Sentencia Sentencia N° 77/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de febrero de 2024. No. 77 VISTOS: Para resolución estos autos caratulados “SUPERMERCADOS DISCO DEL URUGUAY S.A. Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Suspensión de Ejecución” (Ficha No. 100/2023), pieza separada del expediente de Acción de Nulidad de homónima carátula, Ficha No. 4/2023. RESULTANDO: I) A fs. 3-16 compareció, en representación de Supermercados Disco del Uruguay S.A., Odaler S.A., Ameluz S.A y Devoto Hnos. S.A., el Dr. Agustin Gubitosi y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 330/2021 de 23 diciembre de 2021, mediante la cual la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia dispuso: “1. Considerar finalizada la investigación, concluyendo que se ha probado en autos la existencia de una práctica anticompetitiva, consistente en acordar entre competidores imponer precios de venta de las bolsas plásticas no compostables, por el período de tiempo entre el 1º de abril de 2019 y el 30 de junio de 2019, el que se ha viabilizado por las recomendaciones realizadas por las asociaciones gremiales. 2. Aplicar (…) una multa de dos millones cuatrocientas mil unidades indexadas (2.400.000 UI) a Supermercados Disco del Uruguay S.A., una multa de trescientas mil unidades indexadas (300.000 UI) a Odaler S.A. y Ameluz S.A., una multa de un millón doscientas mil unidades indexadas (1.200.000 UI) a Devoto Hnos. S.A.” Dicha volición, luego de ser recurrida administrativamente, fue revocada parcialmente por Resolución No. 133/2022 de 6 de junio de 2022, “…únicamente en lo que respecta a la elección de la sanción y el quantum impuesto”. Así, por Resolución No. 234/022 de 1° de noviembre de 2022, se dispuso “Aplicar (…) a Supermercados Disco del Uruguay S.A. una multa 2.400.000 UI, una multa de 300.000 UI a Odaler S.A. y a Ameluz S.A., una multa de 1.200.000 UI a Devoto Hnos. S.A. (…)”. En el capítulo III de su demanda, en paralelo al accionamiento anulatorio impetrado, la promotora solicitó la suspensión de ejecución del acto administrativo impugnado, argumentando, en lo central, que: a) La ejecución del acto administrativo irrogará notorios e importantes perjuicios, equivalentes al menos al monto de la onerosa y viciada multa pretendida por la Administración. b) El daño, independientemente de su mayor o menor magnitud, podría llegar a ser irreversible, dado que se obligaría a las empresas a litigar nuevamente para obtener en la vía civil la devolución de lo pagado indebidamente. c) Los daños que la ejecución del acto acarrea superan largamente el alcance y entidad de los que podría provocar (si es que puede provocar alguno) la suspensión de su ejecución. En primer lugar, porque la demandada, sea cual sea el caso, percibirá el monto correspondiente a las multas. En segundo término, porque el Estado como tal es solvente; razón por la cual el diferimiento del pago de lo reclamado hasta el momento en que el Tribunal resuelva la anulación no causará trastorno alguno en su organización y funcionamiento, en particular respecto de la Comisión y Defensa de la Competencia. d) En el presente, la ilegalidad del acto administrativo es elocuente y manifiesta, y puede apreciarse liminarmente ( “ab initio”) como requiere la norma. En definitiva, por estos argumentos, solicitó la suspensión de ejecución de la resolución en causa. II) Conferido traslado del pedido de suspensión (Decreto No. 1210/2023), a fs. 25-26 compareció a evacuarlo la representante de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, bregando por su desestimatoria. En lo central, sostuvo que: a) La Comisión actuó conforme al texto legal y, por tanto, no existe ilegitimidad alguna; mucho menos una ilegitimidad manifiesta, grosera, palmaria, irrefutable que amerite una inmediata suspensión sin que el Tribunal analice los argumentos y diligencie los medios probatorios a ofrecer por las partes. Existió una extensa y profunda investigación a cargo de la demandada, en la que, luego del diligenciamiento y valoración de un importante volumen de prueba, constató la existencia de prácticas anticompetitivas. b) Por otra parte, el acto tampoco es susceptible de irrogar daños graves a la actora, por cuanto lo que se objeta es una obligación económica: el pago de una multa. Mucho menos surge probado que la ejecución de dicho acto le cause a la actora daños graves que superen, en alcance y entidad, a los que la suspensión pueda causar a la Administración, esto es: garantizar el cumplimiento de la normativa de orden público en beneficio de los consumidores. En suma, por estas razones, requirió la desestimatoria del pedido de suspensión movilizado. III) Se abrió el incidente a prueba (fs.28), diligenciándose la que luce agregada a fs. 30 y ss. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 6 días, haciéndolo la actora a fs. 43-44 vto. y la demandada a fs. 46-47. V) Fue oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No.644/2023, fs. 53-54), quien aconsejó rechazar la medida incidental solicitada. VI) Por auto No. 6276/2023 (fs. 56) se citó para resolución, la que fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, en concordancia con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar al pedido de suspensión de ejecución bajo análisis. II) El artículo 2º de la Ley No. 15.869 reguló el instituto de la suspensión de ejecución de los actos administrativos como potestad del Tribunal, siempre que: i. el acto fuere susceptible de irrogar a la parte actora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiera ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado; o ii. cuando el acto resistido aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegal. III) En la emergencia, se descarta, sin que ello implique prejuzgamiento (artículo 2º inciso final de la citada Ley No. 15.869), la existencia de “manifiesta ilegalidad”. Como expresa BIASCO, la condición de manifiestamente ilegal “alude a lo indudable, a lo que todos pueden advertir; un resultado de conocimiento al que se llega espontáneamente, sin requerir cargos y específicos razonamientos; que aparece sin tropiezos, sin alternativas, para todo el que conoce el orden jurídico, evidencia que cuando la ilegalidad invocada no aflora a la superficie del conflicto, ni se exterioriza con claridad y contundencia, no corresponde escudriñarla de la forma que debe hacerse regularmente, sino por el contrario, concluir que no se configura sin duda esta nota de “manifiesta”” (Cf. BIASCO MARINO, Emilio: “La suspensión jurisdiccional de la ejecución del acto administrativo y otras medidas cautelares ”, Revista de la Asociación de Escribanos del Uruguay, Montevideo, 1997, págs. 112-113). En el presente, amén de la genérica argumentación de la actora en punto a la existencia de una manifiesta ilegalidad, basta estar a la complejidad del trámite, de la normativa involucrada y de los argumentos expuestos por la promotora en su demanda para concluir, sin mayor esfuerzo, que la alegada contrariedad de la actuación de la Administración con la Regla de Derecho no es palmaria ni evidente; máxime cuando, como en otras hipótesis en que se ha tenido que analizar la existencia de prácticas anticompetitivas, se las ha encartado dentro de la categoría de “objetos difíciles de probar” (Cfe. sentencia 429/2020, entre otras). En definitiva, sea por la insuficiente fundamentación ensayada por la actora, sea ya porque la naturaleza del trámite y la temática involucrada resulta harto compleja, no estamos ante un supuesto de “ilegalidad manifiesta”, que habilite por consecuencia acceder a la suspensión requerida. IV) Similar conclusión merece el argumento basado en la entidad y gravedad de los daños que la no suspensión podría irrogar a la promotora, superados, de acuerdo a la visión de la demanda, a los que tendría soportar la Administración de hacerse lugar a la medida. Sobre el particular, cabe precisar que no fue probado en este incidente (ver escrito de ofrecimiento de prueba de la actora a fs. 30-30 vto.) la gravedad del daño ocasionado a la promotora por la multa inicialmente aplicada y posteriormente morigerada. El planteo de la pretensora, al estar basado únicamente en el elevado monto de la exacción, peca de apodíctico, y omite analizar por qué, en definitiva, la operativa de las empresas sancionadas se vería grave e irreparablemente afectada por tener que abonar la suma dineraria establecida en el acto impugnado. Nada de ello se probó y nada de ello puede suponerse, principalmente frente a un conjunto de firmas cuya solvencia parece incuestionable. En último término, se comparte plenamente con la demandada que la finalidad a cargo de la Administración de garantizar el cumplimiento de la normativa de orden público en beneficio de los consumidores, no puede ser livianamente excluida del debate de la “teoría del balance”, en tanto reporta a los perjuicios que la eventual suspensión podría significar para el Estado. V) En suma, estima el Colegiado que: i. el acto no se aprecia como manifiestamente ilegal y ii. en el balance de los perjuicios, la ejecución del acto no podrá provocar al administrado mayores perjuicios de los que la suspensión irrogaría a la Administración demandada. VI) Por lo expuesto y lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley No. 15.869, el Tribunal RESUELVE: No hacer lugar a la solicitud de suspensión del acto administrativo impugnado. Agréguense a los principales. Dra. Klett (r.), Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).