Sentencia Definitiva N° 87/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 7 de marzo de 2024. No. 87 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CHRISTOPHERSEN S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 472/2020). RESULTANDO: I) En este proceso, Ana Inés TERRA, en representación de CHRISTOPHERSEN S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 134/19 dictada el 21 de octubre de 2019 por la Prefectura Nacional Naval del Ministerio de Defensa Nacional, mediante la cual se desestimó la petición administrativa que presentara, —junto con otras agencias marítimas— solicitando “que se ponga en vigencia el nuevo valor de la Unidad Monetaria de Practicaje, luego de realizados los cálculos de acuerdo a lo que establece el Decreto 320/012” (Fs. 2 – 6 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa un perjuicio económico porque le depara abonar una tarifa sensiblemente superior a la que corresponde por servicios de practicaje. Precisamente, en atención a ello, justifica su legitimación causal activa. Sostuvo que debe noticiarse a la Corporación y a la Sociedad de Prácticos, así como a una persona física que identifica en tanto se han beneficiado de la aplicación de la tarifa establecida en el Reglamento General de Prácticos. Manifestó que existió un error en el cálculo de la paramétrica recogida en el Decreto 302/986 que aprobara el art. 124 del Reglamento indicado. En este sentido, señaló que la Comisión tripartida encargada de modificar la tarifa aprobó por Acta No. 005/11 los ajustes de la paramétrica de acuerdo con una fórmula; la que fuera recogida en el Decreto en cuestión “siendo exactamente idéntica a la establecida en el Acta emitida por la Comisión No. 005/11”. Sin embargo, “al momento de incorporar la nueva disposición al Reglamento utilizado para el cálculo de la UMP, se invirtieron las descripciones de los coeficientes IMSi e IMSo... por lo que, todos los cálculos realizados con esta paramétrica han sido incorrectos”. Afirmó que el coeficiente IMSo debió hacer referencia al índice del mes anterior al inicio del período considerado y el coeficiente IMSi debió referir al valor final del período. Indicó que este error ha sido reconocido por los sujetos involucrados. Afirmó que la aplicación de esta paramétrica “invertida” le significó a la empresa un detrimento patrimonial. Continuando con su memorial de agravios, adujo que el acto no se encuentra debidamente motivado, en tanto no realiza una explicación de las circunstancias fácticas y jurídicas que sirvan de fundamento suficiente de la decisión. Afirmó que nada dice la resolución respecto al error y a la inversión de los coeficientes. No es admisible una motivación ex post facto contenida en la Resolución No. 16/2020 de 14 de febrero de 2020. Apuntó que no se aplica en el caso la teoría del acto propio invocada por los interesados, en tanto la accionante no ha incurrido en contradicción alguna. Primero, porque tomó conocimiento de los hechos en febrero de 2019 a través de una nota remitida por el Centro de Navegación; y es recién de entonces que puede efectuar una reclamación formal. Segundo, el hecho que no se hubieran efectuado reclamaciones no equivale a una aceptación tácita, sino una expresión de confianza en la actuación de la Administración. Tercero, el mero transcurso del tiempo no ha de significar que una práctica errónea deje de serlo. Manifestó que, a su entender, el actuar de la Administración supuso un abuso de la buena fe. Asimismo, agregó que la Prefectura frente al error padecido se aparta del principio de buena fe, la que ha aplicado un importe antojadizo. Por último, señaló que la aplicación del Acta No. 005/011 no supone un problema de interpretación, sino de correcta aplicación de una fórmula referida en dicha acta y que ulteriormente fuera aprobada por Decreto No. 320/012. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer lugar, sostuvo que la accionante en tanto Agencia Marítima carece de legitimación, por ser una mera representante del Armador y/o propietario de buque. Afirmó que, quienes deben pagar la tarifa son los Armadores, no las agencias marítimas. En segundo lugar, manifestó que la vía administrativa no ha sido correctamente agotada. La tarifa (Unidad Monetaria de Practicaje) es actualizada anualmente; los valores son publicados y resultan aplicados. La accionante nunca recurrió tales valores, ni la resolución o acto que los aprobó. De esta forma emplea la vía oblicua de la petición para buscar modificar la forma en que históricamente actuó la Administración. En tercer lugar, adujo que el régimen se aplica hace nueve años, siendo aplicable la teoría de los actos propios, la que se vincula con la buena fe. Habiendo sido notificadas las agencias marítimas de las tarifas, nunca han formulado observaciones u objeciones. En cuarto lugar, sostuvo que el art. 125 del Reglamento General de Prácticos prevé una Comisión de Reglamento, Tarifas; entre cuyos cometidos se encuentra la modificación del reglamento y de las tarifas, donde se encuentran representados los “sectores privados” como el Centro de Navegación y la Cámara de Comercio y Servicios, las que nunca habrían planteado la modificación de la tarifa. En quinto y último lugar, planteó que la disposición en cuestión debe interpretarse de acuerdo con las reglas aplicables a la interpretación de los contratos. Y si existe ambigüedad, la misma debe interpretarse en forma acorde con la “intención de las partes y el contexto”. En el caso dicha intención consiste en regular la tarifa aumentándola a través de reajustes. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Como terceros coadyuvantes con la demandada comparecieron: a) Leonardo Larrosa, práctico portuario, que presta servicios de practicaje en forma independiente sin estar asociado a la entidad gremial respectiva (fs. 89 – 97); b) Sociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo (fs. 103 – 106); y, c) Corporación Uruguaya de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico (fs. 114 – 122). Sintetizando y compendiando lo manifestado por los terceros, los mismos resisten la demanda anulatoria argumentando, que no existió en el casus un correcto agotamiento de la vía administrativa. Al respecto, señalaron que por vía oblicua de la petición la accionante procura obtener un “acto jurídicamente lesivo” y agotar la vía administrativa a su respecto. La accionante no recurrió el acto originario y definitivo, lesivo de su situación. En el caso, los agravios se originan en el Decreto No. 320/2012 y en las posteriores modificaciones tarifarias dispuestas por el Poder Ejecutivo; todas las cuales se han dispuesto en aplicación de la paramétrica en cuestión. Afirmó que la parte actora nunca interpuso los recursos administrativos pertinentes siquiera en relación con las tarifas fijadas en el año 2019 en que dice tomar conocimiento del error en cuestión. Concluyó que estamos ante un “acto reiterativo” que carece de la nota de lesividad que habilita la impugnación. Continuando con su razonamiento, adujo que el acto impugnado no es el originario, en tanto el valor de la tarifa (UMP) es fijado anualmente y comunicado a los interesados. En consecuencia, dichas tarifas han venido siendo consentidas por lo que han devenido en firmes. Y a través del ejercicio del derecho de petición, ha pretendido reabrir la posibilidad de revisar la tarifa. En segundo lugar, sostuvieron que la parte accionante siendo un agente marítimo, es un intermediario que contrata los servicios necesarios para la actividad del buque en puerto a cambio de un precio que integra los costos de la actividad más una ganancia. Así es definido por el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto aprobado por Decreto No. 183/994 donde se define al agente marítimo como un representante del armador. En consecuencia, no puede actuar en este proceso en representación de intereses de los Armadores, pretendiendo que dichos intereses son propios. La tarifa de practicaje es finalmente abonada por el Armador. Carece de interés directo, personal y legítimo, en tanto es el armador el que paga el practicaje; siendo tan solo un representante del armador, por lo que no puede invocar ningún perjuicio económico. En definitiva, solicitó que se confirme el acto impugnado. V) Por Resolución No. 433/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 280, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 669 fojas). VI) Las partes alegaron de bien probado (fs. 284 - 289 y fs. 291 – 292 vto., 294 - 308, respectivamente) VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 314/2023, aconsejando que se declare la falta de legitimación causal activa de la accionante, confirmándose el acto impugnado (fs. 391). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 393). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 24 de octubre de 2019 (fs. 328 de los A.A.) quien lo resistió el 4 de noviembre de 2019 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 369 – 370 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 1º de junio de 2020 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 14 de agosto de 2020 (nota de cargo fs. 41infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 134/19 dictada el 21 de octubre de 2019 por la Prefectura Nacional Naval del Ministerio de Defensa Nacional, mediante la cual se desestimó la petición administrativa que presentara, —junto con otras agencias marítimas— solicitando “que se ponga en vigencia el nuevo valor de la Unidad Monetaria de Practicaje, luego de realizados los cálculos de acuerdo a lo que establece el Decreto 320/012”. (Fs. 2 – 6 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Las presentes actuaciones tienen su origen en la petición presentada por varias Agencias Marítimas , entre ellas la actora, en la que solicitan “que se realice el cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje de acuerdo a lo establecido en el decreto 320/012… y se ponga en práctica a partir del 1º de julio de 2019”. (Fs. 2 y sgts. de los A.A.). Señaló que en fecha 25 de octubre de 2012 la Comisión creada por el art. 125 del Reglamento General de Practicaje aprobó la nueva fórmula de la paramétrica de ajuste de la Unidad Monetaria de Practicaje. En fecha 28 de setiembre de 2012 el Poder Ejecutivo aprueba el Decreto 320/012 que modifica el art. 124 del Reglamento General estableciendo que la actualización de las tarifas se realizará por la paramétrica aprobada en la Comisión y prevé la fórmula respectiva. Sin embargo, a su juicio, “al incorporar la nueva disposición al Reglamento General de Prácticos se invirtieron las descripciones de los coeficientes IMSi e IMSo, por lo que los cálculos realizados por esta paramétrica han sido incorrectos desde el inicio”. Al instruir la petición, la Administración a fs. 164 y 165 de los A.A., entendió que debe notificarse a los interesados que puedan verse afectados en sus derechos o intereses por la petición formulada (art. 17 Decreto 500/991); razón por la cual se confiere vista a la Sociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo y a la Corporación de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo (fs. 166 de los A.A.). Las mismas sostienen: a) que la fórmula paramétrica cuestionada se ha venido aplicando pacíficamente desde el año 2012, existiendo una conducta anterior concluyente (teoría de los actos propios); b) que a la fórmula aprobada se llegó por acuerdo entre el sector privado y las asociaciones de prácticos; c) que si se aplicara el criterio sostenido en la petición las tarifas no se ajustarían, sino que se reducirían lo que contraviene su propia finalidad que es la “actualización” de las mismas. En definitiva, postulan que debe rechazarse la petición formulada (fs. 172 – 179 y 180 – 183 de los A.A.). La Asesoría Letrada informó al Prefecto Nacional Naval (fs. 307 a 310 de los A.A.), que la Unidad Monetaria de Practicaje se realiza según lo establecido en el artículo 124 del Reglamento General de Prácticos, previsto en el Decreto 308/986. Agregó que existiría un error cometido en la transcripción del artículo al definir los coeficientes IMSi e IMSo, pero que la tarifa siempre se ha regulado en estos términos sin objeción de ningún sector. Por ende, el sentido de la norma es claro, pues la intención de las partes es actualizar la tarifa, y aplicar otra fórmula implicaría disminuirla. Por tanto, la conformación de la paramétrica establecida resulta ajustada a derecho en consonancia con la intención original de las partes. Por esta razón aconseja rechazar la petición presentada por las Agencias Marítimas. En virtud de ello la Prefectura Nacional Naval dicta la Resolución No. 134/2019 de 21 de octubre de 2019 (fs. 315 y 316 de los A.A.) que deniega la petición presentada por las Agencias Marítimas y que se impugna en estos obrados. IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada falta de legitimación casual activa de la accionante. La accionante, como explica en su demanda, constituye un “Agente Marítimo” y es en dicha calidad que impugna el acto en causa, alegando que la tarifa de practicaje (Unidad Monetaria de Practicaje) le ha ocasionado un perjuicio económico en razón a que se ha fijado de acuerdo con una paramétrica que padece de un error de cálculo en su definición. Estando controvertida por los demandados su legitimación ad causam, corresponde analizar en primer lugar la naturaleza jurídica de las Agencias Marítimas, y luego si puede verse lesionada por la tarifa de practicaje que se fija en ejecución del artículo 124 del Reglamento General de Prácticos aprobado por el Decreto No. 320/012. V.1.- La figura del “agente marítimo” . La doctrina especializada es conteste en que la actividad del “agente marítimo” —también denominado “agente de buque”, “agente terrestre de la navegación” —, carece de una reglamentación orgánica en nuestro Código de Comercio, el que por otro lado lo llama “ consignatario de buque” (Cf. Rodolfo Mezzera Álvarez. Curso de Derecho Marítimo. Ed. Medina. Año 1961. Pág. 214; Silvia y Graciela Pérez Montero. Derecho Marítimo. Ed. AMF. Año 1976. Pág. 294. Siegbert Rippe. El agente marítimo ¿Representante legal o convencional del armador? Revista de Transporte y Seguros No. 12. Año 1999. Pág. 199). Sin perjuicio de tal ausencia de reglamentación de su actividad la figura no es desconocida ni para la práctica comercial de la navegación ni para el propio Código de Comercio que reconoce su existencia y alguna de sus funciones (arts. 1076, 1113, 1114, 1116, 1117, 1222, 1410 y 1462). El agente marítimo es definido como “la persona física o jurídica que, en nombre y por cuenta del armador, realiza en el puerto las operaciones materiales y jurídicas, directa o indirectamente relativas al transporte marítimo” (Manuel Broseta. Citado por Siegbert Rippe. Op. Cit. Pág. 204); o como la persona “que tiene a su cargo las gestiones de carácter administrativo y de carácter comercial conectadas con la entrada, permanencia y salida de un buque, así como las operaciones de carga y descarga de mercaderías y de pasajeros y sus consecuencias ulteriores, y con la solicitación y obtención del transporte de dichas mercaderías y personas” (Rodolfo González Lebrero. Manual de Derecho de la Navegación. Ed. Depalma. Año 1972. Pág. 126). Rodolfo Mezzera señala que el agente marítimo es “aquél cuyas tareas y cometidos se relacionan más estrechamente con la actividad de las compañías armadoras y con la explotación comercial de los buques.” (Op. Cit. Pág. 214). Así definido, la doctrina es conteste en que la legislación le atribuye el carácter de representante del armador, discutiendo la naturaleza legal o convencional de la misma. Rodolfo Mezzera explica que “ en el desempeño de sus cometidos normales el agente marítimo realiza actos y contratos vinculados con la navegación del buque y que habrían debido efectuarse (…) por el armador o el capitán ”, agregando luego que “ la mayoría de la doctrina —teniendo en cuenta las circunstancias de hecho más comunes— se pronuncia en el sentido de que el agente marítimo es un representante del armador” (Op. Cit. Págs. 215 y 216). El agente marítimo tiene la gestión en tierra de todos los asuntos relacionados con el transporte, desempeñando sus tareas en interés del armador o propietario del buque, por lo que no actúa en interés propio sino de aquél. Con el armador mantiene una relación contractual, por la cual, a cambio de un precio, asume la obligación de realizar en tierra las gestiones necesarias para la llegada, permanencia y salida de puerto de un buque. De esta forma, y actuando ante terceros como representante del armador, ante las autoridades portuarias efectúa los trámites necesarios para la entrada y salida de los buques, contrata los servicios de remolque, lancha, guinche, etc. (Cfme. Rodolfo Mezzera. Op. Cit. Pág. 214). Por consiguiente, cabe concluir que el agente marítimo actúa como representante del armador o propietario del buque, obrando a nombre y en interés de éste, produciendo respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado el mismo. V.2.- Obligado al pago de la tarifa. En segundo lugar, corresponde considerar quién es el obligado al pago de la tarifa de practicaje. El Reglamento General de Prácticos no identifica en forma expresa al obligado al pago de la tarifa respectiva; pero de la lectura de la Sección II (arts. 118 a 125), resulta que la tarifa es fijada atendiendo a la calidad del “buque” y tareas y responsabilidad a cumplir en para el mismo, por lo que debe entenderse que la tarifa afecta al buque, y de esta forma sobre el armador. La obligación del armador o propietario del buque de abonar la tarifa de practicaje, resulta también de la interpretación del Código de Comercio en tanto el “flete” o precio del transporte que recibe el armador incluye los diversos gastos ordinarios de navegación, entre ellos los atinentes a pilotajes. El art. 1485 expresamente dispone que “no se reputan averías, sino simples gastos, a cargo del buque: 1. Los pilotajes de costas y puertos” (el destacado es nuestro). De esta forma los gastos de pilotaje, que en términos del reglamento constituyen la tarifa de practicaje, están incluidos en el flete y son de cargo del buque, esto es, del armador o propietario del buque. Por consiguiente, el obligado al pago de las tarifas de practicaje es el armador, no el agente marítimo, quien se limita al pago material en su calidad de representante del armador, repercutido económico final. V.3.- Analizado lo anterior y concluido que las agencias marítimas operan como representantes de los armadores, no siendo el sujeto pasivo de las tarifas, resulta con claridad que carecen de legitimación para accionar contra su forma de fijación, en tanto no se ven afectadas en su esfera jurídico–patrimonial, esto es, en su derecho subjetivo. Ninguna lesión directa les irroga la forma de fijación de las tarifas de practicaje, en tanto el obligado y repercutido económico son en definitiva sus representados, los armadores, en quienes descargan el costo que las mismas supone. Cabe reiterar, de esta forma lo ya expresado por este Tribunal y con similar integración en la Sentencia No. 594/2022 de 8/IX/2022, en la que se expresa: “El Tribunal entiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad. Si bien las agencias marítimas pueden estar interesadas en rebajar el costo de la actividad portuaria, no alcanza con la existencia de un interés simple para calificarlo como directo o personal. La acción anulatoria no puede ser ejercida por aquellos que representen intereses ajenos, como en el caso objeto de estudio, donde las agencias no se ven afectadas directamente por el acto administrativo. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “En tanto que las agencias marítimas no son las compañías armadoras, solamente cumplen funciones por su encargo y no les impacta, directamente, el costo del practicaje como sucede con las armadoras, cabe admitir la objeción relativa a la legitimación activa”. (Fs. 89 vto. de los A.A.). Tal como lo ha sostenido esta Corporación, el proceso contencioso administrativo en nuestro Derecho es un contencioso subjetivo. Por Sentencia No. 335/2008, dijo este Tribunal: “(…) cabe reiterar en el ocurrente, la posición de la Sala en punto a la legitimación causal activa, siguiendo a la más autorizada doctrina. Como el proceso contencioso administrativo en nuestro derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable entonces, que quien acciona invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación; y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acredita cabalmente esa situación”. …A entender de la Sala, el agente marítimo actúa en nombre, por cuenta y orden del armador. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje. La circunstancia de que puedan actuar ante la Administración en interés de los Armadores no necesariamente implica que también puedan actuar de ese modo en vía jurisdiccional anulatoria. Los agentes marítimos son agentes intermediarios en la operativa portuaria, no cuentan con un interés directo, personal y legitimo afectado por el acto administrativo impugnado”. Concluye la sentencia afirmando: “En definitiva, no surge acreditado que las accionantes sean titulares de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto que impugnan, por lo cual, al faltar un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde el rechazo de la demanda, sin ingresar al fondo del asunto”. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Declárase la falta de legitimación causal activa de CHRISTOPHERSEN S.A. y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora y de terceros en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).