Sentencia Definitiva N° 73/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de febrero de 2024. No. 73 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PINTOS, MARÍA ANGÉLICA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 649/2022). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo demanda anulatoria contra el acto implícito materializado en el descuento en los haberes de la pasividad de la accionante por deuda de aportes, conforme le fuese otorgada por Resolución de la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social No. AP 62/2022, de 10 de marzo de 2022 (fs. 136 vto., en carpeta verde de 139 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, sostuvo como agravios que: i) la Administración condicionó, ilegítimamente, el otorgamiento del beneficio jubilatorio a la cancelación de adeudos que se encontraban prescriptos, motivo por el cual suscribió un convenio de pago; ii) los períodos supuestamente adeudados corresponden al período comprendido entre el 1º de enero de 1999 y el 31 de mayo de 2000, por lo que se trata de créditos u obligaciones tributarias holgadamente prescriptas, que se sea considere el plazo de 5 años o el de 10. Además, no se configuró ninguna causal de interrupción de la prescripción; iii) huelga decir que el artículo 4º de la Ley No. 19.185 resulta inaplicable al caso concreto habida cuenta que el crédito se encontraba largamente prescripto a la fecha de entrada en vigor de la referida norma (20 de enero de 2014) y no se trata de una norma con efecto retroactivo. En definitiva, por estos fundamentos, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 16 a 25). II) Conferido el correspondiente traslado compareció — en representación del Banco de Previsión Social—el Dr. Rodolfo Píriz, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, controvirtió la pretensión anulatoria argumentando que: i) la legislación condiciona el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes se exige que cuenten con la correspondiente aportación o cotización, por lo que los medios de extinción de las obligaciones son el pago y la compensación, estando excluida la prescripción extintiva; ii) ello surge de variada normativa que se encuentra vigente: Leyes Nº 9.999, 11237, 15.840; y en especial de los arts. 77 y 86 de la ley 16.713 y 17.963, lo cual reafirmó el artículo 4º de la Ley Nº 19.185; iii) los convenios suscritos son válidos, no siendo obligada la accionante a suscribir los mismos. La actora accedió a suscribir un convenio de facilidades de pago para poder acceder a la pasividad del cual luego se agravia por entender que la deuda prescribió. En definitiva, por estas razones, bregó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 29 a 43). III) Por decreto No. 876/2023 (fs. 45) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento conforme surge de fs. 47 a 49. IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 51 a 56 vto. y 58 a 64 vto., respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 383/2023 y aconsejó el acogimiento del reclamo anulatorio impetrado (fs. 67 a 67 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 69). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La actora expresa que tuvo conocimiento de la Resolución No. AP 62/2022, del 30 de abril de 2022, mediante el primer recibo de cobro de emisión 2022/04, el cual le fuera enviado vía electrónica (fs. 136 vto., A.A.). Contra el mismo interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 9 de mayo de 2022 (fs. 125 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 25 de noviembre de 2022. La demanda se presentó el 23 de diciembre de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 26). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. La accionante inició su trámite jubilatorio con un reconocimiento de servicios para acceder a una jubilación común por Industria y Comercio en febrero de 2011 (fs. 16 y siguientes, A.A.). Por Resolución No. AP 53/2011, de 2 de marzo de 2011, la Gerencia de Prestaciones Económicas - Área Pasivos le reconoció un total de 29 años, 9 meses y 19 días de servicios, con afiliación Industria y Comercio y Caja Bancaria (fs. 19, A.A.). Por informe de situación contributiva de 29 de marzo de 2011 (fs. 26 a 27, A.A.), se le informó que presentaba deuda por aportes previsionales no vertidos correspondientes a su empresa unipersonal, por el período 1/1/1999 a 31/5/2000. Posteriormente, en enero de 2015, la accionante solicitó la acumulación de servicios con Caja Bancaria, de acuerdo con lo establecido en la Ley No. 17.819 (fs. 37 y siguientes, A.A.). Finalmente, con fecha 30 de julio de 2019, inició su trámite jubilatorio (fs. 65vto. a 66, A.A.), siéndole reconocidos 39 años, 11 meses y 19 días de servicios configurando causal de jubilación común al amparo del Régimen de Transición previsto en la Ley No. 16.713 (fs. 71, A.A.). Con fecha 26 de octubre de 2021, presentó nota señalando que el supuesto adeudo registrado correspondiente al período 01/01/1999 al 31/05/2000 no es tal pues dicha situación ya fue regularizada, habiéndose obtenido una Resolución favorable por parte de ATYR (fs. 77, A.A.). En dicha oportunidad, adjuntó sendos Certificados Únicos expedidos en forma posterior a la regularización de dichos adeudos (año 2001) (fs. 78 a 79, A.A.). Pese a ello, no se hizo lugar a lo planteado por la actora y se emitió un nuevo informe de deuda de situación contributiva (fs. 89, A.A.), del cual surge una deuda no regularizada por el período 01/1999 a 05/2000 por un total de $ 504.245,27, a descontar de la pasividad a servir. Con fecha 4 de febrero de 2022 suscribió, bajo protesto y a los solos efectos de percibir el beneficio jubilatorio, dos convenios de pago (Leyes Nos. 17.445 y 17.963), consignando que dicha deuda es inexistente y se ha extinguido por el modo prescripción (fs. 110 a 112, A.A.). Finalmente, el 30 de abril de 2022, la actora tomó conocimiento del acto implícito que se procesa en autos y que contiene el “descuento de deuda de situación contributiva” cuya legitimidad cuestiona (fs. 136 vto., A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen del Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 67 a 67 vto.) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En autos, se discute una cuestión de puro derecho que ya ha sido analizada por la Corporación ante situaciones análogas (sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022, 943/2022, 358/2023, 594/2023 y 714/2023, entre otras) en las que se ha concluido sobre la ilegitimidad del proceder del BPS de obstaculizar e impedir el progreso de un trámite jubilatorio por la vía de exigir la firma de un convenio de pago o el consentimiento para que se debiten los adeudos de su futura jubilación , sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido por el modo prescripción. En el casus, se vuelve a reeditar esta discusión, y no se advierte que exista mérito para modificar la postura sustentada sistemáticamente en la inveterada jurisprudencia que se viene de reseñar. En términos mutatis mutandis , cabe remitirse a lo consignado en sentencia No. 370/2022 , en la que se explica la cuestión de la siguiente manera: “Se ha observado como práctica administrativa frecuente del accionado que cuando un interesado inicia el trámite jubilatorio y se detecta que registra adeudos, se intenta la firma de un convenio de pago o su consentimiento para que los adeudos se debiten de su futura jubilación, sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido o no por modo prescripción. Si el interesado no accede, se le impide el acceso al beneficio jubilatorio y si lo hace, se le otorga jubilación y se le descuentan los montos que adeuda por aportes impagos, aun cuando éstos hubiera prescriptos. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción no lo tiene.” (la negrilla no está en el original). Del mismo modo, la deuda generada por los respetivos aportes patronales no vertidos por la empresa unipersonal de la cual fue titular la actora por el período del 01/1999 al 05/2000 debe considerarse extinguida por el modo prescripción, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 38 del Código Tributario. Según lo establecido por la norma de mención, lo que se extingue por modo prescripción es el derecho al cobro del tributo adeudado, sin que ello implique tener por inexistente el hecho generador del mismo, en el caso, las contribuciones especiales de seguridad social no vertidas oportunamente. El BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante a la regularización de los adeudos que mantiene con ATYR por sus aportes como trabajadora independiente, los que se encontraban prescriptos. En otras palabras , no había crédito exigible que el BPS pudiera reclamar al accionante, lo que trae como consecuencia la ilegitimidad del convenio de pago que esta suscribió y obstaculizó la percepción de sus haberes jubilatorios. IV) En esta línea de razonamiento, el Colegiado sostuvo en la sentencia No. 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos . Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere , es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, sentencias Nos. 239/2011, 778/2011 y 428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes , invocadas por la demandada , presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencia No. 428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En lo que refiere puntualmente a la suscripción de convenios de facilidades de pago respecto de los adeudos que el BPS pretende hacer valer, cabe remitirse a lo expresado por el Tribunal en sentencia No. 706/2018, en la cual se consignó: “(…) en atención a que la prescripción en Derecho Tributario opera de pleno derecho , la renuncia a la prescripción no tiene valor alguno ; antes bien, confirma y refrenda el obrar ilegítimo del organismo recaudador, que pretende el cobro de un crédito fiscal fenecido. Las leyes en las que la Administración pretende fundar su posición presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso , el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación , pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por igual, el Colegiado ya había destacado con anterioridad que: “Partiendo de la base de que en el Derecho Tributario no existen las obligaciones naturales, conforme fuera expuesto previamente, se entiende por la doctrina especializada que no es posible “revitalizar” créditos extinguidos por el modo prescripción ni por la firma de convenios , ni por el consentimiento arrancado a los interesados para permitirles el acceso a los beneficios jubilatorios (Cfme. SALDAIN, Rodolfo y MARTÍNEZ ALBA, Gonzalo: “Nulidad de los convenios de facilidades de pago sobre deudas tributarias prescriptas”, La Ley URUGUAY, Vol. 2, No. 6, págs. 589 y siguientes). Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios - incluso practicando retenciones sobre las pasividades -, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840 , no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas.” (sentencia No. 226/2016) (en el mismo sentido pueden verse las sentencias Nº 81/2019, 599/2019, 77/2020, 78/2020, 440/2021 y 493/2022, entre otras) (la negrilla no está en el original). V) Finalmente, es preciso hacer referencia al artículo 4° de la Ley 19.185, disposición que fuera invocada por el BPS al contestar la demanda. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que el período por el cual la accionante mantendría deuda con el Organismo va desde el 01/1999 al 05/2000, es claro que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en sentencia No. 332/2017 : “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado- , se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia . Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias Nos. 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020, 450/2021, 594/2023 y 714/2023, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, por unanimidad FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1ª de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).