Sentencia Definitiva N° 104/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de marzo de 2024. No. 104 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PEREYRA FRACHIA, BEATRIZ con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 10/2022). RESULTANDO: I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la resolución tácita que dispuso la no renovación de su contrato en la ANEP para el año 2021. En su demanda, relató que fue contratada en el año 2017 como resultado de un concurso para Licenciados en Economía, en el marco del Programa PAEMFE (Programa de Apoyo a la Educación Media y a la Formación en Educación) para prestar funciones como economista (22 horas docentes de grado 5), en el ámbito del entonces Consejo de Educación Técnico Profesional. En tal sentido, indicó que su contrato se mantuvo durante los ejercicios 2018, 2019 y 2020, pese a que no hubo notificaciones de las resoluciones respectivas. Sin embargo, en el año 2021, tras reintegrarse de una licencia médica, se le comunicó la no renovación contractual para ese año. En necesaria síntesis, esgrimió las siguientes causales de ilegitimidad del acto: i) ausencia de motivación : la Administración no expresó los fundamentos por los cuales no renovaría el contrato; ii) inexistencia de motivos: no existieron razones para no renovar su contrato. Su actuación ha sido satisfactoria y no ha merecido observación alguna. A su vez, los objetivos y actividades del Programa mantienen plena vigencia; iii) violación del principio de igualdad : a la mayoría de los contratados se les renovó su contrato. Por tanto, hubo un tratamiento desigual; iv) desviación de poder: el Programa se mantiene vigente al igual que la necesidad de su función. Su superior, la Lic. Laura Bianchi, al asumir el cargo en mayo de 2020 la trasladó a un lugar de trabajo aislado (sótano), sin que se le asignaran tareas durante un mes, no valorando sus tareas ni su formación. Había una inexplicable incomodidad de la jerarca hacia su persona, lo cual generó injustificadas acciones en su contra. En suma, por estas razones solicitó la anulación del acto administrativo resistido (fs. 12 a 17). II) Conferido el correspondiente traslado, la Administración Nacional de Educación Pública lo contestó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En su contestación, mencionó que la actora es docente de la Dirección General de Educación Técnico Profesional y se encuentra dictando clases en la Escuela Nº 175 de Carrasco Sur y en el Instituto Tecnológico Superior Buceo, habiendo ingresado a la docencia el 6 de marzo de 2018. Con fecha 22 de agosto de 2017 y por Resolución No. 40, Acta No. 51 del CODICEN, se autorizó a que la actora pasara a integrar el Equipo Operativo del Observatorio Educación y Trabajo, percibiendo a dichos efectos el equivalente a 22 horas mensuales semanales al grado 5 del CFE. Dicho presupuesto sería abonado por el Programa PAEMFE (Programa de Apoyo a la Educación Media y a la Formación en Educación), financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). A partir de allí, narró las sucesivas renovaciones contractuales que se produjeron para los años 2018, 2019 y 2020. Luego de ello, indicó que su vínculo respecto de la Administración fue únicamente como docente, finalizando su intervención en el Programa PAEMFE en virtud de la ausencia de una nueva renovación. En resumidos términos, controvirtió las afirmaciones de la accionante señalando que: i) la vinculación contractual de la funcionaria con el Equipo Operativo del Observatorio Educación y Trabajo de la DGETP tuvo su origen en la Resolución No. 40, Acta No. 51, de 2017 y finalizó a partir de la Resolución No. 2, Acta No. 70, del año 2019 , que disponía como fecha de vigencia de la contratación desde el 1º de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020. No hubo pronunciamiento alguno posterior en virtud que el mismo ya había sido realizado. El propio acto originario de la situación jurídica que la vinculaba disponía la finalización de su contratación, sin requerirse resolución distinta alguna. El plazo de contratación siempre fue sabido por la funcionaria y su contratación finalizaba el 31 de diciembre de 2020 ; ii) la renovación se encuentra sujeta a motivos presupuestales dependientes de otros organismos y a motivos de la función en sí misma . Finalizada la tarea o resultando prescindible o inconveniente económicamente, la Administración no tenía por qué renovar un contrato cuyo vencimiento acaeció ; iii) no existió discriminación alguna ; y iv) menos aún hubo desviación de poder : la funcionaria se desempeñaba en un equipo de trabajo conformado por ella y el Sr. Mario Pereyra, quienes se encontraban realizando el análisis de un tema en particular, desarrollando su tarea en el subsuelo del edificio central de la UTU (como tantos otros funcionarios). Bajo ningún concepto se debió a una cuestión de aislamiento. Por otro lado, si bien la Sra. Laura Bianchi es la encargada del Programa de Planeamiento Educativo, la actora tenía otra jefa directa, Sra. Iliana Santamaría, que es a quien reportaba directamente. Además, sus tareas necesariamente debían culminar en virtud del vencimiento de su contrato. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 21 a 28). III) Por decreto No. 6272/2022 (fs. 47) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 30 de marzo de 2023 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 83). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 91 a 94 vto. y 86 a 89 vto., respectivamente) V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 429/2023, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 97 a 98 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 100). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987) ya fue oportunamente resuelto mediante sentencia interlocutoria No. 628 , de 15 de setiembre de 2022, a cuyos fundamentos cabe remitirse brevitatis causae (fs. 41 a 42 vto.). II) El Tribunal, en mayoría, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 97 a 98 vto.) y dispondrá la confirmación del acto tácito encausado, por los fundamentos que se explicitarán. Conforme se desprende de los antecedentes, por Resolución No. 40, Acta No. 51, de 22 de agosto de 2017, el CODICEN de la ANEP autorizó a la actora a integrar el Equipo Operativo del Observatorio Educación y Trabajo del entonces CETP, por el período comprendido entre la toma de posesión y el 31 de diciembre de 2017, percibiendo a dichos efectos el equivalente a 22 horas mensuales semanales al grado 5 del CFE, realizándose los pagos con cargo a la contraparte local del programa PAEMFE (fs. 17 vto. a 18, A.A.). Por Resolución No. 22, Acta No. 13, de 28 de diciembre de 2017, el CODICEN resolvió renovar su contratación hasta el 31 de diciembre de 2018 (fs. 79 a 80 vto., A.A.). Por Resolución No. 46, Acta No. 74, de 13 de noviembre de 2018, el CODICEN resolvió nuevamente renovar el vínculo contractual con la actora hasta el 31 de diciembre de 2019 (fs. 80 a 80 vto., A.A.). Finalmente, por Resolución No. 2, Acta No. 70, de 19 de noviembre de 2019, se dictó la última renovación, con finalización al 31 de diciembre de 2020 (fs. 81 a 81 vto., A.A.). En su demanda, la actora afirma que el 12 de abril de 2021 se le comunicó a su correo electrónico institucional que no se había dispuesto la renovación de su contrato para el año 2021 (fs. 2 a 3 vto., A.A. y 12, infolios). Dicho correo electrónico no se encuentra agregado en obrados. No obstante, la Administración ha reconocido su existencia (fs. 22, infolios). De acuerdo con lo que surge de la interpretación armónica de lo dispuesto por Resolución No. 2, Acta No. 70, de 19 de noviembre de 2019 (fs. 81 a 81 vto., A.A.) y de los términos de referencia de la relación contractual con la actora (fs. 13 vto. a 14, A.A. y 56 a 56 vto., infolios), no caben dudas que la duración del último contrato se produjo a partir del 1º de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020. En ese contexto, el punto de partida para el análisis del caso lo constituye la potestad discrecional con la que cuenta la Administración para decidir la no renovación de los contratos. Sobre esta potestad, la Corporación ha dicho que “(…) los funcionarios contratados no tienen derecho a la inamovilidad , ni a la carrera administrativa, ni al procedimiento de destitución aplicable a los funcionarios presupuestados, sino que f rente al vencimiento del contrato que los une con la Administración , solamente poseen la mera expectativa de que ésta -la Intendencia de Paysandú en el presente caso- les renueve su contrato (sents. 24/2005, 779/2007, 183/2009 entre otras) (…) Y, es dentro de ese esquema que, la Administración actúa en función de su discrecionalidad, pudiendo resolver renovar o no el contrato al funcionario , sin necesidad de motivación adicional alguna .” (sentencias Nos. 67/2013, 439/2019, 66/2020, 466/2021, 888/2022 y 566/2023, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En sentido análogo, también ha advertido: “El Tribunal ha señalado en anteriores pronunciamientos que la situación de los funcionarios contratados dista mucho de ser similar a la de los funcionarios presupuestados, ya que éstos tienen garantías de estabilidad en el cargo , lo que no ocurre con los otros. La Administración , en uso de sus potestades , puede renovar o no los contratos. Por lo que, el hecho de no hacerlo , constituye una decisión legítima, no susceptible de causar agravio alguno , por cuanto no hay en estos casos un “derecho” a permanecer en el cargo sino, antes bien, una “mera expectativa”. No sólo existe, en estos casos un término de vencimiento del contrato (plazo contractual), sin ningún compromiso u obligación de renovación del vínculo convencional, sino que, además, la Administración puede proceder incluso a la cesación de la relación, en ocasiones, aún antes del vencimiento del plazo contractual (art. 53 Estatuto del Funcionario citado). No existe en el ocurrente “tácita reconducción” invocable ni puede pretenderse que la situación se prolongue pese al vencimiento del término del contrato. Éste, se renueve o no, no se desdibuja como tal y no media disposición alguna que permita hablar de contrato tácitamente renovado. Porque, obviamente, salvo disposición expresa al respecto, tal forma de renovación del vínculo no se da en el Derecho Privado ni en el Derecho Público. En consecuencia, cuando la Administración decide poner fin a la relación convencional , actúa dentro de sus legítimas potestades , ya que está en su esfera de discrecionalidad resolver la prórroga o no de los contratos según lo estime conveniente para el servicio ( Sentencias 166/986, 465/987, 6/988, 36 y 436/988, 571/988, 69/94, 497/988 entre otras)” ( sentencias Nos. 478/2013, 62/2017 y 566/2023 ) (la negrilla no está en el original). Así, pues, siendo que el plazo de duración contractual ya se encontraba estipulado mediante la Resolución No. 2, Acta No. 70, de 19 de noviembre de 2019 (fs. 81 a 81 vto., A.A.) y así surgía concordantemente de los términos de referencia de la relación contractual con la actora (fs. 13 vto. a 14, A.A. y 56 a 56 vto., infolios), al producirse su vencimiento el 31 de diciembre de 2020, la Administración no se encontraba obligada a prorrogarlo y para ello no resultaba necesario motivación adicional alguna. De ahí que, el agravio referente a la ausencia de motivación no pueda prosperar. En adición a lo anterior, cabe tener presente además que en materia de actos tácitos -como acontece en autos- no cabe exigir a la Administración que los motive cual si fuera un acto administrativo formal. En términos mutatis mutandis replicables al sub - examine , por sentencia Nº 266/2022 la Corporación consignó: “Sin entrar a analizar si la ausencia de motivación constituye un vicio formal o sustancial, debe de señalarse que las consideraciones precedentes también informan a la suerte negativa del agravio relativo a la deficiente motivación. En efecto, es inconsistente requerir motivación de un acto tácito ya que, justamente, la esencia de lo “implícito” y de lo “tácito” es (…) que la voluntad de la Administración no se expresa o explicita , sino que su existencia se devela o infiere de otros comportamientos o actos. Desde tal perspectiva, y razonando por el absurdo, se llegaría a la conclusión de que todo acto tácito o implícito resultaría anulable por falta de motivación. La cuestión ha sido específicamente tratada por Gordillo, quien repara que: “De la motivación sólo puede prescindirse en los certificados que dejan constancia de algo sin emitir opinión , juicio o decisión, sino mera constatación y en los actos tácitos , pues allí no hay siquiera una manifestación de voluntad .” (Cf. Agustín Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo 3, “El Acto Administrativo”, Décima Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2011, capítulo X, “Formalidades”, p. 17, citado también por Felipe Rotondo Tornaría, en “Manual de Derecho Administrativo”, 8ª Edición, Ampliada y actualizada a enero de 2014, p. 330.) (la negrilla y el subrayado no coinciden con el original). Otro tanto cabe señalar con relación a la ausencia de motivos . La Administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales y como fruto de las potestades normativas dimanadas del vínculo contractual existente con la actora podía o no renovar el contrato, no siendo necesario explicitar ninguna otra razón adicional una vez que se venció el término pactado. En lo que respecta a la violación al principio de igualdad , no se advierte que se haya producido ya que la situación del resto de los vínculos que sí fueron renovados eran distintos al de la accionante. Al respecto, cabe consignar que no es un hecho controvertido que la única Economista era la actora y la Administración razonablemente demostró que no se cubrió su vacante, contratando a otra profesional del área, sino que simplemente su tarea pasó a ser prescindible al no responder más a las necesidades y posibilidades del servicio (véase fs. 66 vto. y 71 vto., infolios). En último análisis, tampoco surge probada la existencia de la desviación de poder invocada. Siguiendo a Cajarville, existirá desviación de poder “(…) siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, 3ª edición, 2012, p. 80) (la negrilla no está en el original). En similar sentido, Rotondo destaca que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido , según las normas atributivas de competencia (Cf. Felipe Rotondo, “Las causales en el Contencioso Administrativo de Anulación”, en temas de Derecho Administrativo, editorial Universidad Ltda., Montevideo, 1989, p. 21). Ahora bien, como lo ha destacado reiteradamente la Sala, “(…) la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente esa exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria” (sentencias No. 63/2017, 656/2018, 335/2019, 743, 2019, 811, 2019, 196/2020, 365/2020, 293/2021, 524/2022 y 140/2023, entre otras) (la negrilla no está en el original). Por igual, se ha dicho que la desviación de poder es un “vicio grave del acto administrativo que, obviamente, grava al accionante con la CARGA de probar su ocurrencia , conforme a las reglas generales (…)” (sentencias No. 147/2006, 157/2013, 704/2020, 293/2021, 524/2022 y 140/2023, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica. El fin querido por la Administración no se apartó del debido , habiendo actuado esta dentro del estatuto contractual y las necesidades del servicio, extremos que resultaron ratificados a partir del informativo testimonial diligenciado. En ese sentido, lejos de probarse la existencia de las circunstancias de aislamiento y en un sótano, se demostró que, al igual que otros funcionarios, la actora fue asignada a la realización de tareas en la sede central de la DGETP. Por otro lado, tampoco se probó la existencia de ninguna situación acaecida con la Licenciada Laura Bianchi que permita colegir que haya existido un fin o móvil espurio en la no renovación de su contrato (véase fs. 65 vto. y 71 vto., infolios). En definitiva, como bien lo resume el Sr. Ministro, Dr. Luis Simón en su voto: “La actora tenía un contrato a término, que se había ido renovando, pero sabía perfectamente que a fin de año terminaba. Solo el plazo vencido en diciembre del 2020 bastaba para no renovar. Entiendo que no era necesario motivar especialmente ni que la existencia de alguna otra renovación implique trato desigual o arbitrariedad (…)”. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, en mayoría, FALLA: Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de la ausencia de motivación suficiente que violenta derechos humanos de la accionante. De las razones de reproche planteados en la demanda, entiendo de recibo, por argumentos de hecho y de derecho, las referidas a la motivación insuficiente que logra deslegitimar la actuación de la ANEP, según explicitaré. 1. Premisas fácticas. En lo principal, los hechos a tener en cuenta surgen de los relatados en la demanda por la Sra. Beatriz Pereira Frachia y no controvertidos por la ANEP, que en algunos casos han sido respaldados por la información documental producida en autos. Así según surge de los antecedentes administrativos, con fecha 22 de agosto de 2017 y por Resolución No. 40, Acta No. 51, el Consejo Directivo Central de la ANEP autorizó a la actora a integrar el Equipo Operativo del Observatorio Educación y Trabajo del entonces Consejo de Educación Técnico Profesional por el período comprendido entre la toma de posesión y el 31/12/2017, percibiendo a dichos efectos el equivalente a 22 horas mensuales semanales al grado 5 del CFE. (Fs. 17 vto.-18 de los A.A.) Los pagos se realizarían con cargo a la contraparte local del Programa PAEMFE. Con fecha 28 de diciembre de 2017, por Resolución No. 22, Acta No. 13 el CODICEN resuelve renovar la contratación hasta el 31 de diciembre de 2018. (Fs. 79-80 vto. de los A.A.). Posteriormente, con fecha 13 de noviembre de 2018, por Resolución No. 46, Acta No. 74, el CODICEN resuelve nuevamente renovar el vínculo hasta el 31 de diciembre de 2019. (Fs. 80-80 vto. de los A.A.). Por Resolución No. 2, Acta No. 70 de fecha 19 de noviembre de 2019, se dictó la última renovación con finalización el 31 de diciembre de 2020. (Fs. 18 vto.- 19 de los A.A.). En su demanda, la actora alega que el 12 de abril de 2021 se le comunicó a su correo electrónico institucional que no había dispuesto la renovación contractual para el año 2021. (Fs. 12 infolios) y la demandada admitió la existencia de tal comunicación (fs. 22) Si bien ninguna de las dos partes agregó la copia del correo electrónico, debe inferirse como hecho ocurrido innecesario de prueba que lo respalde e ilustrativo de que la comunicación de no renovación del contrato constituyó una decisión expresa de la Administración. De lo que viene de relatarse se infiere que la hoy accionante fue contratada por primera vez el 28.12.2017 y la contratación se renovó sin solución de continuidad en los años 2018, 2019 y 2020. 2. El marco teórico normativo de la motivación en el caso de autos en el que la Administración ostentaba poder discrecional de contratar a la funcionaria, de renovarle o de no renovarle el contrato. En el caso no se cuestiona la naturaleza del acto enjuiciado. En efecto, las partes convienen en que se trata de una decisión adoptada en ejercicio de un poder discrecional. De allí que no cabe la falacia de limitarse a argumentar sobre la existencia del poder discrecional, sino que corresponde abordar las razones del concreto contenido de la decisión discrecional para evaluar si acaeció desviación de poder, desapego a la razonabilidad, a la buena fe y a los principios generales de derecho. A pesar de la calificación como actuación discrecional la Administración estaba obligada a expresar las razones de su acción. Debe considerarse como premisa de razonamiento que corresponde distinguir el poder discrecional de la Administración de contratar trabajo humano, renovarlo y no renovarlo, con la fundabilidad del uso de tal poder. Que la Administración ostente al respecto poder discrecional no importa que no esté gravada con la motivación acerca de por qué y cómo lo resolvió ejercer. Ello en tanto, en ningún caso, que incluye las áreas de la discrecionalidad, el Estado en el modelo de Estado constitucional de derecho, está habilitado para actuar arbitrariamente. Y, el primer escaño a transitar para marginar la arbitrariedad consiste en la expresión de la motivación. La motivación constituye una obligación del Estado y un derecho de los sujetos que se deben someter a su poder. En un sistema constitucional de derecho, ello se infiere de un conjunto de fuentes que constituyen derecho positivo exigible en el ordenamiento jurídico uruguayo. Primero, las decisiones del Estado están sujetas a control de legitimidad (arts. 309 y sgtes. de la constitución). que, aunque puedan tener alcance diverso, no se relevan razones que justifiquen interpretar que algunas como los actos discrecionales quedan marginadas. Segundo, cuando la decisión de la Administración refiere a derechos de las personas y de otros sujetos de derecho, éstas tienen derecho a conocer los motivos. Ello se infiere del art. 72 de la Constitución Nacional en lectura articulada con el art. 66, en tanto solo conociendo los motivos se podrá ejercer el derecho a defenderse de la decisión; y del derecho de defensa, así como de la obligación del Estado de respetar y garantizar los derechos humanos que deriva de la Convención Americana de Derechos Humanos. (arts. 2,8,25). Tercero. El derecho a la dignidad de la persona garantizado en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia de 1944 entre otros instrumentos, es soporte derecho derivado de conocer las razones de la decisión a la que se deberá someter. Cuarto. El derecho a conocer los motivos de la actuación del Estado deriva también del derecho a la información que integra el derecho a la libertad de expresión conforme surge del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Concretamente, arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en tanto refieren al derecho a “recibir informaciones”. Este componente incluye el derecho a recibir información en lenguaje accesible que grava al Estado de conformidad con el Objetivo de Desarrollo Sostenible de la Naciones Unidas (Acuerdo Marco de Cooperación para el Desarrollo Sostenible 2021-2025). Quinto. En el ordenamiento inferior, el artículo 23 de la Ley Nº 19.823, de 18 de setiembre de 2019 establece: “El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada, tornándolo por esta causa asimismo ilegítimo. Ahora bien. No basta con listar fuentes de instrumentos universales y regionales y también del derecho interno, por cuanto en tanto se expresan mediante lenguaje, lo decisivo está en cómo se interpretan y aplican a las soluciones de los problemas jurídicos. En este sentido, la interpretación como proceso mental de interpretación como resultado. La interpretación como proceso deberá iluminarse de los principios que informan el Derecho de los derechos humanos y el producto interpretativo deberá estar en comunión con ellos. Y solo será admisible su discrepancia, si el producto interpretativo desoye un principio pero atiende otro y lo justifica. A su vez, los órganos de justicia del Estado, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, son operadores interpretativos calificados en tanto, por integrar el Estado, asumen el compromiso de respetar y garantizar derechos. De allí, que pueda afirmarse que lejos de gozar de libertad interpretativa, el producto de la interpretación judicial debe rendir cuentas con argumentación razonada, coherente y en términos accesibles al justiciable acerca de cómo cumple la obligación de respetar y garantizar derechos. Por estas razones, la interpretación judicial debe ser interpretación comprometida. Por su parte, el linaje de las fuentes de derecho que individualiza la obligación del Estado de motivar todos sus actos, y también los discrecionales, permite inferir que no la satisface mediante la invocación de fórmulas o referencias genéricas, sino que resulta imprescindible el relato de razones que enlacen los hechos y el derecho que sustenten la decisión. Aún más, cuando en la decisión involucra el trabajo del funcionario – aunque mediante un contrato a término, – las razones de hecho y de derecho deben estar vinculadas a sus tareas. Por los fundamentos que vienen de exponerse la motivación de un acto del Estado ejercido como expresión de poder discrecional, como su obligación y como derecho subjetivo de quien debe someterse a él, no puede faltar a riesgo de ser arbitraria. No puede faltar en un caso, como el de autos, en el que renovó sistemáticamente un contrato que comprometió trabajo de una persona durante tres años y en determinado momento resolvió no continuar a pesar de que sí continuó haciéndolo con las otras personas del mismo equipo. Este es el punto medular respecto del que discrepo con el Tribunal en mayoría. 3. El enlace entre los hechos del caso y el derecho. La Sra. Beatriz Pereyra Frachia fue contratada por la Administración Nacional de Educación Pública para integrar el Equipo Operativo del Observatorio de Educación y Trabajo del entonces Consejo de Educación Técnico Profesional el 22.8.2017 por el período comprendido entre la toma de posesión y el 31.12.2017. Antes del vencimiento del contrato fue recontratada hasta el 31.12.2018, y nuevamente antes del vencimiento fue recontratada hasta el 31.12.2019 y la situación fue la misma en tanto el 19.11.2019 fue recontratada hasta el 31.12.2020. La Sra. Beatriz Pereyra Frachia expresó que el 12.4.2021 se le comunicó que no se le renovaría el contrato y la demandada admitió su tal acto (fs.22). De allí que en caso no se plantea sobre la legitimidad de un acto tácito sino expreso. A este conjunto de hechos se adiciona que tal cual ella expresó en la demanda y según surge de la actuación que luce a fs. 78 y se infiere de la ausencia de controversia categórica, de las cuatro personas financiadas mediante PAEMFE para integrar el equipo de trabajo del Observatorio de Educación y Trabajo de la DGETP durante el 2020, tres de ellos fueron designados nuevamente en el año 2021. ¿Qué podría haber esperado la Sra. Beatriz Pereyra Frachia luego de tres recontrataciones sin solución de continuidad y de observar que las otras tres personas integrantes del equipo habían sido recontratadas? Razonablemente, también haber sido recontratada o en su caso, que se le explicitaran las razones para no hacerlo. La ANEP al contestar la demanda argumentó que no había sido recontratada por “motivos presupuestales dependientes de otros organismos” y porque “finalizada la tarea o resultando prescindible o inconveniente económicamente no tenía por qué renovar su contrato” (fjs. 25 vlto). Sin embargo, la única persona a quien no se le renovó la contratación fue a la Sra. Beatriz Pereyra Frachia. Ni otrora ni este proceso judicial, la ANEP explicó el contenido concreto de los motivos presupuestales, ni cuál había sido el objetivo y por qué lo consideraba agotado y mucho menos argumentó las razones por las cuales les renovó el contrato a las otras personas y no lo hizo con la Sra. Beatriz Pereyra Frachia. La demandada estaba obligada a explicitar las razones por la cuales no se procedió a realizar una nueva contratación a la Sra. Beatriz Pereyra Frachia incluyendo en ellas las que justificaban la recontratación de las otras que habían estado involucradas en la misma actividad. Estaba obligada por cuanto, la motivación es lo que clausura el paso de arbitrariedad del Estado. Claro está que la Sra. Beatriz Pereyra Frachia no tenía un derecho subjetivo de permanencia en la función para la que había sido contratada y recontratada. Cierto es también que la ANEP ostentaba poder discrecional para resolver no recontratarla, pero ello no es lo mismo que actuarlo sin motivación. Porque actuar el poder discrecional sin motivación constituye una arbitrariedad que en el Estado constitucional de derecho está totalmente radiada. Como vino de verse, el ordenamiento jurídico nacional integrado con el internacional, no tolera un acto de la Administración arbitrario por carencia de motivación. Tampoco una motivación expresada en términos genéricos y sin detalle de hechos y derecho, y no sustentable como en el caso, en la medida que tampoco lo respaldó con prueba de tales circunstancias. Desde la perspectiva de la Sra. Beatriz Pereyra Frachia la falta de motivación violentó tres derechos humanos: a) su derecho al debido proceso (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos); b) su derecho a quedarse sin este trabajo, pero por causa justificada como forma de realización del principio de trabajo en condiciones de dignidad que en voz de la Organización Internacional del Trabajo se lee como trabajo decente. (art. 6 del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales; art. 7 literal d del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptado en San Salvador el 17.11.1988, ODS 8 de la Declaración de Organización de Naciones Unidas de 2015, Declaración de OIT sobre el Centenario y el futuro del trabajo, 2019); c) y su derecho de información de datos que estaban en poder del Estado que actuó como empleador. (art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y Pacto de Derechos Civiles y Políticos que refieren al derecho a “recibir informaciones”.). En efecto. La ausencia de motivación del acto discrecional importa en el caso, la violación del derecho humano al debido proceso (art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos) que compromete la actuación de todos los órganos del Estado y no solo los del sistema judicial (Corte IDH Caso Claude Reyes y otrs vs. Chile. FRC.2006, parr 122). Violenta el derecho al debido proceso por cuanto la motivación específica y que articula las concretas razones que justifican lo que el Estado resuelve constituye parte de las garantías en tanto opera como la racionalización del ejercicio del poder. Ahora bien. Violenta también el derecho a la dignidad laboral plasmado en el derecho a la justa causa de desvinculación, consistente en el caso, en la invocación de una causa razonable que justificara la no renovación luego de tres renovaciones sin solución de continuidad entre 2017 y 2020. En el caso el Estado actuó como empleador y la categoría causa razonable ha sido recogida por el ordenamiento internacional y el nacional tanto para el empleador privado como para el público. (Convenio Internacional de Trabajo n. 98, Convenio Internacional de Trabajo n. 158, ley 17.940, Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Estudio general de 1995, Protección contra el despido injustificado párrafo 21). Cierto es que el derecho al trabajo (art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, apartado a) del párrafo 3 del artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos art. 6.1. del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos firmada en San Salvador en 1988) no puede ser exigible al Estado uruguayo como derecho absoluto a la permanencia por cuanto deber articularse con el art. 36 de la constitución nacional. Mucho menos cuando el funcionario ha sido contratado temporalmente. Empero sí debe ser entendido como el derecho a ser desvinculado por causas justas conforme con el estándar construido por la Observación n. 18 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas – órgano especializado del Pacto - que refiere a la justa causa de la desvinculación que a su vez se compadece con la regla del art. 4 del Convenio Internacional de Trabajo n. 158 sobre finalización de la relación de trabajo y las Recomendaciones n. 169 y 166, Recomendación n. 143 prevista especialmente para los trabajadores más expuestos que ejercen funciones de representación; y el art. 7 literal d del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Debe verse que el Convenio Internacional de Trabajo n. 158 no fue ratificado por Uruguay, pero al haber sido aprobado por la Conferencia de la OIT importa la expresión de la conciencia jurídica mayoritaria expresada mediante el tripartismo (Barbagelata, Héctor Hugo. El particularismo del Derecho del Trabajo y los Derechos Humanos Laborales. FCU, 2009, pag 232) así como una herramienta de interpretación del derecho interno desde el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos laborales. Debe verse que si la tutela del derecho al trabajo y a la dignidad laboral concretado a través de la expresión de la causa razonable de la desvinculación es exigible al empleador de la actividad privada (sentencia interlocutoria nro. 81/2010, sentencias definitivas nos. 137/2016 y 166/2020 del Tribunal de Apelaciones de Trabajo de 1er. Turno), también debe ser exigible respecto del Estado cuando actúa como empleador. La resolución atacada violenta también el derecho de información de los datos personales del trabajador construidos por el Estado - empleador en base a su poder de dirección (art. 14 de la ley 18.331) que debe ser interpretado bajo la guía y control de resultado, del principio pro persona y de interpretación más favorable en tanto componente del derecho a la libertad de expresión. (Barretto Ghione, Hugo. “Dos tópicos desactualizados sobre el despido: la doctrina del abuso de derecho y el despido libre” en Rev. Derecho Laboral n. 270; del mismo autor “Derecho al trabajo y poder directivo del empleador”; Rossi, Rosina “La información de la causa del despido. ¿es un derecho del trabajador?” en XXII Jornadas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en homenaje a Oscar Ermida, año. 2012, FCU; Rafael Rodríguez Gustá. “La libertad de expresión en la relación de trabajo: lectura de una sentencia de casación” en rev. Derecho Laboral n. 285 pag. 153; Jornadas Uruguayas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 2022) El derecho a ser desvinculado por una justa causa y a conocerla, es parte de la dignidad laboral de la persona. Este marco teórico normativo ha sido aplicado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Lagos del Campo vs. Perú en el que el Estado actuaba como empleador. Al respecto en el párrafo 150 indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos que el derecho en juego “ no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho” ( https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/ seriec_340_esp.pdf, Rivas, Ana Gabriela. “La libertad de expresión en la libertad sindical” en rev. Derecho Laboral n. 277). Por otra parte, la contratación a plazo debe obedecer a razones justificadas tendientes a satisfacer necesidades transitorias sean estas propias o no de la actividad normal de la Administración. Los funcionarios contratados, lo son de regla para satisfacer necesidades de trabajo extraordinarias o excepcionales y de duración limitada. En estas condiciones y en los supuestos de auténticas contrataciones, el funcionario carece de derecho a la renovación de su contrato, ostentando exclusivamente una mera expectativa. Empero, cuando un funcionario contratado ejerce las mismas tareas durante varios años siendo parte de sucesivos contratos, puede plantearse por lo menos en grado de sospecha, que la necesidad de prestación de tales tareas no sea transitoria. En puridad, la forma de la vinculación será a través de contratos sucesivos pero la sustancia en cuanto a las tareas podría pensarse como la satisfacción de necesidades permanentes. A estas situaciones se las ha calificado por la doctrina administrativa como de “seudo-contratados”, para aludir “a aquellos casos en que el procedimiento de ingreso a los cuadros funcionales se verificó mediante la simulación de contrataciones sin ninguna condición específica” (Edgardo Amoza. Régimen jurídico aplicable a los funcionarios seudo contratados. In: Anuario de Derecho Administrativo 1989 – 1990. T. IV. Ed. F.C.U. Año 1994. Pág. 329). Como ha sostenida la doctrina laboral, en conceptos trasladables a la función pública, “una sucesión ininterrumpida de contratos de duración determinada se suele mirar como un contrato de duración indeterminada. No es que exista una prohibición de repetir contratos a plazo, lo que en algún caso excepcional puede estar justificado. Lo que ocurre en estos casos es que surge la sospecha de que, mediante esa reiteración concatenada de contratos sucesivos, se intenta presentar artificialmente deformada una realidad que es diferente” (Américo Plá Rodríguez. Los principios del Derecho del Trabajo. Ed. F.C.U. Año 2015. Pág. 204). Tratándose de una funcionaria que ha cumplido labores durante varios años mediante contratos sucesivos y concatenados, la Administración si bien ostentaba poder para discontinuarlo, mal podía hacerlo sin una motivación razonable que con expresión de circunstancias concretas explicara las renovaciones de otrora y la no renovación del presente, así como el trato diverso a los otros contratados para la misma función. Concretamente que lo justificara no solo invocando el poder discrecional – que en lo concreto se presenta como una fórmula vacía – sino en causas razonables vinculadas a sus cometidos o a las necesidades de funcionamiento de la Administración o servicio o bien a circunstancias personales de la trabajadora. La Administración – aún considerando su facultad discrecional- estaba gravada con la expresión de las razones claras, concatenadas y plausibles, que justificaran la no renovación de modo tal que permitieran su control racional. Vale decir, la ANEP estaba gravada con la expresión de los motivos de la decisión de no renovación que marginaran la mera arbitrariedad y que garantizaran los derechos de dignidad de la persona. En este sentido, es que la decisión impugnada carece de toda motivación en tanto ni ella en sí misma ni la defensa planteada por la ANEP lo ilumina, no describe hechos concretos y menos los prueba, ni invoca reglas de derecho vinculadas a sus cometidos y la forma de instrumentarlos, para dar por concluida la relación trabajo contractual con la hoy accionante renovada expresamente entre 2017 y 2020. Que el último contrato tuviera plazo de finalización y que se hubiera agotado y que la trabajadora lo conociera – como postuló la ANEP en su defensa en este proceso – no aporta nada útil al debate. Ello por cuanto no se trató de un solo contrato con plazo ejecutado totalmente sino de una sucesión de contratos sin solución de continuidad entre 2017 y 2020 y porque su “conocimiento” – quizás quiso decir comprensión – mantienen incólume la obligación del Estado de motivar sus decisiones. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, concluyo en que corresponde anular el acto impugnado.