Sentencia Definitiva N° 61/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de febrero de 2024. No. 61 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CMA CGM con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - PNN. Acción de Nulidad” (Ficha No. 470/2020) RESULTANDO: I) La parte actora, integrada por CMA CGM, de Francia, y CMA CGM URUGUAY S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 134/2019, de 21 de octubre de 2019, dictada por el Prefecto Nacional Naval, mediante la cual se dispuso no hacer lugar a la solicitud impetrada por diversas agencias marítimas, en el sentido de que se realizara un nuevo cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje conforme a derecho y que se comenzara a aplicar el nuevo valor, de acuerdo a lo establecido en el Decreto del Poder Ejecutivo N o. 320/2012, de 28 de setiembre de 2012. (fs. 315 a 316, pieza II, en carpeta verde de 669 fojas, A.A.). En su demanda, se agravió que se cobró erróneamente un monto mal calculado por parte de la Corporación y Sociedad de Prácticos. En ese sentido, indicó que el único argumento de la Resolución dictada por la PNN es que la paramétrica se viene aplicando de igual forma hace años, sin objeciones por parte de ningún sector. Pero eso es falso porque nunca hubo una aceptación explíc ita, voluntaria o consciente del referido error de cálculo. En el caso, lo que existió fue un abuso de una relación de confianza y buena fe. Los Prácticos nunca informaron sobre la fórmula por la cual llegaban al cobro de determinada tarifa, por lo que no se puede alegar jamás una aceptación de algo que era desconocido por CMA CGM. La Resolución que se impugna (numeral III) hace referencia a que las modificaciones al Reglamento y Tarifas se hará en el marco de la comisión Tripartita creada a esos efectos. Así, la tarifa parecería ser el resultado de un ámbito de negociación, pero debe tenerse en cuenta que la paramétrica que se utiliza actualmente es el resultado de una modificación unilateral realizada por la Oficina de Pilotaje en el Reglamento General de Prácticos. En otro orden, expresó como causales de ilegitimidad del acto la falta de fundamentación de la decisión y la violación de los principios de igualdad, imparcialidad, presunción de inocencia y debido proceso. En definitiva, por estos fundam entos, solicitó la anulación de la Resolución impugnada (fs. 13 a 20 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció — en representación de l Ministerio de Defensa Nacional — la Dra. María Victoria Zorrilla , quien se opuso al accionamiento en b ase a la siguiente fundamentación. En primer lugar, esgrimió como defensas: i) la falta de agotamiento de la vía administrativa de parte de CMA CGM porque no recurrió el acto cuya nulidad solicita; y ii) la falta de legitimación causal activa de CGM URUGUAY S.A. porque como agente marítimo no es quien paga los costos de practicaje, sino que lo hace el armador, en el caso, la sociedad extranjera CMA CGM. En su mérito, no puede tener un interés directo, personal y legítimo respecto del acto cuestionado. En cuanto al fondo del asunto, indicó que durante un tiempo prolongado y en pleno conocimiento de la aplicación de la paramétrica las agencias marítimas la abonaron sin objeción alguna, por lo que ahora no pueden desconocer su propia conducta bajo el argumen to de un error de cálculo, siendo de aplicación la teoría de los actos propios. En ese contexto, se explayó sobre el funcionamiento e integración del artículo 125 del Reglamento General de Prácticos, concluyendo que se trata de una entidad tripartita. Por tanto, que los privados en este momento se agravien y pretendan la nulidad de un acto que ellos mismos consintieron durante 9 años, implica desconocer su propio accionar, en tanto son parte integrante, con voz y voto de la Comisión de Reglamento y Tarifas. Concatenado con lo anterior, sostuvo que no puede invocarse la ilegalidad de la Resolución impugnada, habida cuenta de que la tarifa referida es el resultado de un proceso de negociación colectiva. Así, cualquier modificación que se proponga debe su rgir de dicho ámbito, lo cual no ha sido posible, dada la negativa de quienes hoy acuden a la nulidad de la norma. En suma, por estas razones bregó por el rechazo de la demanda y el mantenimiento del acto (fs. 35 a 41 vto.). III) Por decreto No. 8872/2020 (fs. 43) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 14 de febrero de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 121). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 166 a 175 y fs. 124 a 125 vto., respectivamente). V) La Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 342/2023 y aconsejó desestimar la demanda, confirmando el acto dictado (fs. 239 a 245). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 247). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución No. 134/2019, se emitió el 21 de octubre de 2019 (fs. 315 a 316, pieza II, A.A.) y se notificó a CMA CGM URUGUAY S.A. el 23 de octubre de 2019 (fs. 318, pieza II, A.A.). El 1º de noviembre de 2019 se interpusieron los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio por parte de CMA CGM URUGUAY S.A. (fs. 464, pie za III, A.A.), los que fueron fundamentados mediante escrito presentado el 27 de diciembre de 2019 (fs. 499 a 511, pieza III, A.A.). Por Resolución No. 21/2020, de 14 de febrero de 2020, el Prefecto Nacional Naval desestimó el recurso de revocación interp uesto, elevando las actuaciones para la resolución del recurso jerárquico (fs. 512 a 516, pieza III, A.A.). El recurso jerárquico no fue resuelto expresamente, por lo que el acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los doscientos días sin que la Admi nistración haya resuelto el último recurso, el 26 de mayo de 2020. La demanda anulatoria se interpuso el 14 de agosto de 2020 (nota de cargo, fs. 21). En virtud de lo dispuesto en la Ley No. 19.879 , de 30 de abril de 2020 (artículo 4º) y las Acordadas del TCA Nos. 8, 9 y 10 del 2020, el plazo para interponer la acción de nulidad se suspendió entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020. El plazo para interponer la demanda anulatoria comenzó a corr er a partir del 1º de junio y venció el 14 de agosto de 2020, con lo cual la demanda se presentó tempestivamente. Ahora bien, sin perjuicio de ello, corresponde precisar que, a diferencia de lo manifestado en la demanda, la petición ante la PNN y posterior recurrencia fue presentada únicamente por CMA CGM URUGUAY S.A., la que compareció por sí y no en representación de la empresa extranjera CMA CGM de Francia (véase fs. 2 a 7, pieza 1, A.A., pieza I, en lapicera roja y fs. 464 AA, pieza III, respectivament e, A.A.). Así las cosas, y siendo que se trata de dos personas jurídicas distintas, no cabe más que concluir que asiste razón a la demandada en cuanto puso de manifiesto que CMA CGM de Francia no agotó correctamente la vía administrativa y así será declarado. II) Delimitado lo anterior, el Tribunal, por unanimidad, y por distintos fundamentos de los expresados en el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 239 a 245), habrá de declarar la falta de legitimación cau sal activa de CMA CGM Uruguay S.A. Conforme surge reconocido del escrito de alegatos, dicha sociedad comercial es un “agente marítimo del armador francés CMA CGM” (fs. 166 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). En tal sentido, en términos mutatis mutandis, le resultan trasladables los fundamentos expresados en la sentencia No. 594/2022 ante la impugnación de un acto que desestimara una petición análoga a la de autos, por parte de otras agencias marítimas. En concreto, en lo que aquí intere sa, en dicho pronunciamiento se expresó: “(…) Como se adelantara, a juicio del Tribunal, le asiste razón a la Administración. Según dispone el art. 309 de la Constitución: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.”. El acto impugnado deniega la petición formulada por la parte actora, respecto a que se revise o “se realice el cálculo” de la paramétrica de ajuste mediante la cual se fija el precio de los servicios facturados por los Prácticos. Cabe consignar que, el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto, aprobado por el Decreto No. 183/994, establece en su artículo 3 la definición de “Agente Marítimo”, señaland o que: “‘Agente’, ‘Agente Marítimo’ o ‘Agente del Buque’ es la persona física o jurídica que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones que le corresponden. Tiene a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador”. Por su parte, el artículo 6 del referido cuerpo normativo respecto al “Armador” establece que: “Se entiende como tal a quien ejerce la explotación y la navegación de un buque por cuenta y riesgo propios. No necesariamente ha de ser propietario de la embarcación, resultando suficiente la existencia de un contrato específico con el propietario, que le permita disponer de la unidad y ejercer el derecho de operarla”. A su ve z, corresponde señalar que, la función del práctico es asesorar al capitán del buque en la maniobra a ejecutar. Se encarga de la realización de los movimientos de entrada, salida e interiores del puerto, a veces, ayudados de un remolcador. El Tribunal en tiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad. Si bien las agencias marítimas pueden estar interesadas en rebajar el costo de la actividad portuaria, no alcanza con la existencia de un interés simple para calificarlo como directo o personal. La acción anulatoria no puede ser ejercida por aquellos que representen intereses ajenos, como en el caso objeto de estudio, donde las agencias no se ven afectadas directamente por el acto administrativo. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “En tanto que las agencias marítimas no son las compañías armadoras, solamente cumplen funciones por su encargo y no les impacta, directamente, el costo del practicaje como sucede con las armadoras, cabe admitir la objeción relativa a la legitimación activa”. (Fs. 89 vto. de los A.A.). Tal como lo ha s ostenido esta Corporación, el proceso contencioso administrativo en nuestro Derecho es un contencioso subjetivo. Por Sentencia No. 335/2008, dijo este Tribunal: “(…) cabe reiterar en el ocurrente, la posición de la Sala en punto a la legitimación causal ac tiva, siguiendo a la más autorizada doctrina. Como el proceso contencioso administrativo en nuestro derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable entonces, que quien acciona invoque la titularidad de un derecho o de un in terés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación; y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acredita cabalmente esa situación”. A entender de la Sala, el agente marítimo actúa en nombre, por cuenta y orden del armador. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje. La circunstancia de que puedan actuar ante la Administración en interés de los Armadores no necesariamente implica que también puedan actuar de ese modo en vía jurisdiccional anulatoria. Los agentes marítimos son agentes intermediarios en la operativa portuaria, no cuentan con un interés directo, personal y legitimo afectado por el acto administrativo impugnado (…)” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el original). Por los fundamentos expuestos , el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Declárase que la acción entablada no pudo ejercitarse válidamente por parte de CMA CGM de Francia, por no haber agotado correctamente la vía administrativa. Declárase la falta de legitimación causal activa de CMA CGM Uruguay S.A. y , en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, ba jo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; expídanse los testimonios que se solicitaren y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra Klett, Dr Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).