Sentencia Definitiva N° 81/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de febrero de 2024. No. 81 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “LN URUGUAY S.A. con MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 668/2020). RESULTANDO: I) En este proceso, LN URUGUAY S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la denegatoria ficta recaída a la petición calificada presentada por LN Uruguay S.A. el 22 de agosto de 2019 que pretendía la reducción de la servidumbre minera de ocupación otorgada por el Ministerio de Industria, Energía y Minería (en adelante: MIEM) por Resolución No. 268 de 28 de octubre de 2008. (Fs. 112 – 118 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que es propietaria de padrón 11231 del Departamento de Paysandú, sobre el que se estableció una servidumbre de explotación minera de yacimientos de caliza, en favor de PAMACOR S.A., empresa que es propiedad de ANCAP en un 99% y de Cementos del Plata SA, en un 1%. Cementos del Plata S.A. es, asimismo, propiedad de ANCAP. PAMACOR S.A. solicitó la reducción del volumen de producción, en un 50% pero no solicitó reducción de la zona utilizada merced a la servidumbre, zona que la actora se ve impedida de usar. Indicó que la reducción en la producción determinó que existieran hectáreas ociosas con pozos que no tienen ninguna actividad y determinó la reducción del canon de producción que le había correspondido. A su entender, el no acceder a la reducción solicitada contraviene el estándar de razonabilidad, lo que demuestra la ilicitud del acto. La limitación de los derechos debe ser idónea, indispensable y proporcionada, cosa que no se verifica en el caso, en el que se afectan sus posibilidades en función de una actividad que se está desarrollando en una medida altamente reducida. Se ha pretendido mediante la petición fictamente desestimada la aplicación de la servidumbre de modo progresivo, en función de la explotación que se cumple efectivamente. Subsidiariamente, solicitó que, en caso de no admitir la reducción de la servidumbre, se habilitara el ejercicio del derecho consagrado en el artículo 28 literal C del Código de Minería, esto es el derecho a exigirle al titular minero que adquiera su predio o parte de este, si, como consecuencia de la actividad minera se viera privado de la utilización de la totalidad del predio o de parte importante (fs. 118 de los A.A., en 146 fojas). Al no haber habido pronunciamiento formal, también sobre este aspecto recayó la denegatoria ficta que considera ilícita. Siguiendo con su defensa, relevó el argumento empleado por la administración, aunque sin que quedara plasmado en una decisión expresa, que refiere a que la servidumbre fue otorgada por treinta años. Entiende que debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la servidumbre accede al desarrollo de la actividad y que, si ésta no se desarrolla adecuadamente, la situación deviene en una insustancial e innecesaria limitación de los derechos. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que el acto impugnado se adecua al derecho dado que la servidumbre afecta solo un 26% de la superficie total lo que haría inapropiado el reclamo a su mandante para que adquiera el inmueble. Señaló que el programa de explotación minera puede ser objeto de revisión, al tenor de lo establecido por el artículo 101 del Código de Minería, como argumento a favor de la posición que defiende. Manifestó que la reducción de la producción, que reconoce, no significa que las labores mineras se restrinjan a una parte del área de la servidumbre. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Como tercero coadyuvante con el Estado, compareció PAMACOR S.A. la que manifestó que la servidumbre de ocupación fue impuesta dejando fuera los pozos improductivos por lo que habría un desajuste en la demanda. Entiende que el acto que causa agravio no es, a su juicio, la denegatoria ficta sino el acto anterior que fijó la cantidad de hectáreas de la servidumbre de ocupación, y que ya no consideraba los 49 pozos improductivos. Asimismo, sostiene que otro acto que le causaría agravio a la actora es el que admitió la reducción de la producción, del que la actora tomó conocimiento y no lo recurrió. Consideró que es erróneo que haya una zona afectada por la servidumbre que no esté siendo utilizada. Los valores de superficie que la demanda maneja responden al área afectada por el permiso de exploración y que la explotación alcanza solo a un 25% de dicha superficie. En cuanto a la reducción de la producción, entiende que es una contingencia ajena a la superficie afectada y que por la afectación de una parte de su propiedad la actora percibe un monto similar al que correspondería a un arrendamiento. Hizo hincapié en que la concesión fue otorgada por treinta años y que el Código de Minería no prevé una “acción de reducción” de servidumbre. Apuntó que el artículo 42 del Código de Minería admite una acción de revisión fundada en el cambio de las circunstancias que fueron consideradas, a fin de modificar los montos de la indemnización. V) Por Resolución No. 643/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 75 – 218, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 401 fojas). VI) Las partes alegaron de bien probado (fs. 221 – 228, 230 y fs. 232 – 237 vto., respectivamente). VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 272/023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 241 – 244). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 246). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado constituye la denegatoria ficta a la petición calificada presentada por LN URUGUAY S.A. el 22 de setiembre de 2019. La mentada denegatoria ficta se configuró el 20 de enero de 2020, la que fue resistida el 4 de febrero de 2020 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 10 del expediente ppal.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 31 de agosto de 2020 nuevamente operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 28 de octubre de 2020 (nota de cargo fs. 40 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la denegatoria ficta recaída a la petición calificada presentada por LN Uruguay S.A. el 22 de agosto de 2019, que pretendía la reducción de la servidumbre minera de ocupación otorgada por el Ministerio de Industria, Energía y Minería (en adelante: MIEM) por Resolución No. 268 de 28 de octubre de 2008. (Fs. 112 – 118 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Las presentes actuaciones tienen su origen en la petición calificada presentada por LN Uruguay S.A. en fecha 22/VIII/2019 (fs. 112 – 118 A.A.), en la que solicita la reducción del área afectada por la servidumbre minera de ocupación, accesoria al título minero de concesión para explotar el padrón 11231 a la empresa minera PAMACOR S.A. En su petición afirma ser propietaria del padrón, que se encuentra afectado por una servidumbre minera de ocupación accesoria al título minero concedido a la empresa PAMACOR S.A. por Resolución del Ministerio de Industria, Energía y Minería No. 268 de 28 de octubre de 2010. La servidumbre minera fue constituida por Resolución No. 795 de 23 de marzo de 2015. La empresa indicada explota un yacimiento de caliza. Continuó su relato en términos similares a los plasmados en su escrito de demanda. El Ministerio de Industria, Energía y Minería no resolvió la petición en plazo, por lo cual la accionante interpone los recursos de revocación y jerárquico por denegatoria ficta en fecha 4 de febrero de 2020 (fs. 129 de los A.A.). Del recurso, el Ministerio da vista a PAMACOR S.A., la que comparece de fs. 136 vto. a 139 de los A.A., solicitando que se rechace la petición, en tanto la servidumbre no afecta una parte importante del padrón. La División de Evaluación de Proyectos e Inspecciones del Ministerio entiende que “No corresponde hacer lugar a la solicitud de parte de LN URUGUAY S.A. pues la concesión para explotar fue autorizada por un plazo de 30 años y según el cronograma de actividades, así como el plano de minado, se desarrollarán labores mineras en el área solicitada y aprobada” (fs. 141 A.A.). En función de dicho Informe la Dirección Nacional de Minería y Geología dicta la Resolución 300/20 de 10/XI/2020 por la que dispone “No hacer lugar a la petición presentada por LN Uruguay S.A. con fecha 22 de agosto de 2019” (fs. 143 de los A.A.); siendo notificada la accionante en fecha 18 de noviembre de 2020 (fs. 145 de los A.A.). Sin perjuicio de ello, la denegatoria ficta de los recursos administrativos ocurrió con antelación al dictado de dicha resolución (el 29 de agosto de 2020), deduciéndose la demanda anulatoria también antes que recayera la misma (28 de octubre de 2020). Por lo que se procesa la denegatoria ficta de la petición presentada. IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Procedencia de la impugnación. En primer lugar, la tercera coadyuvante en su escrito de contestación postuló que la accionante por la vía oblicua de una petición pretende reabrir la discusión referida a actos anteriores. Dicho acto originario sería aquél que fijó la cantidad de hectáreas de la servidumbre de ocupación. A juicio del Tribunal, no le asiste razón al tercero coadyuvante en su planteo. En efecto, compartiendo lo postulado por la Procuradora Adjunta en el caso se trata de una petición original, fundada en una situación de hecho superviniente. En efecto, no nos encontramos ante un acto reiterativo, sino que se trata de una petición que se funda en una situación fáctica novedosa como es la eventual reducción del área explotada por la permisaria minera en relación a la afectada por la servidumbre minera. En consecuencia, la denegatoria ficta operada no es reiterativa de un acto anterior, y en consecuencia procesable por el Tribunal. VI) El sustrato fáctico de la petición. En lo que refiere a la petición formulada por la accionante, ésta fundó su petición de que se reduzca la “servidumbre minera de ocupación”, por la razón que la misma grava un área mayor a la efectivamente empleada para la explotación minera. Esta circunstancia de hecho resulta probada por el Informe Pericial de fs. 210 a 213, que da cuenta de la existencia de dos áreas “sin indicios de intervención alguna (de similar aspecto que en los últimos años) en condición de campo natural restablecido con vegetación natral propia, sin explotación pastoril dirigida”. Resulta probado entonces, que estas áreas no se encuentran afectadas a la explotación minera, aunque si comprendidas en la servidumbre constituida sobre el predio. VI.1) Ahora bien, cabe analizar cuál sería la consecuencia jurídica que el ordenamiento jurídico imputa a dicha situación fáctica, y si efectivamente la Administración se encontraba en una situación jurídica de “deber”, esto es de dictar un “acto debido” ante la petición fundada en tales hechos. En otros términos, la cuestión estriba en determinar si la accionante es titular de un derecho subjetivo que le permita exigir una reducción de la servidumbre en los términos peticionados. Juan Pablo Cajarville afirma que “cuando existe un derecho subjetivo, su titular pretende o puede legítimamente pretender de otro sujeto –en cuanto ahora interesa, del Estado a través de la Administración- una determinada prestación, consistente en un comportamiento determinado, activo u omisivo, que le es favorable, y ese comportamiento está impuesto a ese otro sujeto por una regla de derecho, de manera que constituye para ese sujeto pasivo una obligación de hacer o no hacer; de ello resulta que la satisfacción de la pretensión del titular del derecho subjetivo... es jurídicamente necesaria" (Procedimiento Administrativo. Ed. IDEA. Año 1997. Pág. 48). En el caso, no existe norma alguna que imponga al Ministerio de Industria, Energía y Minería un determinado comportamiento o el dictado de un acto administrativo con el sentido y contenido peticionado por la accionante. De esta forma, no existe norma alguna que prevea un comportamiento debido ante la situación de hecho descrita y probada en estas actuaciones. Por tanto, la accionante carece de un derecho subjetivo a exigir la modificación de la servidumbre constituida sobre su predio. Por el contrario, la Administración obró conforme a derecho y a los propios actos administrativos por ella dictados. Así por Resolución de 28 de octubre de 2010 se le otorgó a PAMACOR S.A. el título minero concesión para explotar por el plazo de 30 años un yacimiento de caliza (fs. 5 vto. y 6 de los A.A.). Luego, y en forma accesoria al título concedido, por Resolución del 23 de marzo de 2015 se estableció sobre el predio “servidumbre minera de ocupación”, que “gravará el predio sirviente durante la vigencia del título minero que las ha motivado” (fs. 10 A.A. en 146 folios). En consecuencia, la servidumbre en los términos de su constitución se fijó por un plazo de treinta años (30). De esta forma, la Administración estaba sujeta al plazo de constitución de la misma y a las condiciones de superficie establecidas en la Resolución del 23/III/2015; por lo que de haber accedido a lo solicitado contravendría actos administrativos anteriores firmes. En consecuencia, nada puede reprocharse al obrar de la Administración, en tanto no estaba obligada a satisfacer la pretensión de la accionante, e incluso más: de haberlo hecho, contravendría una regla de derecho anterior. VII) Sobre la petición subsidiaria de adquisición del predio. Finalmente, la petición denegada fictamente contenía también una solicitud subsidiaria consistente en exigir al permisario que adquiera el área afectada por la servidumbre en aplicación del art. 28 literal C) de la ley 15.242 (Código de Minería), que dispone: “El propietario del predio superficial afectado por la actividad minera, tiene derecho: ..c) A exigir del titular minero que adquiera su predio o parte del mismo, si como consecuencia de la actividad minera, se viera privado de la utilización del predio o de parte importante del mismo”. Como bien advierte la Procuradora Adjunta, la pretensión contemplada en la disposición transcripta no se dirige contra la Administración, sino respecto al permisario. Por tanto, el Ministerio es un tercero respecto a la misma, careciendo de competencia para dilucidar tal pretensión. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).