Sentencia Definitiva N° 153/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de abril de 2024. No. 153 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “SOTO LARRONDA, ELIDA MARGOT con INSTITUTO DEL NIÑO Y ADOLESCENTE DEL URUGUAY . Acción de nulidad ” (Ficha N o. 20/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 5 que el 10 de febrero de 2023 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución No. 3396/2021, dictada por el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (I.N.A.U.) de fecha 2 de di ciembre de 2021, que dispuso aplicarle una sanción por incumplimiento de sus deberes funcionales, consistente en seis (6) meses de suspensión con la consecuente pérdida de haberes, a descontar de la preventiva sufrida. (fs. 805 a 807 A.A.). La accionante expresó la omisión de la Administración de realizar una ordenada y adecuada ponderación de la prueba resultante de las actuaciones administrativas, no demostrando el procedimiento sancionatorio tramitado que haya desplegado una conducta contraria a la debida. Indicó que la impugnada vulnera las garantías del debido proceso, controvirtiendo expresamente el Considerando VI) donde se señala “que la instructora fue contundente… existe plena evidencia de la vulneración de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que estaban a cuidado de la sumariada;” cuando debió acotarse a C.G.F.- Señaló no demostrarse que el incumplimiento de deberes funcionales haya sido “causa” del abuso o de su extensión en el tiempo, ni el acto administrativo trae a ello una explicación jurídicamente fundada. Consignó la violación del instructor de buscar la verdad material de los hechos investigados, verificándose la inexistencia de una reconstrucción histórica con prueba respaldante, por ende, tal indefinición mal puede desembocar en una relacionada responsabilidad de la misma. Sostuvo violentada la razonabilidad, así como existencia de contradicciones en el acto administrativo. En cuanto al informe del instructor expresa contradicciones como admitir atenuantes, responsabilidad por culpa, pero sin determinar con claridad la responsabilidad imputada. Afirmó que el equipo de acogimiento familiar posee pocas educadoras para la cantidad de vinculaciones, desempeñando su persona tanto tareas profesionales como administrativas, sin p erjuicio de las limitaciones materiales como para trasladarse. Concluyó verificarse una tipificación indirecta laxa y desproporción en la graduación de la sanción, configurando desviación o exceso de poder. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 19 la Dra. C. Laura Martínez en representación del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) contestando la demanda incoada. Reseñó como antecedentes del acto impugnado h aberse dispuesto la instrucción de una investigación administrativa en el Programa de Acogimiento Familiar en la órbita de la Dirección Departamental de Artigas, a fin de determinar o comprobar las irregularidades que dieran mérito a la eventual existencia de hechos irregulares en dicho servicio, por el presunto abuso sexual respecto de la niña que tenía a su cargo la Unidad 1776. Posteriormente, se inició un sumario administrativo que culminó con la sanción que se pretende anular. Manifestó fallar el serv icio de Acogimiento Familiar en la tarea de control y monitoreo de las condiciones de vida en el hogar de acogimiento donde vivía la niña C.G. Afirmó haber tenido la actora oportunidad de declarar, articular su defensa y fundamentar sus motivos, realizándose el procedimiento sumarial conforme a Derecho. Consideró que Sra. Soto debió advertir la situación por la que transitaba la adolescente, lo cual derivó en el perjuicio por ella padecido. La falta en el contralor mantenida en el tiempo, incidió en la in tensidad del perjuicio y la prolongada victimización de la niña, que solo tenía como protector al INAU. Insistió en que se omitieron deberes funcionales expresamente establecidos en el Reglamento de funcionarios del INAU (art. 27), no surgiendo de la inst rucción sumarial elementos que pudieran enervar la aludida responsabilidad. Expresó a modo de síntesis que la sanción es ajustada a Derecho habiendo gozado de todas las garantías del debido proceso, comprobándose la falta administrativa y la sanción aplicada. En definitiva, abogó por la confirmación de la Resolución hostilizada III) Abierto el juicio a prueba, sin que las partes la produjeran, alegaron las partes en el plazo común: la actora a fs. 31 y ss., la demandada a fs. 37 y ss.- IV) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 445/2023 que obra a fs. 44-46. V) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de las Sras. y Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Control de regularidad formal de la presentación de la pretensión anulatoria. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. La actora fue notificada de la Resolución impugnada en estos autos, el 6 de mayo de 2022 (fs. 807 A.A.). Interpuso contra la misma, los recursos de revocación y anulación, el 13 de mayo de 2022 (fs. 816 vto. A.A.). Operó la denegatoria ficta el día 29 de noviembre de 2022, por tanto, la demanda de nulidad deducida con fecha 10 de febrero de 2023, lo fue en tiempo útil (nota de cargo a fs. 16). II) Sobre el fondo del asunto. Coincidiendo con el Dictamen de la Proc uradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad rechazará la demanda y en su mérito confirmará el acto impugnado , en mérito a los fundamentos que se desarrollarán. Actuaciones antecedentes. Emerge de los antecedentes allegados al proceso que ante el relato de la adolescente de iniciales C.G.F. sobre el presunto abuso sexual que habría padecido por parte del esposo de la cuidadora Rosario Moraes de la Unidad 1776 de Acogimiento Familiar, la Administración procedió a dis poner una información de urgencia (art. 180 Dec. 500/991). Recabada la declaración de la denunciante, se desprende principalmente que: “A partir de los quince, me sentí amenazada, por Ricardo Barreto, el esposo de la Cuidadora en ese momento, si yo dijera algo a alguien, iba a perder todo porque en ese momento no tenía padres y me decía que no me iban a creer y que en la policía el iba a decir que yo lo buscaba. Cuando Rosario viajaba a Montevideo con los chiquilines, yo también pedía para ir porque sabía que no iba a estar bien lo que iba a pasar pero tenía que quedarme porque tenía que limpiar la casa y cuidar de la casa mientras ella no estaba porque los demás no iban a hacer porque era menores, (…). Esa noche que ella viajaba, el hijo que supuestamente dormiría conmigo en el cuarto, él lo hacía dormir en el otro cuarto y yo quedaba sola en el cuarto y así él podía ir y bueno empezar a llamarme para ir y decir que yo fuera a su cuarto y que si no iba me amenazaba. Me obligaba a tener relaciones sexuales, cosa que yo no quería. Si no lo hacía, él cumpliría las amenazas. También me mostraba videos en la computadora, pero trataba de no mirar.” (fs. 4vto. A.A.). Se desprende asimismo del testimonio del entonces menor de iniciales N.I. que, en otro hogar del programa referido, a cargo de la cuidadora Blanca Aveduto lo siguiente: “… los hijos de ella nos tocaban, nos llegaron a violar. (…) ¿Cómo se fueron de esa casa? Blanca hablo con Elida y le dijo que no nos podía tener más. El esposo de Blanca nos pegaba cuando nos portábamos mal, nos pegaba con lo que tuviera en la mano. Durante el tiempo que estuvieron en la familia de Blanca, fue alguien del INAU a visitarlos? R: no nunca fue nadie del INAU.” (fs. 126 vto. A.A.). El también menor al momento de la dec laración de iniciales B.I. (hermano de N.I.) ratifica los graves hechos referidos en el hogar de Blanca Aveduto, que en esa casa estaban “…mal, pasábamos mal. Nos trataban re mal y los gurises grandes abusaban de nosotros (…) Nos tocaban. Creo que a mi her mano también. El esposo de Blanca nos pegaba, ambos, pero el más, con cinto y alguna rama o algo” . Asimismo, expresa ante la pregunta de si alguien del INAU visitó la casa dice “no nunca”. (fs. 127 A.A.) De la declaración de la Licenciada en Psicología El ida Soto indica que se desempeñó hasta mayo del año 2016 como Referente de Gestión del Programa de Acogimiento Familiar en el Departamento de Artigas. Luego, consultada sobre cada cuánto se realizaban visitas a los hogares, expresó: “Durante el tiempo en que trabajé en Acogimiento no hubo un solo cronograma de visitas porque dependía de la cantidad de Recursos Humanos para intervención y de la cantidad de cuidadoras que se iban sumando pero se trataba de realizar entrevistas siempre que era necesario ante demandas de las cuidadoras o de alguna denuncia de la comunidad, como planteos escolares, liceales, o de servicios de salud”. Sobre la realización de intervenciones y con qué frecuencia en la Unidad No. 1776, señaló: “No había una frecuencia única, depend ió del momento en que se fueron integrando los niños y adolescentes y de las demandas planteadas en su adaptación y durante su permanencia en el Hogar”. Consultada si recuerda en qué momento tomó conocimiento de las situaciones de abuso de C.F., contestó: “Yo tomo conocimiento de las manifestaciones, los últimos días del mes de abril, 25 o 26 de ese mes de 2015. Me lo manifiesta la cuidadora Sandra González, que fue el último hogar al que estuvo integrada C. F. desde setiembre de 2014.” (fs. 138 vuelto y ss. A.A.). Emitido informe relativo a la conclusión del procedimiento preliminar suscrito por la Directora Departamental de Artigas sugiere procede a realizar una investigación administrativa “…a fin de establecer si existieron hechos irregulares que den l ugar a la individualización de responsabilidades por parte de los funcionarios de la institución, a quienes le competía efectivizar el cuidado de los niños y adolescentes integrados al Programa de Acogimiento Familiar concretamente a la Unidad 1776 y en el caso de los adolescentes B.I. y N.I. anteriormente a la que fuera Unidad 687.-”(fs. 142 vto. a 144 A.A.); elevándose las actuaciones a la Dirección General de Gestión Territorial con fecha el 29 de agosto de 2016 (fs. 145 A.A.). Mediante Resolución No. 2676/2017, de 23 de agosto de 2017, el Directorio del INAU dispuso una investigación administrativa, a efectos de determinar o comprobar las irregularidades que dieron mérito a la información de urgencia y radicar denuncia penal contra el Sr. Ricardo Barreto (fs. 181 vto. a 182 A.A.); disponiendo también dicho órgano con fecha 27 de marzo de 2019, por Resolución No. 0852/2019, la ampliación del procedimiento (fs. 307 a 308 A.A.). Por Resolución Nro. 3371/2019 de 20/11/2019 el Directorio decidió instruir sumario administrativo con separación del cargo y retención de medios sueldos a la funcionaria Elida Soto (fs. 348 a 349 A.A.). Concluida la instrucción del sumario administrativo, se desprende del informe final del instructor la imputación de falta administrativa grave a la Sra. Elida Soto derivada del incumplimiento de sus deberes funcionales (fs. 435 a 439 A.A.), expresando: “…Que surge probado que la Psicóloga Elida Soto no cumplió con sus deberes funcionales incurriendo en falta administrativa pasibl e de sanción, porque en el hogar de la cuidadora Rosario Moraes no se realizaron las visitas y supervisiones frecuentes, además de las entrevistas privadas. Hecho que provocó que la adolescente Claudia Ferreira fuera agredida sexualmente desde sus 15 años hasta los 18 años de edad. Como responsable del servicio Elida Soto debió disponer la realización de visitas, supervisiones y entrevistas privadas a los NNA que allí se encontraban. La misma Elida Soto reconoce que no había un cronograma de visitas y que las mismas se realizaban a demanda del niño y de la cuidadora, situación que no debió ocurrir porque en definitiva provocó la vulneración de los derechos de los NNA”. Asimismo, considera probadas otras dos situaciones: 1) abuso sexual y malos tratos físicos a dos adolescentes de iniciales N.I. y B.I, que estaban en el hogar de otra cuidadora, la Sra. Blanca Aveduto. Tanto la cuidadora Rosario Moraes como los dos adolescentes fueron contestes en afirmar que la Lic. Elida Soto estaba en conocimiento de los hechos, no tomando medidas al respecto, sino que, por el contrario, ocultó lo sucedido y; 2) Autorizar que la madre de dos menores -la cual contaba con problemas de entendimiento- los retirara del hogar de Rosario Moraes hasta las 19 horas, apareciendo los niños 3 días después. Se confirió vista del referido informe (fs. 441 A.A.), siendo evacuada por la actora (fs. 442 a 456 vto. A.A.). Del pronunciamiento de la División Jurídica - Departamento de Sumarios de fecha 27 de abril de 2021, se entendió que, conforme a lo requerido por la sumariada, debía disponerse una ampliación sumarial a efectos de recabar la prueba testimonial ofrecida (fs. 461 a 472 A.A.); recayendo a tales fines la Resolución del Directorio No. 1551/2021 (fs. 485 a 486 A.A.). Culminada dicha etapa emitió nuevo informe el referido Departamento, donde además de considerar fuera del objeto del sumario los hechos imputados en relación a los dos jóvenes en el hogar de la cuidadora Blanca Aveduto y la “desaparición de dos niñas” en el ho gar de la cuidadora Rosario Moraes; entiendó de una valoración de la prueba testimonial y documental diligenciada , no alterarse las conclusiones arribadas en etapa anterior, calificando la falta de muy grave. (fs. 748 a750 vto.) Conferida la vista de pre cepto (fs. 752 A.A.), luce su evacuación (fs. 753 a 757 A.A.); emitiendo la referida repartición pronunciamiento sobre los descargos (fs. 762 a 768 A.A.). Emerge del citado informe “ que existe plena prueba de la responsabilidad de la funcionaria en cuanto a no realizar la supervisión del Hogar de la Sra. Moraes en debida forma, propiciando con esto, tal vez no el acaecimiento del abuso sexual padecido dentro del Hogar, debido a los argumentos esgrimidos por la sumariada en sus descargos, pero sí, que el mi smo no saliera a la luz sino después de los seis meses de dejar el Hogar de Moraes y de haberse extendido la situación durante tres años.” (…) Por tanto, no se atribuye que la omisión en el cumplimiento de sus deberes funcionales sea 'causa" del abuso pero por lo menos, esto ocasionó que se extendiera en el tiempo. Agrega que la escasez de personal e incluso de vehículo para trasladarse a los hogares, en ningún caso ser eximente de responsabilidad, por los largos períodos en el que se produjo la omisión de supervisar. Concluye, sin perjuicio de coincidir con la atribución de responsabilidad a la sumariada, calificando a la falta de grave. (fs. 762 -768 A.A.). Finalmente, se dictó el acto impugnado (fs. 793 a 795 A.A.). III) Análisis sustancial. Ile gitimidad del acto impugnado. La accionante esgrimió sustancialmente tres agravios. 1) Motivación de la decisión atacada. La actora esgrime como uno de sus agravios la indebida fundamentación de la recurrida, entendiendo ceñida la imputación de falta administrativa a su respecto únicamente a la situación de la entonces menor C.G. No asiste razón a la accionante en este primer planteo. Acorde a lo consignado en la parte expositiva de la Resolución del Directorio del INAU No. 1551/2021 de 16 de junio de 2021 (fs. 485 a 486 A.A. - ampliatoria del sumario), se desprende del Considerando VII) que “…los hechos imputados relacionados a la situación de dos jóvenes en el hogar de la cuidadora Blanca Avaduto y la desaparición de dos niñas en el hogar de la cuidadora Rosario Morales se encuentran fuera del objeto del presente proceso y no se recomienda disponer proceso alguno a su respecto…” , en atención al principio de congruencia (Considerando V) y la imposibilidad de sancionar una eventual responsabilidad funcio nal que se encontraría abarcada por el instituto de la prescripción al datar los hechos de más de 9 años (Considerando VI); derivando en el rechazo por el numeral 2º del Resuelve de la prueba documental relacionada a dichas situaciones; delimitación autoim puesta por la Administración que lo reflejó en la recurrida. 2- Valoración de la prueba. En referencia al agravio referido a que el INAU no realizó una ordenada y adecuada ponderación de la prueba, también se relevan razones para rechazarlo. La Sra. Soto en su calidad de Psicóloga Encargada del Programa de Acogimiento Familiar, no transmitió a la joven C.F. la confianza ni las condiciones suficientes de privacidad y empatía para lograr que pudiera exteriorizar lo que estaba viviendo, relatando que “(…) no tenía nadie a quien acudir” (fs. 427 A.A.) y agregando “antes del abuso iba Yanet que iba ver como estábamos de ropa y si estábamos bien, era como una asistente social, (…), a partir del abuso no recuerdo que haya ido alguien a la casa de Rosario Moraes” (fs. 426 A.A.). Sobre las frecuencias de las visitas, conforme los testimonios diligenciados se observa falta de planificación de las mismas y escasez en el tiempo, estando sujetas a las “demandas” o “necesidades de los hogares” tal cual manifestó la Sra. Soto. Debe verse que, si la función de la Sra. Soto era la de controlar y monitorear las condiciones de vida en los hogares de acogimiento, mal podría entenderse satisfecha si ella no contaba con un plan de acción que obrara conjurando los riesgos . La mínima exigencia de sentido común y lealtad en el cumplimiento de la función reclamaban un plan de acción y su ejecución en vez de esperar que alguien diera cuenta de problemas. La labor de prevención del riesgo estaba ínsita en la función de controlar las condiciones de vida de los niños y adolescentes incorporados a los hogares de acogimiento. Por su parte la prolongación en el tiempo de la ocurrencia de los hechos denunciados por la adolescente, da cuenta de la omisión contumaz de la Sra. Soto. Si bien es cierta la imposibilidad de afirmar que de haberse realizado en debida forma la supervisión, los lamentables hechos no hubieran sucedido, sí es perfectamente razonable entender que una mayor frecuencia de las visitas, así como un vínculo más est recho entre los hogares de acogimiento, los niños y adolescentes y entre ellos la víctima y la funcionaria, hubiera favorecido la posibilidad de tomar conocimiento antes de la situación. Cabe asentar que acto administrativo resistido, acorde lo expresa l a Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo impone la sanción por omisión en el incumplimiento de sus deberes funcionales establecidos en el Reglamento General de Funcionarios del INAU, enmarcados en las pautas y reglas que establece el Prot ocolo para el acompañamiento y monitoreo del Acogimiento Familiar. 3 Garantías del debido proceso. En cuanto a l a alegada vulneración de las garantías del debido proceso, las emergencias de autos contienen insumos que sustentan no estimarla. Es así que la Administración dotó debidamente de las garantías procedimentales a la impetrante , acorde se desprende de los antecedentes administrativos reseñados, es decir: contó con asistencia letrada en cada una de las etapas correspondientes (declaración de p arte y control de la prueba producida); accedió a todas las actuaciones administrativas; y tomó vista de los informes emitidos, presentando los respectivos descargos. Por otra parte, la Administración cumplió estrictamente con los principios de proporcionalidad, razonabilidad y congruencia entre la falta y la sanción. En tal sentido se observan contemplados los criterios para la calificación de las faltas, acorde a lo previsto por el artículo 145 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU, considerando: “a) El deber funcional violentado. b) La ocurrencia de vulneración de derechos de niñas, niños o adolescentes y el grado en que se violenten las disposiciones de la Convención Internacional de los Derechos del Niño y del Código de la Niñez y la Adolescencia. c) El grado en que se haya vulnerado la normativa aplicable. d) La gravedad de los daños causados. e) El descrédito para la imagen pública de la Administración. La responsabilidad disciplinaria aumenta en función de la jerarquía de la funcionaria o funcionario que comete la falta, especialmente de aquellos cuyos deberes consisten en la atención directa y la protección de derechos de niños, niñas y adolescentes.”. Asimismo, ha de consignarse que la Administración varió la calificación de la falta administrativa que venían proponiendo los instructores sumariantes de muy grave a grave, en atención a los argumentos de la defensa, concretamente la escasez de personal y medio materiales como atenuante en el desarrollo de la tarea de supervisión c on mayor frecuencia (fs. 767 a 768 A.A.), lo que descarta la falta de razonabilidad de le reprimenda aplicada. Es claro que la sanción aplicada integra expresamente el elenco de sanciones previstas por la referida reglamentación de la Administración, parti cularmente el Reglamento de funcionarios de INAU en su art. 146, no observándose excesos. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Remítase testimonio de esta sentencia a la Fiscalía Especializada en hechos de violencia sexual. Sin sanción procesal específica. A lo s efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).