Sentencia Definitiva N° 151/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de abril de 2024. No. 151 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CASORATTI TOPPI, DORI con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 310/2022). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Dori CASORATTI TOPPI, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. AP 135/2019 de fecha 29 de mayo de 2019 emitida por l a Gerencia de Prestaciones Económicas - Área Pasivos del B.P.S., por la cual, se resuelve otorgar a la actora una jubilación por la causal edad avanzada a partir del 14 de mayo de 2019 (Fs. 133 vto. de los A.A). II) Como fundamento de su pretensión anu latoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto los servicios reconocidos por la Administración no se ajustan a los datos que surgen de las pruebas diligenciadas en el procedimiento administrativo, lo que inficiona de nulidad el acto, por presentar un error en los motivos. Agregó que, el acto impugnado además se encuentra viciado por incorrecta valoración de la prueba, ya que los períodos de servicios prestados y denunciados por ella ante el B.P.S. se encuentran plenamente acreditados. Puntualizó que, del cúmulo probatorio diligenciado, valorado en su conjunto y a la luz de las reglas de la sana crítica, correspondía que el B.P.S. tuviera por suficientemente acreditados los servicios, lo que tiene por consecuencia que el acto encausado, re sulte nulo por haberse incurrido en una incorrecta valoración de la prueba diligenciada por parte del Organismo previsional demandado, por lo que existe una motivación errónea en el sustento de la volición enjuiciada. Citó profusa doctrina sobre la temát ica y, en definitiva, solicitó se anule el acto administrativo impugnado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Señaló que, desde el punto de vista formal, el Organismo ha cumplido con todos los lineamientos normativos exigidos en el Reglamento de Procedimiento Administrativo del Banco de Previsión Social, surgiendo de los antecedentes administrativos el fiel acogimiento a las reglas que regulan el debido proceso. Destacó que, lo anterior, se desprende, además, de la ausencia total de agravios formales, formulados por la parte actora, estando desde el punto de vista formal, en un todo ajustado a Derecho. Desde el punto de vista sustancial , sostuvo que, el acto atacado de nulidad, también se encuentra plenamente fundado en la regla de Derecho y en los hechos cuya sustanciación se llevaron a cabo en el expediente precedentemente relacionado. Adujo que, el agravio de fondo del acto cuestion ado radica exclusivamente en el no reconocimiento de servicios denunciados en el trámite administrativo, pero no existe una sola referencia en su demanda a qué servicios se refiere, ni qué medios de prueba fueron incorrectamente valorados. Indicó que, la actora se agravia de la valoración de la prueba, pero no existe en todo el proceso administrativo, ningún servicio denunciado denegado que haya sido sometido a valoración probatoria. Tal cual surge del desarrollo de antecedentes, el acto administrativo del cual se agravia, fue el otorgamiento de la pasividad solicitada por la titular, con inclusión de los servicios por ésta denunciados en la oportunidad debida. Aclaró que, si bien en el año 2009 y 2010 la actora se presentó extemporáneamente a presentar el reconocimiento de servicios domésticos no registrados en su historia laboral, dicha denegatoria fue tolerada pacíficamente por la misma, deviniendo firme. Incl uso, la solicitante compareció a continuar con el trámite de Reconocimiento de Servicios prestando "conformidad con los servicios registrados en su Historia Laboral". Manifestó que, en el recurso presentado en vía administrativa, la actora se agravia del monto resultante de la pasividad otorgada, agravio que no forma parte del objeto del presente proceso, puesto que no ha sido reiterado en su escrito accionatorio. Luego refiere a la RD 43 -1/2006 de valoración de la prueba, pero nuevamente solicitando “sea revisado nuevamente y se tome en cuenta los cálculos antes mencionados”. Señaló que, previo a resolver los recursos interpuestos, se le confirió vista de los informe s efectuados por la Oficina de Reformas y Regímenes Especiales, así como la respuesta del INSS de España a su petición de revisión de la pasividad liquidada por dicho régimen, también desestimada. En la evacuación de la misma, la hoy accionante introduce u na "nueva petición" de reconocimiento de servicios para sus "cuñadas Esmeralda Fernández (ya fallecida) y Beatriz Susana Fernández Camaño". Postuló que, más allá de la denegatoria y los fundamentos por los cuales no se le permitió ingresar dicha actividad, desarrollados ampliamente por el informe de la Asesoría Letrada de Pasivos obrante en los A.A., y que no forma parte del acto administrativo accionado, queda claro, por los dichos de la propia actora, que la actividad denunciada en dicha oportunidad no puede ser computada en su historia laboral. Lo que antecede, a su juicio, conduce a considerar que, el accionamiento es claramente infundado y la pretensión incoada merece ser rechazada en todos sus términos. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 4933/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 17 - 34, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 188 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 37 - 37 vto. y fs. 39 - 40, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 295/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 43 - 44 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 46). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las e xigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La promotora manifestó que tomó conocimiento del acto impugnado mediante el recibo de cobro de la pasividad que fue acreditada el 10 de julio de 2019 (Emisión 06/2019), el cual luce glosado a fs. 134 de los antecedentes administrativos, el que resistió el 17 de julio de 2019 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 128 de los A.A.). Por Resolución No. 8 -18/2022 de fecha 23 de marzo de 2022 se desestimó la recurrencia (fs. 170 vto. – 171 de los A.A.) siendo notificada la actora el 8 de abril de 2022 (fs. 175 vto. de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 14 de junio de 2022 en tiempo útil, tomando en consideración lo dispuesto por el art. 4 de la Ley No. 19.879 del 30 de abril de 2020 y el art. 2 de la Ley No. 19.960 de 25 de junio de 2021 – Declaración de Ferias Jurisdiccionales Extraordinarias y Suspensión de Plazos Procesales (nota de cargo fs. 14 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. AP 135/2019 de fecha 29 de mayo de 2019 emitida p or la Gerencia de Prestaciones Económicas - Área Pasivos del BPS, por la cual, se resuelve otorgar a la actora una jubilación por la causal edad avanzada a partir del 14 de mayo de 2019. (Fs. 133 vto. de los A.A). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. De los antecedentes administrativos agregados, surge que, el 25 de abril de 2006, la actora compareció ante el organismo -mediante representante- solicitando el reconocimiento de servicios no registrados por el B.P.S. (Fs. de los A.A.). A fs. 6 de los A.A., surge detalle cronológico de los servicios no registrados y que pretendía probar, a saber: “Juan Kobilanski” (1969-1973), “Esmeralda Fernández” (1975 -1981), “Zulma S. de Jerusalmi” (1974 - 1975), y “Mantel Sici” (1986-1987) y, a fs. 7 surge el listado de testigos ofrecidos para la prueba de dichos servicios. A fs. 12 y ss. de A.A., se agrega prueba documental de los servicios denunciados. Así pues, el organismo con fecha 20 de setiembre de 2006, dictó la Resolución No. AP189/2006, mediante la cual se le reconocieron probados los siguientes servicios: JUAN O VILAZKY, SERVICIO DOMÉSTICO, desde 05/08/1969 hasta 15/07/1973, ZULMA S. DE JERUSALMI, SERVICIO DOMÉSTICO desde 18/07/1974 hasta 31/03/1975, y desde 01/04/1975 hasta 22/09/1975, FERNÁNDEZ CAMINO ESMERALDA ELENA, INDUSTRIA Y COMERCIO, desde 01/04/1975 hasta 21/09/1975 y, desde 22/09/1975 hasta 01/04/1981 y, MANTEL CONFECCIONES SIC, desde 04/04/1986 hasta 18/06/1987. Sumando un total de 11 a. 10m. 15 d. (fs. 35 A.A.). Luego, en el año 2008, la actora compareció nuevamente ante el organismo, a fin de solici tar un nuevo Reconocimiento de Servicios, queriendo denunciar una nueva actividad por el período 1982 a 1985 (fs.40 de los A.A.). A lo cual, con fecha 11 de febrero de 2009 se le informó a su apoderada que no era posible acceder a lo solicitado, al encontrarse vencido el plazo establecido para denunciar nuevos servicios (fs. 42 de los A.A.). Con fecha 25 de noviembre de 2009 la solicitante manifestó nuevamente su voluntad de declarar nuevos servicios (fs. 46 de los A.A.), siendo nuevamente informada de que ello no era posible, excepto si se tratare de actividades probadas documentalmente. (Fs. 53 de los A.A.). Con fecha 1º de febrero de 2010 la actora mediante nota que obra a fs. 56 de A.A., solicitó nuevamente el reconocimiento de dichos servicios para ser incorporados en su Registro de España, trámite que se reactiva el 15 de julio de 2013 (fs. 61 de los A.A.), donde presentó el cronológico con los servicios desempeñados en dicho país. (Fs. 64 a 66 de los A.A.). Liquidaciones Ring informó con fecha 27 d e agosto de 2013, que, contando los servicios registrados en España, computará un total de 17 años, 4 meses y 11 días de servicios (fs. 75 a 76 de los A.A.) , se le otorgó el 6 de marzo de 2014 vista previa de las actuaciones a la actora, la cual no fue evacuada. (Fs. 80 de los A.A.). El 30 de abril de 2015, la solicitante compareció nuevamente a continuar con el trámite de Reconocimiento de Servicios (fs. 86 vto. y 87 de los A.A.), por lo que el 22 de mayo de 2015 se le informó al Instituto Nacional de Seguridad Social de España que la solicitante, con domicilio en Uruguay, no configuraba aún causal jubilatoria y que con los servicios computados lo haría recién al cumplir los 69 años de edad (89 a 97 de los A.A.). A lo cual, desde dicho país se responde q ue, la solicitante reunía las condiciones para otorgar una Jubilación desde el 15 de mayo de 2015 con una asignación de 31,27 euros mensuales (fs. 100 a 102 de los A.A.). La actora, con fecha 3 de setiembre de 2015, manifestó su disconformidad con la li quidación efectuada por España y solicitó su revisión (fs. 103 vto. de los A.A.). Con fecha 7 de mayo de 2019, solicitó una Jubilación por Edad Avanzada, incluyendo la totalidad de sus servicios (fs. 112 de los A.A.). Finalmente, recayó con fecha 29 de mayo de 2019 la resolución impugnada. (Fs. 133 vto. de los A.A.). Ya iniciada la vía recursiva, y atento a que se había agraviado por el monto de la pasividad, se le confirió a la actora vista de la revisión de su pasividad, lo que se realizó por la oficina de Reformas y Regímenes Especiales y, además, del informe emitido por el INSS de España. (Fs. 148 de los A.A.). Evacuada la vista por la titular, esta formuló una nueva petición, en la que solicita se reconozcan los servicios prestados para sus cuñadas, Esmeralda y Beatriz Fernández, respecto de esta última, por el periodo 02/04/1981 a 03/04/1986 y desde el 25/06/1987 al 30/08/2002 (fs. 153 de los A.A.). Petición que fue desestimada por el B.P.S., conforme emerge del informe de la Asesoría Letrad a de Pasivos de fecha 13 de octubre de 2021 (fs. 156 a 159 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por mayoría de votos de sus integrantes, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora de l Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada falta de motivación del ac to impugnado y la errónea valoración de la prueba. En su demanda, la accionante esgrime como motivos de agravio que, los servicios reconocidos por la Administración no se ajustan a los datos que surgen de las pruebas diligenciadas en el procedimiento adm inistrativo, lo que, a su entender, provoca que el acto impugnado adolezca de un vicio en sus motivos. Y, además, considera que el organismo valoró el material probatorio de forma desarreglada a Derecho, ya que los períodos de servicios prestados y denunci ados por ella ante el B.P.S. se encuentran plenamente acreditados. De tal modo, la cuestión litigiosa, consiste en determinar si la valoración de la prueba que ha realizado el B.P.S., ha sido legítima, o si, por el contrario, y tal como afirma la actora, la misma se ha valorado en forma desarreglada a Derecho, provocando ello, el error en los motivos del acto. A juicio del Tribunal, los agravios esgrimidos por la accionante no son de recibo. En efecto, en primer lugar, no es posible sortear que la de manda adolece de una elocuente parquedad en el desarrollo del relato de los perjuicios que el acto le causa y, sobre todo, las razones por las que se entiende que el acto es contrario a la Regla de Derecho. Aspectos que conducen a considerar que se ha incurrido en un insuficiente planteo de la demanda. Al respecto, la accionante, meramente se limita a denunciar de forma genérica lo que entiende implicó la errónea valoración de la prueba, lo que, a su parecer, condujo a la denegatoria de su solicitud de jubilación. Empero, de su libelo, no surge el necesario análisis del cúmulo probatoria reunido, a fin de demostrar los motivos en los que fincaba, a su juicio, la invocada errónea valoración de la prueba por parte del Organismo y, concomitantemente, la comprobación de los servicios denunciados, en base a dichas probanzas. Pues, nada de ello hizo la actora, con lo cual, en el caso, se exterioriza manifiestamente, la infundabilidad de la pretensión. Con tal temperamento, es del caso citar las consideraciones vertidas por la Corporación, en Sentencia No. 459/2019, donde se señaló que: “(…) En el caso se participa del entendimiento de que la demanda anulatoria entablada no puede progresar, en la medida que la accionante incumplió frontalmente con la correspondiente carga de afirmación. A poco que se repase el acto de proposición inicial, habrá de advertirse que la reclamante se limita sencillamente a relacionar las disposiciones legales supuestamente infringidas por el acto administrativo encausado (…). Sin embargo, en ningún pasaje de su demanda refiere, concretamente, a la plataforma fáctica que sustenta su pedido de anulación del acto. No realiza, siquiera, una mínima enunciación de las irregularidades detectadas ni, como correlato de la necesaria narración de los hechos, desarrolla una línea argumental que estructure su demanda. (…) Las causales de nulidad deben necesariamente invocarse en la demanda anulatoria, por sencilla aplicación del princ ipio dispositivo (ex artículo 38 del Decreto-Ley N° 15.524). Rectamente interpretado el acto de proposición inicial de la actora, no resulta posible “hacer decir lo que no dice” ni apelar, para desentrañar la crítica razonada omitida, a lo que se dijo en v ía administrativa y que en ningún momento revalidó o remitió al accionar en sede contencioso-anulatoria. Lo que, ciertamente, no resulta ajustado es que el Tribunal subrogue la inobservancia de la actora en el cumplimiento de su carga de afirmación, apelando a actos del procedimiento administrativo sin una inequívoca referencia a tales fundamentos en su demanda anulatoria (…). Como ha señalado recientemente este Tribunal: “…resulta imposible soslayar los defectos formales que el libelo introductorio tiene, en lo tocante a la expresión concreta de los agravios. Corresponde revalidar en la emergencia lo dicho por el Tribunal en la Sentencia 828/1996 -redactada por el ilustre y recordado Ministro Dr. Víctor Hugo BERMÚDEZ- en la que se sostuvo: “Una demanda anulatoria que no indica la lesión que le provoca el acto impugnado en forma clara y concreta; y que omite, asimismo, expresar en qué consiste la ilegitimidad de dicho acto, exterioriza manifiesta INFUNDABILIDAD DE LA PRETENSIÓN”. (Sentencia No. 459/2019). En suma, a entender del Tribunal, la inobservancia de la carga de la afirmación por parte de la demandante resulta evidente y, es capaz de obturar, por si sola, el progreso de su pretensión. VI) Sin perjuicio de lo que antecede e, ingresando pese a ello y, de todos modos, al análisis del agravio deducido por la promotora, no se observa del examen de los antecedentes administrativos allegados al proceso, apartamiento alguno por parte de la Administración, en lo que concretamente refiere a la valoración de la prueba, que sea apto de infeccionar de nulidad la volición resistida. Y en el mismo derrotero, nada cabe objetar con relación a la motivación del acto impugnado. Al respecto, no es posible sortear que, tal como lo ha sostenido sistemáticamente la Corp oración, afiliándose a la tesis de Marienhoff, “la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública”. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336).” (Cf. Miguel S. Ma rienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332) (sentencias Nº 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021, 85/2022, 128/ 2022 y 287/2022, entre otras). Así, pues, basta con la atenta lectura de la Resolución impugnada y, especialmente sus antecedentes, para corroborar tal aserto. De los citados en último término, se advierte con claridad que la motivación del acto procesado resultó suficiente; a la vez que refleja de modo inequívoco, los motivos que tuvo la Administración para su dictado. VI.1 En segundo lugar, es del caso precisar que, en el caso, el argumento de que los servicios denunciados como doméstica para la cuñada de la actora, Sra. Beatriz Fernández, no fueron aceptados por el organismo o que, a su respecto, no se le permitió a la actora producir prueba para acreditarlos, no fue alegado, siquiera implícitamente, en ningún pasaje de la demanda, por lo que su re cepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cfme. PALACIO, L., Manual de Derecho Procesal Civil, t. I, ps. 143 y sgtes.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; Simón, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIIIas. Jornadas Iberoamericanas y XIas. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores). Véase al respecto que, recién en sede de alegatos, la actora deduce tal argumento, basado en algo jamás alegado con anterioridad en su demanda. Es decir que este se trata de un hecho distinto al desarrollado en su postulación inicial. Hecho que no formó parte del debate y como tal, se trata de un argumento ex novo. VI.2 Pero lo que se viene de señalar, resulta aún con más elocuencia, respecto de la aplicación por parte del Ente demandado de la Resolución RD No. 34-11/2008 mediante la cual se establecen plazos para la ratificación, rectificación o ampliación de denunc ias de servicios. Ello, en tanto, en ningún momento, ni en su demanda o en su alegato de bien probado, fue manejado como agravio por la parte actora. Lo que se viene de decir, no implica desconocer que el Tribunal sistemáticamente se ha pronunciado acerca de la ilegitimidad de la referida resolución (Sentencias No. 484/2014, 40/2016, 316/2019, 197/2022 entre muchas otras). Pero, en la especialidad del caso, no es posible eludir, como viene de significarse, que tal argumento no fue esgrimido como agravio por la promotora, por tanto, recurrir al mismo de oficio violenta el principio dispositivo que rige este contencioso anulatorio (artículo 38 Decreto Ley Nº 15.524 “... El Tribunal de lo Contencioso Administrativo no ejercerá de oficio su jurisdicción en materia anulatoria…”). Reaparece al respecto, que, siendo este proceso dispositivo, el interpretar que la demanda contenía este aspecto de agravio de índole formal contra la resolución, evidentemente hace que la contraparte (accionada) caiga en indefensió n sobre dicho artículo, como en los hechos aconteció, desde que nada esgrimo al respecto, por lo cual no comparto ese criterio. A todo lo cual, a entender de la Sala, se verifican otros motivos que conducen a desestimar el agravio. VII) En efecto, no puede pasar desapercibido, que la petición de la actora, conteniendo la solicitud para el reconocimiento de los servicios que habría prestado para la Sra. Beatriz Fernández, por el periodo 02/04/1981 a 03/04/1986 y desde el 25/06/1987 al 30/08/2002, lo fue, luego de dictada la resolución impugnada, concretamente, el 19 de julio de 2021 al evacuar una vista conferida , cuando ya habían sido interpuestos los respectivos recursos administrativos. (Fs. 153 de los A.A.). Así fue que, al analizar los argumentos deducidos en la evacuación de vista, mediante informe No. 34.401 de 13/10/2021, de la Asesoría Letrada de Pasivos, se aconsejó desestimar la nueva petición, invocando para ello la RD. No. 34/11/2008 (fs. 156 a 159 de los A.A.), lo cual luego fue recogido en Resolución No. 264/2022 de la Dirección Técnica de Prestaciones que desestima el recurso de revocación (fs. 163 a 164 de los A.A.), y, en la Resolución No. 8-18/2022 del Directorio del B.P.S. que hizo lo propio con respecto del recurso jerárquico (fs. 170 vto. a 172 de los A.A.). Sobre el punto, el Tribunal posee jurisprudencia consolidada en cuanto a que los actos posteriores a la interposición de los recursos no resultan aptos a efectos de inficionar de ilegitimidad al acto recurrido. Así, el Colegiado ha señalado, en términos que corresponde reeditar en la especie, que: “Resulta evidente que de ningún modo puede inficionar el acto administrativo resistido, lo ocurrido en forma posterior a su dictado, ya en etapa de instrucción de los recursos administrativos (Cf. CAJARVILLE PELUF FO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, pág. 218). Las irregularidades que se produzcan en la instancia posterior a la interposición de los recursos administrativos no son aptas para inficionar un acto recurrido que ya ha sido dictado.” (Sentencia No. 162/2016 de 7 de abril de 2016). VIII) Debe anotarse, que la parte dispositiva de un acto que reputa acreditados determinados servicios no puede entenderse que decidió sobre otros que no fueron objeto de individualización por la gestionante. En otros términos, la decisión administrativa que ahora se procesa, se hallaba delineada o delimitada por el marco fáctico alegado inicialmente por la solicitante. Por tanto, no parece lógico ni admisible, que el sustento fáctico considerado p or el acto administrativo impugnado se dilate o expanda a nuevos supuestos luego de su dictado, a raíz de una nueva petición de reconocimientos de servicios postreramente individualizados, que la Administración no pudo tomar en cuenta -al no haber sido esgrimida, previo al dictado del acto contra el que se acciona. IX) Conforme fuera dicho por el Tribunal: “ Con tales supuestos es preciso convenir que el agravio anotado, en todo caso, constituiría un vicio del procedimiento desarrollado ulteriormente al dictado del acto que se recurre y, en consecuencia, en modo alguno puede inficionar a aquél. Así, ante planteos análogos al presente, ha dicho el Tribunal: “En lo inicial, en cuanto al agravio formal articulado, el mismo no corresponde que sea recepcionado, habida cuenta que la promotora finca su proposición en la falta de diligenciamiento de la prueba ofrecida en la vía impugnativa actuada, es decir, en un estadio procedimental posterior a la interposición de los recursos…” (Sentencia Nº 543/2016). La obstaculización de las facultades probatorias, en la etapa recursiva, no puede por sí sola resultar apta para viciar el acto emitido. “…Es criterio doctrinariamente admitido que la consecuencia jurídica de no instruir debidamente los recursos, puede acarre ar responsabilidad patrimonial de la persona estatal en cuestión, conforme lo dispuesto en el art. 24 de la Carta; y/o generar responsabilidad disciplinaria y/o penal de los funcionarios incumplidores, los que podrán ser responsabilizados frente a la Admin istración de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución de la República (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Recursos Administrativos, pág. 207…” (Sentencia 543/ 2016 y, en el mismo sentido sentencias 377/2013 y 829/2012)”. (Sentencia No. 934/2017). En definitiva, conforme viene de relacionarse, nada cabe objetar a lo actuado por la accionada. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los anteceden tes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rossi. DISCORDE: por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de los argumentos que se exponen a continuación: I. La pretensión de la actora. La actora demandó la nulidad de la Resolución No. AP 135/2019 de fecha 29 de mayo de 2019 emitida por la Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos, por la cual se resolvió otorgarle una jubilación por la causal edad avanzada a partir del 14 de mayo de 2019. (Fs. 133 vto. de los A.A.) La Sra. Casoratti señala que los servicios reconocidos por la Administración, no se ajustan a los datos que surgen de las pruebas diligenciadas en el procedimiento administrativo. En su opinión, del cúmulo probatorio diligenciado, valorado en su conjunto y a la luz de las reglas de la sana crítica, correspondía que el BPS tuviera por suficientemente acreditados los servicios, lo que tiene por consecuencia que el acto encausado, resulte nulo por haberse incurrido en una incorrecta valoración de la prueba diligenciada por parte del organismo demandado. Tras el di ctado de la Resolución impugnada y en forma previa a resolver los recursos interpuestos, el BPS confirió vista a la actora de los informes efectuados por la Oficina de Reformas y Regímenes Especiales, así como la respuesta del INSS de España a su petición de revisión de la pasividad liquidada por dicho régimen (Fs. 150 vto. de los A.A.). Al evacuar la vista conferida, la accionante introduce una nueva petición de reconocimiento de servicios respecto a la labor realizada para sus cuñadas, Esmeralda Fernández (ya fallecida) y Beatriz Fernández. La actora señala que trabajó para sus cuñadas en forma gratuita durante más de dos décadas sin percibir remuneración alguna. Señala que “me ha dicho Beatriz que yo tenía la obligación de hacer todas las tareas porque vivía con mi marido y mi hijo. Yo compraba nuestra comida, estábamos viviendo en la casa que por herencia le tocaba una parte a mi marido. Yo no debía trabajar gratis. ¿A cambio de qué? Fueron muy déspotas conmigo.” Solicita se le reconozca desde el 2 de abril de 1981 al 3 de abril de 1986 y del 25 de junio de 1987 al 30 de agosto de 2002. (Fs. 153 de los A.A.). El informe de la Asesoría Letrada de Pasivos de fecha 13 de octubre de 2021, señala que, en relación a la actividad doméstica realizada para su cuñada Esmeralda Fernández, la actora denunció haber realizado la tarea desde el 1o de abril de 1975 al 1º de abril de 1981 aportando documentación registral de la actividad y pagos realizados por la usuaria. (Fs. 159 de los A.A.) En atención a ello, est a actividad fue reconocida oportunamente e incluida en su cómputo jubilatorio (Fs. 114 de los A.A.). Sin embargo, con respecto a la tarea doméstica realizada para su cuñada Beatriz Fernández, el informe señala que no se aporta prueba documental, no exist ió aportación y afiliación contemporánea además de haber sido declarada fuera de los plazos establecidos para ello. Agrega que la solicitante indicó que dicha actividad fue gratuita por lo que concluye que no puede probarse la actividad denunciada desde el 2 de abril de 1981 al 3 de abril de 1986 y del 25 de junio de 1987 al 30 de agosto de 2002. (Fs. 159 de los A.A.). II. Marco normativo aplicable. La R.D. No. 34 -11/2008 de fecha 9 de octubre de 2008, a la cual refiere el informe de la Asesoría Letrada de Pasivos de fecha 13 de octubre de 2021, establece que, una vez efectuada la denuncia de servicio, el afiliado podrá presentar ratificaciones, rectificaciones o ampliaciones de los servicios denunciados en tanto no se le hubiere conferido vista del resultado de su denuncia o no haya transcurrido un plazo de 30 días corridos si este fuere mayor. Este Tribunal se ha pronunciado acerca de la ilegitimidad de la R.D. No. 34 -11/2008 en atención a que el Banco de Previsión Social no tiene competencia para es tablecer plazos para la ratificación, rectificación o ampliación de denuncias de servicios o establecer la prohibición de acreditarlos mediante prueba testimonial fuera de estos plazos (Sentencias No. 484/2014, No. 40/2016, 61/2018, 238/2018 y 434/2019), siendo el Poder Ejecutivo el que debe dictar reglamentos de ejecución de la ley. El artículo 77 de la Ley No. 16.713 estableció que: “Los servicios de los afiliados al Banco de Previsión Social prestados con anterioridad a la implementación de la historia laboral, se reconocerán por el mencionado organismo cuando sean acreditados ante el mismo mediante prueba documental tanto en años de actividad, como en el monto computable y en el caso de los no dependientes las aportaciones correspondientes. La reglamentación podrá admitir otros medios de prueba, a los efectos de acreditar servicios anteriores a la fecha de entrada en vigencia de la historia laboral, solamente cuando se trate de una única pasividad. Los trabajadores dependientes no deberán probar la aportación ni serán responsables por la misma. Los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores (…)”. La R.D. No. 34-11/2008 introdujo modificaciones a los artículos 4, 5 y 8 del reglamento aprobado por la R.D No. E 1-1/2004, en lo que refiere a los plazos y formalidades en materia de denuncia de servicios anteriores al 1° de abril de 1996. Su naturaleza es de reglamento de ejecución, en tanto complementa la disposición contenida en el artículo 77 de la Ley No. 16.713 para su aplicación. El artículo 77 citado d eja librado a la reglamentación que se establezca cuáles son los plazos con que cuenta el afiliado para denunciar los servicios prestados con anterioridad al año 1996. Sin embargo, el órgano competente para dictar esta reglamentación es el Poder Ejecutivo. El artículo 195 de la Constitución de la República, le otorga al Banco de Previsión Social la función la coordinación y organización del sistema de seguridad social lo cual no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. Por este motivo, la denegatoria de la petición de reconocimiento de nuevos servicios no podía ser desestimada en virtud de un acto regla que debe considerarse ilegítimo. Ante la denuncia efectuada por la actora, se debió haber solicitado la presentación de prueba a efectos de evaluar el reconocimiento de servicios de acuerdo a lo previsto en el art. 77 de la Ley No 16.713. El hecho de que la actora señale que la actividad fue realizada sin remuneración, no implica que no haya existido relación de trabajo, debiendo evaluarse su existencia de acuerdo a los indicadores previstos en la Recomendación n. 198 de OIT que si bien trata de una regla no sujeta a ratificación por un país, viene a suplir un vacío normativo del orden doméstico. Debe partirse de que el art. 54 de la Constitución garantiza un marco de derechos humanos laborales, y el art. 77 otros tantos en caso de tratarse derechos inherentes a la personalidad humana. A su vez, el art. 53 de la Carta, garantiza su protección. Empero, el ordenamiento jurídico nacional, ni en el presente ni otrora, presenta disposiciones de derecho positivo que pauten la determinación de la existencia de una relación de trabajo. Desde el ámbito constitucional, el trabajo de la persona cuenta con garantía de protección (arts. 7 y 53); y el trabajo de la persona prestado en una relación de trabajo o servicio, con especial garantía de protección (arts. 7, 53 y 54 y sgtes.) Todas ellas y las que emanan de los instrumentos internacionales de trabajo, que se integran al bloque de constitucionalidad. Como viene de verse, la garantía de protección del trabajo con linaje de derecho humano y la ausencia de reglamentación que defina la “relación de trabajo o servicio” convoca la integración por el camino que marca el art. 332 de la Constitución. Esa es la razón por la cual por lo menos hasta el año 2006 toda la jurisprudencia cuando estaba llamada a realizar la integración, acudía a noción de relación de trabajo y sus caracteres elaborados por la doctrina, fungiendo como la fuente constitucional de “doctrinas generalmente admitidas”. En el año 2006 se la Conferencia General del Trabajo de la OIT aprobó la Recomendación No. 206 que, justamente aborda como uno de los puntos principales, la determinación de la relación de trabajo. Este instrumento de derechos humanos, fue incorporado por el Tribunal de Apelaciones de Trabajo de 1er. Turno en su integración plena a partir de la Sentencia No. 174/2009 del 22.7.2009 (Base de Jurisprudencia Nacional) y desde entonces, fue adoptado por toda la jurisprudencia laboral de primera y segunda instancia y también en casación. Este modelo normativo que encuentra su fuente de producción en el Derecho Internacional del Trabajo, parte de una mirada actual de las especialidades de pre stación del trabajo humano, que no necesariamente sustituye, sino que complementa las construcciones doctrinarias anteriores a la Recomendación n. 198, y que fungían en el ámbito jurisprudencial como modelos normativos. El instrumento viene a proporcionar un nuevo modelo normativo a la hora de calificar el vínculo jurídico que compromete trabajo humano. Parte de un elenco de premisas; y en base a ellas aporta un grupo de indicadores cuya presencia conjunta o aún aislada, fundamentarían volcar la calificación hacia la relación de trabajo objeto del Derecho del Trabajo. Su valor jurídico para ser utilizada como modelo normativo para sustituir o complementar la elaboración doctrinaria desarrollada antes de su vigencia, surge de cuatro fundamentos. El prim ero. Su procedimiento de aprobación del que resulta su vigencia objetiva – aprobación en el seno de la OIT - opera ilustrando la opinión de la doctrina mayoritaria y más recibida o como se planteó al inicio la voz de la conciencia jurídica universal. Debe verse que la aprobación de una Recomendación como instrumento internacional, reclama las mismas mayorías que para un Convenio Internacional de Trabajo. Además, ambos instrumentos provocan efectos respecto del ordenamiento jurídico internacional y también los nacionales, aunque diversos. En tal sentido si bien la Recomendación no genera la misma responsabilidad internacional que los Convenios Internacionales de Trabajo, provoca efectos en la interpretación del contenido de los derechos humanos laborales a la luz del principio de progresividad del modo similar a los instrumentos internacionales que reconocen y garantizan derechos humanos y que no requieren ratificación.(Declaración Universal de Derechos Humanos y Declaración Americana de Derechos Humanos(Opinión Consultiva 18/2003 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2003/2351.pdf). Como valor adicional debe destacarse que la aprobación de una recomendación es expresión del tripartismo de la OIT, que importa la viva acción de los interlocutores sociales del mundo del trabajo. No se trata de la apreciación expertos de OIT – como sí ocurre en recomendaciones dictadas por los órganos de los tratados, sino de la voz de los Estados, los trabajadores, l os empleadores y los gobiernos, tal cual surge de la constitución del órgano internacional (art. 19) Como tal constituye un instrumento de interpretación del derecho interno y cuando éste no existe cobra valor normativo tal cual ocurre con otros instrumentos diversos a los convenios internacionales emanados de la OIT. (Ermida Uriarte, Oscar. Barretto Ghione, Hugo. Investigación sobre la aplicación de principios y derechos fundamentales en el trabajo en Uruguay. OIT. 205. 2006 pag. 19). El segundo. Esta co ndición además la transforma en instrumento válido de integración del principio que promete la protección del trabajo humano, de todo trabajo humano de conformidad con los arts. 53 y 332 de la Constitución. A su vez, las premisas plasmadas en los considerandos de la Recomendación en análisis, dan cuenta de que su punto de partida está en “…las dificultades que supone delimitar la existencia de la relación de trabajo” ante las nuevas modalidades de organización que presenta el trabajo humano. Entonc es, este aspecto y el valor jurídico de la Recomendación n. 198 avalan la afirmación de que sus pautas representan hoy por hoy la ruta de análisis para calificar un vínculo jurídico que compromete trabajo humano. Para distinguir las verdaderas relaciones d e trabajo de las “verdaderas relaciones civiles y comerciales”, como indica la Recomendación en el numeral 8. La mirada “actual” de la Recomendación No. 198 aprobada por la Conferencia de la OIT en el año 2006, aporta un argumento potente para preferirla a la hora de calificar el trabajo como “relación de trabajo” respecto a los desarrollos doctrinarios nacionales precedentes a ésta, y cuando aún no habían aparecido explosivamente las nuevas formas de utilización del trabajo de la persona. El tercero. L a Declaración del Centenario de la OIT para el futuro del trabajo emitida por la Conferencia Internacional del Trabajo reunida en Ginebra en su centésima octava reunión en 2019, reafirma la “protección jurídica a los trabajadores” exhortando a todos los Mi embros, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, a que colaboren individual y colectivamente, basándose en el tripartismo y el diálogo social, y con el apoyo de la OIT, a seguir desarrollando su enfoque del futuro del trabajo centrado en las personas mediante un conjunto de acciones. Entre ellas, “El fortalecimiento de las instituciones del trabajo a fin de ofrecer una protección adecuada a todos los trabajadores y la reafirmación de la continua pertinencia de la relación de trabajo como medio para proporcionar seguridad y protección jurídica a los trabajadores…”, reconociendo el alcance de la informalidad y la necesidad de emprender acciones efectivas para lograr la transición a la formalidad. Todos los trabajadores deberían disfrutar de una protec ción adecuada de conformidad con el Programa de Trabajo Decente. En base a este aspecto de la Declaración la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT – esta sí conformada por especialistas designados por la OIT - en su Estudio General del año 2019 expresa que “…el cambio acelerado del mercado laboral en particular debido a factores como la globalización, la digitalización, y otras innovaciones tecnológicas, está dando origen a forma de trabajo nuevas que no encajan necesariamente en la noción tradicional de relación de trabajo”. Alienta entonces a considerar la evolución del concepto de relación de trabajo abarcando situaciones que difieren al tradicional. https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/109/reports/reports-to-the- conference/WCMS_738283/lang--es/index.htm De cuanto viene de decirse, el marco normativo aplicable para encartar el relato de hechos y los que se consideren probados está dado, en Uruguay y en tiempo presente, por la Recomendación n. 198 de OIT. Debe verse que en el número 5 del capítulo I de la Recomendación, se indica que los “Estados deberían velar en particular para asegurar una protección efectiva a trabajadores especialmente afectados por la incertidumbre en cuanto a la existencia de una relació n de trabajo, incluyendo a las trabajadoras, así como a los trabajadores más vulnerables, los jóvenes trabajadores, los trabajadores de edad, los trabajadores de la economía informal…”. A su vez el art 1 de la ley 18.065 define la relación de trabajo doméstico como el que presta, en relación de dependencia, una persona a otra u otras, o a una o más familias, con el objeto de consagrarles su cuidado y su trabajo en el hogar, en tareas vinculadas a éste, sin que dichas tareas puedan representar para el empleador una ganancia económica directa. El no pago de remuneración, bien puede ser un indicador de trabajo altruista o bien, el producto de un incumplimiento del empleador y no a la inexistencia de una relación de trabajo. La misma Recomendación n. 198 de OIT, y por ende con el valor jurídico analizado expresa que los Estados deberían priorizar la realidad sobre las formas y “consagrar una presunción legal de la existencia de la relación de trabajo cuando se dan uno o varios indicios”. Nótese que, en e l caso de las labores realizadas para su cuñada Esmeralda Fernández, las mismas fueron debidamente acreditadas en base a los pagos efectuados por la usuaria ya la información obrante en BPS. En el caso de las tareas realizadas para la Sra. Beatriz Fernánde z no existe ningún tipo de registro en el Banco de Previsión Social. Sin embargo, esto no implica necesariamente que no haya existido relación de dependencia. La realización de labores en forma subordinada para la Sra. Beatriz Fernández, debía evaluarse mediante la solicitud de la prueba correspondiente en base a lo previsto en el art. 77 de la Ley No. 16.713. Sin embargo, la actora no tuvo la posibilidad de presentar prueba en relación a estos servicios en virtud de que el organismo previsional rechazó la denuncia de la actividad en forma ilegítima por haberse presentado fuera de los plazos previstos en la R.D. No. 34-11/2008. En suma y por los fundamentos expuestos, entiendo que corresponde anular el acto impugnado.