Sentencia Definitiva N° 102/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de marzo de 2024. No. 102 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “LÓPEZ ARIAS, GRACIELA ISABEL con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 412/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Graciela LÓPEZ ARIAS, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 03-936-2021-2993, dictada el 4 de octubre de 2021 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) por la cual se denegó la solicitud de jubilación por incapacidad que formulara por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables a la misma. (Fs. 8 vto. – 9 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria señaló que con fecha 10 de enero de 2020 se presentó ante el Banco de Previsión Social a los efectos de solicitar jubilación por enfermedad la cual fuera denegada. Apuntó que el organismo previsional fundó la denegatoria en su supuesta inacción, lo cual resulta falso. Por este motivo, entiende que existe falta de motivación del acto administrativo. Adujo que el B.P.S. señaló que ésta no concurrió a las citas médicas lo cual no es acorde a la realidad material. Destacó que se preocupó en cumplir con todos los requisitos requeridos por el organismo previsional. Agregó que, por un error involuntario y no imputable a ella, no quedaron en el expediente todas las acciones realizadas. En consecuencia, arribó a la conclusión de que el acto impugnado resulta ilegítimo por falta de motivación, por lo que solicitó que sea declarado nulo. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Tras reseñar la normativa aplicable al caso, sostuvo que la situación de la accionante se encuentra alcanzada por el artículo 15 del Decreto No. 382/998, que prevé las consecuencias a las que ha de atenerse el afiliado que concurriere a la revisión médica sin los estudios complementarios o informes solicitados. Así, destacó que, conforme emerge de los antecedentes administrativos, la titular omitió en forma reiterada la presentación de la documentación y la realización de las consultas y seguimientos por especialista tratante requeridos por las diversas juntas médicas. Afirmó que, durante el procedimiento seguido, se observaron los principios rectores y otorgaron las garantías del debido procedimiento administrativo, siendo que la motivación del acto emerge de las propias actuaciones que lo precedieron. Sin perjuicio de lo anterior, indicó que en mérito a los recursos interpuestos por la titular, a la fecha de presentación de la contestación, se encontraba realizando una nueva valoración de las patologías de la accionante a fin de determinar si configura una incapacidad amparable legalmente. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 5875/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada de fojas 70 a fs. 96 agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 21 fojas y 106 en la carpeta de documentación). V) A fs. 97 compareció la parte demandada a fin de presentar como hecho nuevo que, conforme al último dictamen médico se le adjudicó a la actora un baremo de 45,67%, no configurando incapacidad laboral amparable legalmente. VI) Las partes alegaron de bien probado (fs. 107 – 109 vto. y fs. 111 – 112 vto., respectivamente). VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 345/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 115 - 116). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 118). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 13 de diciembre de 2021 (fs. 10 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 17 de diciembre de 2021, mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 11 vto. de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 19 de julio de 2022 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 17 de agosto de 2022 (nota de cargo fs. 58 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 03-936-2021-2993, dictada el 4 de octubre de 2021 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del B.P.S. por la cual se denegó la solicitud de jubilación por incapacidad que formulara la accionante por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables a la misma. (Fs. 8 vto. – 9 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Con fecha 10 de enero de 2020, la actora se presentó ante el organismo previsional a efectos de solicitar jubilación por incapacidad. (Fs. 2vto. – 3 de los A.A.). El 27 de febrero de 2020, la Sra. LÓPEZ fue valorada por la Junta Médica. En dicha valoración se le solicitó aportar historia clínica de los dos años anteriores. No surge de las actuaciones que la titular haya aportado la documentación solicitada. Con fecha 2 de setiembre de 2020, ante el tiempo transcurrido sin que la solicitante aportara la historia clínica solicitada, se resuelve el pase del expediente al sector notificaciones a fin de darle vista de que se iba a proyectar resolución denegatoria en virtud de lo dispuesto en los arts. 67 y 68 del Reglamento de Procedimiento Administrativo. (Fs. 5 de los A.A.). Sin perjuicio de ello, al detectarse con fecha 18 de noviembre de 2020 que la Sra. LÓPEZ se encontraba agendada para concurrir al área de salud del B.P.S., se reservaron las actuaciones a la espera del Dictamen Médico. (Fs. 6 de los A.A.). En virtud de las valoraciones médicas previas realizadas por especialistas del organismo, se concluyó en evaluación médica de fecha 10 de junio de 2021 la necesidad de que la accionante realizara consulta con psiquiatra tratante a fin de aportar historia clínica complementaria en la que constaran consultas mensuales con especialista tratante. (Fs. 2 carpeta de Documentación). El día 7 de julio de 2021, la Sra. LÓPEZ fue citada por los servicios médicos del organismo a fin de valorar la historia clínica complementaria presentada de la cual surge que no consulta con especialista como se le solicitara. Por tanto, en base a las valoraciones realizadas, y ante la falta de presentación de la documentación e informes solicitados, se consideró que la Sra. LÓPEZ no configura incapacidad. (Fs. 5 de carpeta de Documentación). El 4 de octubre de 2021 se dictó la resolución impugnada. (Fs. 8 vto. – 9 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por mayoría de votos de sus integrantes, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Como se relevara, de las actuaciones administrativas surge que, con fecha 10 de enero de 2020, la Sra. Graciela LÓPEZ, solicitó ante el B.P.S. iniciar el trámite de jubilación por incapacidad física (Fs. 2 vto. y ss. A.A.). De los informes realizados por la Oficina Liquidaciones del B.P.S., emerge que la compareciente no se presentó en el área de salud, conforme surge de los dictámenes elaborados los días 2 de setiembre de 2020 y 18 de junio de 2021. (Fs. 5 y 6 vto. A.A.). Ello, aunado a la falta de agregación de la historia clínica de la compareciente, conllevó a que la Administración sostuviera que existía una inacción por parte de la titular que impedía la prosecución del trámite administrativo (fs. 8, 9, 14 y 17 Documentación y fs. 8 de los A.A.). Al respecto, corresponde tener presente lo establecido por el artículo art. 15 del Decreto No. 382/998 que, al regular el procedimiento de evaluación médica, indica: “(Paralización del trámite). Si el afiliado no concurriera, cuando fuera citado por segunda vez, a la revisación médica ya sea para el dictamen primario o el final, o lo hiciere sin los estudios complementarios o informes solicitados, se archivarán las actuaciones hasta que se presenten los mismos , y en su caso hasta la presentación de solicitud de reinicio del trámite procediéndose a fijar nueva fecha de revisación médica dentro de los 15 (quince) días siguientes. En caso de no presentación, se archivarán definitivamente las actuaciones”. Conforme emerge de los recaudos allegados al proceso, la interesada no aportó los elementos que le fueron requeridos por la Comisión Técnica actuante, a efectos de realizar la evaluación correspondiente. Lo anterior, justifica y constituye motivación suficiente para el dictado del acto impugnado. VI) Sin perjuicio de lo anterior, conforme emerge de fs. 97 del expediente principal, la parte demandada aportó como hecho nuevo “Dictamen Final de la Comisión Técnica” , de fecha 25 de noviembre de 2022, donde se indica que la actora no configura una incapacidad, determinando un porcentaje de Baremo de 45,67%. (Fs.91-91 expediente principal). Llegado a este punto de análisis, la cuestión a dilucidar se centra en determinar si la actora encuadra o no dentro de las previsiones contenidas en el artículo 4º de la Ley No. 18.395 de fecha 24 de octubre de 2008, sustitutivo del art. 19 de la Ley No. 16.713, según el cual: “(Jubilación por incapacidad total).- La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al Artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al Artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el Artículo 43 de la presente ley". En el caso, la peticionante, podría acceder a la prestación solicitada en la medida que se encontrara incapacitada “...en forma absoluta y permanente para todo trabajo remunerado.”. Incapacidad que, en base a lo que disponen los Decretos No. 382/1998 y No. 306/2013, debe de ser evaluada por las Comisiones Técnicas del B.P.S., las que, para reputar configurada la incapacidad absoluta para todo trabajo, requerida por el régimen asistencial citado, deben de identificar como mínimo un grado de invalidez de un 66% del baremo confeccionado a tales efectos (art. 2º Decreto No. 306/2013). Conforme se señaló ut supra, el “Dictamen Final de la Comisión Técnica”, de fecha 25 de noviembre de 2022, indica que el porcentaje de Baremo asignado a la accionante es de 45,67% (fs.91-91 expediente principal). Por lo que cabe concluir que la situación de salud de la actora no alcanzó el porcentaje de baremo exigido por la normativa indicada para provocar una pérdida de la capacidad del trabajo amparable legalmente y poder acceder a la prestación solicitada. VII) Como ha señalado el Tribunal, en ocasiones análogas a la de autos, si la actora pretendía refutar los dictámenes médicos emitidos por el B.P.S., dado su carácter técnico, el medio probatorio idóneo para ello era la prueba pericial, la que no ofreció. Por lo tanto, dado que no se han aportado elementos técnicos que habiliten la revisión de lo actuado por el B.P.S., el Tribunal entiende que no cabe sino desestimar la pretensión anulatoria movilizada. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, en mayoría, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi (d.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi: DISCORDE por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria por los argumentos que se exponen a continuación. En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución No. 03-936- 2021-2993, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 4 de octubre de 2021 por la cual se denegó la solicitud de jubilación por incapacidad formulada por la actora por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables a la misma (Fs. 8 vto. – 9 de los A.A.). Con fecha 10 de enero de 2020, la actora se presentó ante el Banco de Previsión Social a efectos de solicitar jubilación por incapacidad física. (Fs. 2 vto-3 de los A.A. en 21. Fs.). El 27 de febrero de 2020, la Junta Médica informa que la Sra. López se desempeñaba como acompañante de enfermos en AMEC. En el informe se deja constancia de que no presenta historia clínica actualizada. Presenta episodio depresivo mayor moderado a severo “en parte reactivo a duelo complicado (un hijo murió en un incendio y otro hace 4 años por AE con arma de fuego, debió reconocer rostro desfigurado de este último)” Refiere a internación en Villa Carmen por intento de autoeliminación con psicofármacos, niega ideas de muerte actual. A veces realiza mandados, tiene temor a salir de su casa. Refiere control con psiquiatra 1 vez al mes y psicoterapia, llanto espontáneo, facies de tristeza. La Junta solicita historia clínica de los últimos 2 años (Fs. 8 de los A.A. en 106 Fs.). El 15 de setiembre de 2020, se realiza nueva evaluación en la cual la Junta Médica deja constancia de lo siguiente: “No constan controles con psiquiatra TTE, muy escasa HC a pesar de que fue solicitada en JM previa. En control con psiquiatra que no aporta. Se solicita IMC e HC actualizada. De no presentar en próxima JM la HC de psiquiatra TTE se otorgará AT, se le explica que tiene exceso de certificación.” (Fs. 9 de los A.A. en 106 Fs.). Posteriormente, con fecha 7 de octubre de 2020, la Junta Médica informa: “Aporta IMC psiquiatra TTE donde consta considera no está apta para reintegro. HC escueta. Consta en IMC psiquiatra dificultad para conseguir hora para especialista. Se solicita valoración por psiquiatra del área y nueva JM.” (Fs. 10 de los A.A. en 106 Fs.). El 18 de diciembre de 2020, la Junta Médica deja constancia de que “Se solicita valoración por psiquiatra del EN JM 7/10. Fue valorada por Dra. Piñeyro el 17/12/2020. No pudo ingresar actuación por lo que se escanea la misma. Le otorgó menoscabo por trast estrés post traumático: 25%, trast de personalidad inestable 15%. Se habla con Dra. Piñeyro refiere que aún no está apta. Debe tener una nueva valoración por esp debido a que el subsidio se vence el 4/2021. Se cita a psiquiatra el 3/2021.” (Fs. 11 de los A.A. en 106 Fs.). A Fs. 12 de los A.A. en 106 Fs. se trascribe el informe de la Psiquiatra V. Piñeyro, el cual no se había ingresado por falla del sistema. Al realizarse nueva evaluación por parte de la Junta Médica con fecha 17 de marzo de 2021, se deja constancia de que si bien la actora señala que consulta todos los meses con psiquiatra y que la última consulta fue hace 1 mes, el último registro es de setiembre de 2020. Se agrega que “no estaría en condiciones de reintegro. Sería conveniente que fuera informado por su psiquiatra tratante. Dado que no contamos con HC desde el 9/2020. Se le solicita que aporte la misma para definir conducta.” (Fs. 14 de los A.A. en 106 Fs.). En la actuación de fecha 31 de mayo de 2021 que luce a Fs. 16 de los A.A., se informa que en el marco de la pandemia y en cumplimiento de las medidas sanitarias se realiza evaluación de puesto de trabajo a distancia de forma telefónica. Al comunicarse con el área de Recursos Humanos de AMEC se les informa que la Sra. López renunció el 30 de abril de 2021. El 10 de junio de 2021, la Junta Médica solicita a la actora se agende en 4 meses para que pueda aportar complemento de Historia Clínica con consultas mensuales con psiquiatra, se solicita complemento de historia clínica y estudios complementarios. Se reitera que la única consulta con psiquiatra es de setiembre de 2020. (Fs. 17 de los A.A.) Por orden de jefe médico, se citó Junta Médica para antes de los cuatro meses con fecha 7 de julio de 2021. En la evaluación se deja constancia de que la Junta Médica considera que no llega a menoscabo para incapacidad “por lo que se otorga AT.” (Fs. 18 de los A.A.). De esta forma, tal como surge de los antecedentes agregados en obrados, la actora compareció ante el organismo previsional en todas las oportunidades en que fue citada por la Junta Médica. A su vez, según surge de los diversos informes realizados por la Junta Médica, la Sra. López presentó historia clínica, la cual fue considerada “escasa” por parte de los médicos intervinientes (Fs. 9 de los A.A. en 106 Fs.). Con fecha 7 de octubre de 2020, la Junta Médica informa: “Aporta IMC psiquiatra TTE donde consta considera no está apta para reintegro. HC escueta. Consta en IMC psiquiatra dificultad para conseguir hora para especialista.” (Fs. 10 de los A.A. en 106 Fs.). Así, no es correcto lo que se afirma en el resultando III) de la Resolución atacada en relación a que “por parte de la titular hubo inacción y habiéndose cumplido el plazo establecido no realizó las actuaciones requeridas.” (Fs. 8 vto. de los A.A.). El art. 7 del Decreto No 382/998 establece que “El Banco de Previsión Social a través de su Área de Medicina Laboral o de la que haga sus veces o de los servicios que aquel indique, dictaminará en forma primaria respecto a la exigencia o no de la incapacidad…” “Cuando se considere necesario, se podrán solicitar estudios complementarios y la revisación o informes de médicos especialistas en la afección que padezca el afiliado.”. Así, de acuerdo a lo previsto en la norma de referencia, la Junta Médica se encuentra legitimada para solicitar información complementaria cuando lo entienda pertinente. Mientras tanto, el art. 15 del Decreto No. 382/998, dispone que: “Si el afiliado no concurriera cuando fuera citado por segunda vez, a la revisación médica ya sea para el dictamen primario o el final, o lo hiciere sin los estudios complementarios o informes solicitados, se archivarán las actuaciones hasta que se presenten los mismos, y en su caso hasta la presentación de solicitud de reinicio del trámite procediéndose a fijar nueva fecha de revisación médica dentro de los 15 (quince) días siguientes. En caso de no presentación, se archivarán definitivamente las actuaciones.”. En este caso, la actora presentó la historia clínica solicitada por la Junta Médica, la cual no fue considerada suficiente. Aun así, en la evaluación realizada por la psiquiatra del área de Medicina Laboral del BPS con fecha diciembre 2020 se consideró que la actora no estaba apta para el reintegro. (Fs. 11 de los A.A. en 106 Fs.). Debe tenerse presente que aun cuando no se hubiera presentado la documentación solicitada, esto no habilita a que el organismo previsional deniegue la solicitud. En todo caso, la no presentación de la documentación podrá implicar el archivo de las actuaciones de acuerdo a lo dispuesto en el art. 15 del Decreto No. 382/998. De esta forma, la actuación de la demandada, se aparta de lo previsto en el art. 15 del Decreto No. 382/998 al denegarse la solicitud de jubilación por el supuesto incumplimiento de la actora en la presentación de los informes requeridos. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, concluyo en que corresponde anular el acto impugnado.