Sentencia Definitiva N° 96/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de marzo de 2024. No. 96 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “OCEAN NETWORK EXPRESS (URUGUAY) S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL -PNN. Acción de Nulidad ” (Ficha N° 471/2020). RESULTANDO: I) A fs. 42 compareció Robin COOPER, en representación de la empresa OCEAN NETWORK EXPRESS (URUGUAY) S.A. a demandar la nulidad de la Resolución N.º 134/2019, de fecha 21 de octubre de 2019, dictada por la Prefectura Nac ional Naval, por la cual se desestima la petición presentada por ALERIAN S.A. (ONE URUGUAY) actualmente OCEAN NETWORK EXPRESS (URUGUAY) S.A (entre otras empresas); para que se realice el cálculo del valor de la Unidad Monetaria de Practicaje de acuerdo con lo establecido en el Decreto 320/012 y se comience a aplicar el nuevo valor a partir del 1º de julio de 2019 (fs. 315 – 316 A.A.). Manifestó que existe un error en la aplicación de la paramétrica de ajuste de la Unidad Monetaria de Practicaje (en adelan te UMP) entendida como el precio público que deben abonar las Agencias Marítimas en las distintas operaciones portuarias, dispuesta por el artículo 124 del Reglamento General de Prácticos. Expresó que la Comisión de Reglamento y Tarifas (art. 125 del Reglamento) cumpliendo con su cometido de proyectar las modificaciones reglamentarias y elevarlas al Poder Ejecutivo para su aprobación, aprobó el 25 de octubre de 2012, por Acta N.º 005/11, una nueva paramétrica de ajuste de la UMP, elevándosela al Poder Ej ecutivo en donde estableció: “los sucesivos ajustes se realizarán de acuerdo al año calendario aplicando la siguiente fórmula”: En tal sentido agregó que el Decreto 320/012, recogió dicha paramétrica; no obstante el lo, al momento de incorporarse al Reg lamento, la Oficina de Pilotaje de la PPN incurrió en dos errores: i) el cociente entre los índices medios de salarios públicos se definía de modo invertido, con el IMSi (numerador) definido como el índice medio de salarios del sector público del mes anter ior al inicio del período considerado y el IMSo (denominador) definido como el índice medio de salarios del sector público del final de período; y ii) la paramétrica de ajuste restaba la unidad dentro de cada paréntesis, lo que suponía un error de especifi cación en la fórmula, arribando a un cálculo inadecuado del ajuste a realizar en la UMP. Agregó que las irregularidades en la aplicación de la paramétrica derivaron en un error continuado en el cálculo de las tarifas de los prácticos, generándole cuantiosos perjuicios patrimoniales y un importante enriquecimiento injusto en beneficio de los prácticos (corporaciones de prácticos) la Sociedad de Prácticos y la PNN. Entendió que la resolución impugnada es manifiestament e ilegítima, por cuanto, habiendo rec onocido la existencia de un error en la aplicación de la paramétrica, el Prefecto Nacional Naval desconoce, sin justificación, la necesidad de su ajuste y su adecuación, causando cuantiosos daños. Alegó la falta de motivación y error en los motivos de la resistida ya que no surge ni se verifica siquiera una somera explicación de las circunstancias fácticas y jurídicas en la que se apoya. Indicó que en caso de que se entendiera lo contrario, la motivación de la resolu ción ulterior contiene los mismos err ores fácticos y jurídicos que los padecidos en la impugnada. Negó lo manifestado por la Administración en vía administrativa en cuanto a la vulneración de la teoría de los actos propios, al no hacer valer su derecho con anterioridad y —entre otros argumentos— que el transcurso del tiempo en ningún caso puede determinar que una práctica errónea deje de serlo. Señaló se ha violentado el principio de buena fe por la Prefectura Nacional Naval, existiendo de su parte una legítima confianza en que la operación aritmética y los cálculos realizados por la Administración serían correctos. Sin embargo, la actitud asumida por la demandada implicó un comportamiento abusivo, a conciencia de su posición dominante, esto último basado en la existencia de un negocio de carácter obligatorio que incluye a su parte, la PNN, la Corporación y la Sociedad de Prácticos. Descartó que se trate de un problema de interpretación en la aplicación de la fórmula correcta ya que no existe ambigüedad en la redacción del Acta N.º 005/2011. Finalmente destacó que el PNN mediante la resolución N.º 16/2020 de 14 de febrero de 2020 pretende fundamentar ex post facto, un acto en esencia indebidamente motivado lo cual resulta inadmisible. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Compareció a fs. 89 y ss., Leonardo Adrián LARROSA DEL PUERTO, como tercero interesado, conforme con la citación personal practicada por el Decreto No. 5520/2020 de fecha 16 de setiembre de 2020. Asimismo, en idéntica calidad se presentó la S ociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo a fs. 103 y ss. y la Corporación Uruguaya de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico a fs. 114 y ss. Expresaron que la demanda se dirige contra un acto que no es el originario. Agregaron la falta de agotamiento de la vía administrativa por parte del accionante, dado que desde el año 2013 ninguno de los actos dictados por la Oficina de Pilotaje fue impugnado administrativamente. Afirmaron que el actor, invocando su calidad de Agencia Marítima, no puede actuar en representación de intereses de los Armadores, pretendiendo que dichos intereses son propios, dada su condición de intermediario, careciendo de un interés directo, personal y legítimo afectado por la impugnada. Asimismo, in dicaron que la aplicación de Decreto 320/2012, conduce a la no actualización de la tarifa de practicaje, resultado ajeno al fin debido del art. 124 del Reglamento es el ajuste y actualización de dicha tarifa en alza, no en su reducción; por lo que des de el punto de vista práctico la fórmula se aplicó en forma correcta y pacífica desde el año 2012, considerando al IMSo del mes anterior al inicio del período considerado y el IMSi al final del período. Sostuvieron que el desconocer la corrección de las liquidaciones, pretendiendo un beneficio económico mediante la rebaja del salario de los trabajadores, resulta contrario a los principios de buena fe y confianza legítima. En definitiva, solicitaron la confirmación del acto impugnado. III) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 126 el representante del Ministerio de Defensa Nacional Prefectura Nacional Naval a contestar la demanda. Negó la ausencia de motivación alegada por el actor ya que la misma surge de los antecedentes adminis trativos que contienen los informes técnicos de los cuales se desprende dicha fundamentación. A su vez entendió que la actora carece de un interés directo, personal y legítimo para accionar (art. 309 de la Constitución) dado que en su calidad d e Agencia Marítima es mero representante del Armador y/o propietario del buque, actuando siempre a nombre de ellos. Indicó un indebido agotamiento de la vía administrativa, argumentando que la UMP se actualiza anualmente, siendo las sociedades y corporaciones de p rácticos —no la PNN — las Organizaciones que elevan los valores de los índices respectivos a ser incluidos en la paramétrica, de todo lo cual se confiere traslado por un término de 10 días a los restantes actores del sistema; si no hay oposición se procede a publicar los nuevos valores, por lo que los agravios deberían haberse dirigido a este acto. Asimismo, afirmó que el accionante no recurrió la resolución que adoptó los nuevos valores de la UPM, sin embargo, mediante la vía oblicua de la petición, prete nde modificar la his tórica forma de actuar de la Administración. Entendió aplicable la teoría los actos propios, dado el cambio de posición respecto de la que tuvo durante 9 años, relacionada directamente con el apartamiento de la buena fe. Resaltó lo dispuesto por el art. 125 del Reglamento General de Prácticos, el cual transcribió, observando la integración tripartita de la Comisión —Estado, Sector Privado y Prácticos —, encontrándose en representación del sector privado (Agencias Marítimas); la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay y el Centro de Navegación (CENNAVE); teniendo cada una de las partes un voto. Sin perjuicio de la existencia de un mecanismo para la fijación de las tarifas, ninguno de los actores privados realizó durante 9 añ os un planteamiento para modificar la misma. En cuanto a la interpretación de la norma, manifestó que existen posiciones encontradas, debiendo estarse a lo previsto por l os artículos 1298 y 1299 del Código Civil; entendiendo la intención de las partes de regular la tarifa aumentando su valor y no disminuyéndolo. Finalmente expresó que la tarifa es el resultado de un proceso de negociación colectiva, por lo cual cualquier modificación que se proponga debe surgir de dicho ámbito. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Se abrió el juicio a prueba (fs. 145) y alegaron las partes y terceros en el plazo común de 1 5 días (fs. 283 a 289, 290 a 292, 293 a 300, 301 a 438). V) Gastón LAPAZ, en representación de OCEAN NETWORK EXPRESS (URUGUAY S.A.) y CHRISTOPHERSEN S.A., solicitó la acumulación de autos con los de diferente carátula: Ficha No. 309/2020, 332/2020, 453/2020, 469/2020, 470/2020, 471/2020 y 472/2020, lo cual fue desestimado por este Tribunal por Resolución No. 4 de fech a 9 de febrero de 2023 (fs. 453 a 456). V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado, por Dictamen No. 344/2023. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las par tes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución N.º 134/2019, de fecha 21 de octubre de 2019, dictada por la Prefectura Nacional Naval, por la cual no hace lugar a la petición presentada por ALERIAN S.A. (ONE URUGUAY), actualmente OCEAN NETWORK EXPRESS (URUGUAY) S.A (entre otras empresas), para que se realice el cálculo del valor de la Unidad Monetaria de Practicaje de acuerdo con lo establecido en el Decreto 320/012 y se comience a aplicar el nuevo valor a partir del 1º de julio de 2019 (fs. 315 – 316 A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, revalidando jurisprudencia sobre la temática que se ventila en autos y compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la demanda por falta de legitimación causal activa de la accionante con la consiguiente confirmación del acto impugnado. IV) En tal sentido los fundamentos expuest os por la Corporación en la Sentencia No. 594/2022 resultan aplicables a la situación que se dirime en obrados; sin que existan elementos que conduzcan a modificar lo allí expresado. En dicho pronunciamiento dijo la Corporación: “I) Como se ha señalado, e l objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 13 4/19, dictada el 21 de octubre de 2019 por la Prefectura Nacional Naval mediante la cual se desestimó la petición presentada por las mentadas Agencias M arítimas, en el sentido de que “se realice el cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje conforme a Derecho y que se comience a aplicar el nuevo valor a partir del 1° de julio de 2019”. (Fs. 311 – 312 de los A.A.). III) Conforme surge de los antecedentes administrativos allegados al proceso, por Decreto No. 308/986 de 10 de junio de 1986 se aprobó el Reglamento General de Prácticos. De acuerdo con el art. 124 del mencionado Reglamento, el ajuste de la tarifa a cobrar por los prácticos se realiza en ba se a la variación del IPC (Índice General de Precios al Consumo), sueldos y jornales de funcionarios públicos y valor de la divisa norteamericana, las cuales serán ponderadas en base a la siguiente paramétrica: PA = (0.35 P1/P2 -1) + (0.35 S1/S2 – 1) + (0.30 D1/D2 -1). Siendo que: - PA (es el porcentaje de ajuste a aplicar a las tarifas vigentes); - P1 (es el valor del IPC a la fecha del cálculo de la última tarifa); - P2 (es el valor del IPC a la fecha del ajuste); - S1 (es el sueldo y jornales de funcionarios públicos a la fecha de cálculo de la última tarifa); - S2 (es el sueldo y jornales de funcionarios públicos a la fecha del ajuste); - D1 (es el valor del dólar a la fecha de cálculo de la última tarifa); - D2 (es el valor del dólar a la fecha del ajuste). Con fe cha 28 de setiembre de 2012 el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto No. 320/012 por el cual se modificó el art. 124 del Reglamento General de Prácticos y se estableció que la actualización de las tarifas se realizaría por la paramétrica aprobada en la Comisió n integrada por el Jefe de la Oficina de Pilotaje, el Prefecto del Puerto de Montevideo, un delegado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, un representante del centro de Navegación Marítima Transatlántica y un Práctico de cada Zona. Sin embargo, al incorporar la nueva disposición al Reglamento se invirtieron las descripciones de los coeficientes IM Si E IMSo. (Índice Medio de Salarios del Sector Público al mes anterior al inicio del período considerado e Índice Medio de Salarios del Sector Público al final del período). El 16 de julio de 2019, varias Agencias Marítimas, entre ellas las aquí accionantes, formularon una petición ante la Prefectura Nacional Naval (en adelante: P.N.N.), solicitando “Que se ponga en vigencia el nuevo valor de la Unidad Monetaria de Practicaje, luego de realizados los cálculos de acuerdo a lo que establece el decreto 320/ 012”. (Fs. 2 – 6 de los A.A.). Las actuaciones se elevaron a la Asesoría Letrada de la P.N.N. quien aconsejó que se diera vista a los posibles interes ados a fin de que comparecieran en caso de entender que la petición pudiera afectar sus derechos o intereses (fs. 164 - 165 de los A.A.). Como consecuencia de tal notificación, con fecha 28 de agosto de 2019 compareció Sergio GORRIARÁN en su carácter de Presidente y representante de la Corporación Uruguaya de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Li toral Marítimo Oceánico quien solicitó, en lo medular que: “(…) se rechace la petición formulada en autos en atención a los antecedentes, las conductas desplegadas de buena fe y las reglas de interpretación aplicables, que impiden la revisión a la baja de las actualizaciones de tarifas verificadas desde 2012 hasta el presente”. (Fs. 171 - 179 de los A.A.). Posteriormente, la Asesoría Letrada de Prefectu ra volvió a expedirse con fecha 10 de octubre de 2019 señalando en lo medular que: “(…) en opinión de lo s suscriptos la interpretación que históricamente se ha dado por parte de la Administración a la conformación de la paramétrica prevista en el artículo 124 resulta ajustada a derecho y se ajusta a la intención original de las partes”. (Fs. 307 - 310 de los A.A.). Finalmente, el 21 de octubre de 2019 la Prefectura Nacional Naval dictó el acto que se impugna en obrados. (Fs. 311 - 312 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconseja do por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar la falta de legitimación causal activa de las accionan tes y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En efecto, uno de los argumentos planteados por la Administración demandada, en oportunidad de contestar la demanda, fue que la parte actora -conformada por tres agencias marítimas - carece de legitimación causal activa. Como se adelantara, a jui cio del Tribunal, le asiste razón a la Administración. Según dispone el art. 309 de la Constitución: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.”. El acto impugnado deniega la petición formulada por la parte actora, respecto a que se revise o “se realice el cálculo” de la paramétrica de ajuste mediante la cual se fija el precio de los servicios facturados por los Prácticos. Cabe consignar que, el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto, aprobado por el Decreto No. 183/994, establece en su artículo 3 la definic ión de “Agente Marítimo”, señalando que: “‘Agente’, ‘Agente Marítimo’ o ‘Agente del Buque’ es la persona física o jurídica que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones q ue le corresponden. Tiene a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador”. Por su parte, el artículo 6 del referido cuerpo normativo respecto al “Armador” establece que: “Se entiende como tal a quien ejerce la explotación y la navegación de un buque por cuenta y riesgo propios. No necesariamente ha de ser propietario de la embarcación, resultando suficiente la existencia de un contrato específico con el propietario, que le permita disponer de la unidad y ejercer el derecho de operarla”. A su vez, corresponde señalar que, la función del práctico es asesorar al capitán del buque en la maniobra a ejecutar. Se encarga de la realización de los movimientos de entrada, salida e interiores del puerto, a veces, ayudados de un remolcador. El Tribunal entiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad. Si bien la s agencias marítimas pueden estar interesadas en rebajar el costo de la actividad portuaria, no alcanza con la existencia de un interés simple para calificarlo como directo o personal. La acción anulatoria no puede ser ejercida por aquellos que representen intereses ajenos, como en el caso objeto de estudio, donde las agencias no se ven afectadas directamente por el acto administrativo. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “En tanto que las agencias marítimas no son las compañías armadoras, solamente cumplen funciones por su encargo y no les impacta, directamente, el costo del practicaje como sucede con las armadoras, cabe admitir la objeción relativa a la legitimación activa”. (Fs. 89 vto. de los A.A.). Tal como lo ha sostenido esta Corporación, el proceso contencioso administrativo en nuestro Derecho es un contencioso subjetivo. Por Sentencia No. 335/2008, dijo este Tribunal: “(…) cabe reiterar en el ocurrente, la posición de la Sala en punto a la legitimación causal activa, siguiendo a la más autorizada doctrina. Como el proceso conten cioso administrativo en nuestro derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable entonces, que quien acciona invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación; y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acredita cabalmente esa situación”. VI) A entender de la Sala, el agen te marítimo actúa en nombre, por cuenta y orden del armador. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje. La circunstancia de que puedan actuar ante la Administración en interés de los Armadores no necesariamente implica que también puedan actuar de ese modo en vía jurisdiccional anulatoria. Los agentes marítimos son agentes intermediarios en la operativa portuaria, no cuentan con un interés directo, personal y legitimo afectado por el acto administrativo impugnado. Resultan t rasladables al caso que nos ocupa lo señalado por el Tribunal, cuando falló: “(…) la existencia de un interés directo implica que el particular se encue ntra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración”. (GIORGI, Héctor en “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, p. 188)” (Sentencia No. 399/2015). VII) La falta de legitimación resulta reafirmada en sede de alegaciones finales de la actora, donde intentó fundar su legitimación en la circunstancia, reglamentariamente establecida, dada por la participación en el procedimiento de fijación de las tarifas de un representante del “Centro de Navegación Trans atlántico” del cual forma parte (fs. 72 vto. - 75 de infolios). Pues bien, nuevamente el mismo yerro. Así, no compareció en obrados el Centro de Navegación Transatlántico, sino directamente las agencias marítimas por sí, por lo que mal pueden tales agenci as considerarse legitimadas en base a una norma que refiere a la entidad gremial que las nuclea y no directamente a ellas. VIII) En definitiva, no surge acreditado que las accionantes sean titulares de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto que impugnan, por lo cual, al faltar un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde el rechazo de la demanda, sin ingresar al fondo del asunto” Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Declárase la falta de legitimación causal activa de la accionante y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjan se los honorarios del abogado de la parte actora y terceros en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).