Sentencia Definitiva N° 48/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de febrero de 2024. No. 48 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados, “NIPON YUSEN KABUSHIKI KAISHA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-PNN. Acción de Nulidad” (Ficha No. 469/2020). RESULTANDO : I) En autos, comparecieron NIPON YUSEN KABUSHIKI KAISHA (en adelante NYK) y RABIT S.A. (Agencia Marítima Multimar), a través de sus representantes, pretendiendo la nulidad de la Resolución Nº134/19 dictada por la P refectura Nacional Naval, que rechaza la petición que fuera formulada solicitando se realice el cálculo del valor de la Unidad Monetaria de Practicaje de acuerdo a lo establecido en el Decreto Nº320/012 y se ponga en vigencia el nuevo valor a partir del 1/7/2019. Expusieron que RABIT S.A. (Multimar) es el agente marítimo y representante de la armadora japonesa NYK, por lo que se presenta ante el Tribunal tanto la armadora como su agente marítimo RABIT S.A. que es su representante local. Indicaron que RABIT S.A., en representación de NYK, junto con otras agencias y armadores, se presentó con fecha 16/7/19 ante la Prefectura Nacional Naval (en adelante PNN), solicitando a través de una petición que se realice un nuevo cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje (en adelante UMP) conforme a Derecho y que se comience a aplicar el nuevo valor, de acuerdo a lo establecido en el Dec.320/012. Petición que se presentó fundada en la existencia de un error en la paramétrica de ajuste usada en el cálculo de la UMP que después fue ra aprobada por el Poder Ejecutivo por Decreto Nº320/012. Expresaron que recién con fecha 12/2/19, a través del Centro de Navegación, es que se tuvo conocimiento del error, porque NYK no tiene acceso directo a la forma de aplicación de la fórmula. Como informara el Centro de Navegación, esta fue la primera vez que se comunicó el detalle del cálculo realizado, lo que llevó a poder tener conocimiento del error en la formula paramétrica presentada en el Decreto Nº320/012 para la actualización del UMP, lo que provocó un incremento indebido de la UMP desde esa fecha. Aseveraron que el error de cálculo de la tarifa de los Prácticos causo importantes perjuicios patrimoniales a NYK y también provocó un importante enriquecimiento injusto en beneficio de los Prácticos (Corporación de Prácticos del Río Uruguay, del Río de la Plata y Litoral Marítimo y Sociedad de Prácticos) y la PNN. Manifestaron que la asesoría letrada de la PNN estableció el 30/7/19, que como indicó la peticionante en el Reglamento utilizado para el cálculo de la UMP, los coeficientes se encontraban invertidos, lo que fue r atificado por el Dr. Carlos Tealdo, jefe técnico de la Asesoría Letrada de la PNN, quien compartió lo expresado por la letrada. Luego compareció la Corporación de Prácticos quien reconoció “ un error evidente ” en la transcripción del Acta 005/11 recogida po r el Decreto Nº320/012. Sin embargo, alegó en su defensa que la fórmula se aplicó sin observación desde el año 2012, argumentando que esta era una aceptación tácita y que se imponía para su interpretación al derecho común en sede de contratos. La PNN, no hizo lugar a la petición presentada, mediante el dictado de la Resolución Nº134/2019 de fecha 21.10.19. Señaló que el error de cálculo no fue un problema de interpretación, sino de aplicación incorrecta de la formula establecida en el Acta 005/11, posteriormente aprobada por Decreto Nº320/012. Afirmó que en el caso no hay dudas, no hay ambigüedad, oscuridad en la redacción, es claro que hay un error de aplicación de formula. También que los Prácticos actuaron en forma inapropiada, gravosa y agraviante, pero la PNN no se expidió con respecto a esto, ni fundó su actitud al respecto. La Administración no sólo tiene que actuar en forma objetiva, sino que tiene que también cuidar que no parezca que actúa en forma subjetiva, lo que no se dio en el caso. Sostuvo que la Resolución carece de fundamentación, sea en los aspectos jurídicos como en los motivos de oportunidad o conveniencia que pueden haber llevado a su adopción. Faltan elementos de fundamentación imprescindibles y especialmente objetivos para el dictado de una resolución ponderada y fundada con respecto a la errónea paramétrica cobrada y sus consecuencias. La Administración no prestó la menor importancia al error de la tarifa, a los montos mal cobrados a los Armadores ni a la mala fe y abuso de confianza de los Prácticos. Expresó que el único argumento de la resolución dictada por la PNN es que la paramétrica se viene aplicando de igual forma hace años sin objeciones por parte de ningún sector, lo que es falso ya que nunca hubo una aceptación explicita, voluntaria o consciente del referido error de cálculo. En el caso lo que existió fue un abuso de una relación de confianza y buena fe, los prácticos nunca informaron sobre la formula por la cual llegaban al cobro de determinada tarifa, por lo que no se puede alegar jamás una aceptación dl algo que era desconocido por NYK. Aclaró que la tarifa parecería ser el resultado de un ámbito de negociación, pero debe tenerse en cuenta que la paramétrica que se utiliza actualmente y desde el plazo que se re curre, es el resultado de una modificación unilateral realizada por la Oficina de Pilotaje en el Reglamento General de Prácticos. El cálculo de la paramétrica que se recurre y cuya anulación se pide ahora, no se ajusta a Derecho debido a que se invirtió la definición de los índices establecida en dicha paramétrica. Error que era difícil de detectar, a no ser que se desconfiara del cálculo realizado, pero este nunca se compartió, por lo que no se podía detectar. Resaltó que los Prácticos tenían conocimient o de que estaban cobrando una errónea paramétrica, su enriquecimiento fue premeditado y voluntario, pero la PNN valoró erróneamente la situación y omitió la solución del tema revocando el acto administrativo recurrido. Por último, añadió que se violaron los principios de igualdad, de imparcialidad, el derecho a la presunción de la inocencia y debido proceso. II) Por Decreto Nº6478/2020, de fecha 9 de octubre de 2020, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y de la demanda interpuesta se confirió t raslado, emplazándose al Estado, Dirección General de Secretaría del Ministerio de Defensa Nacional-Prefectura Nacional Naval, a contestar la demanda, con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los arts.63 y 64 del Decreto Ley Nº155 24, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art.65 del mismo (fs.32 infolios). Con fecha 28 de octubre de 2020, compareció Alejandra Otheguy, en nombre y representación del Estado -Ministerio de Defensa Nacional - Comando General de la Armada, a solicit ar prórroga para contestar la demanda incoada por el actor (fs.34), la que fue concedida por el Tribunal a través del Decreto Nº7508/2020 (fs.36 infolios). Con fecha 13 de noviembre de 2020, compareció a contestar la demanda, solicitando sea desestimada con las máximas condenas procesales. En lo medular, indicó que se presentan la armadora japonesa NYK y la agencia marítima RABIT S.A. a solicitar la anulac ión de la Resolución Nº134/2019. Como aspectos formales, señaló que existió falta del previo agotamiento de la vía administrativa por parte de NYK. En este sentido, indicó que quien peticioné ante la Prefectura Nacional Naval en su momento, y quien recurrió mediante el recurso de revocación y jerárquico en subsidio, fue la mencionada agencia marítima RABIT S.A. que es una persona jurídica distinta que NYK. Expuso que comparecen dos personas jurídicas distintas, una de ellas no agotó la vía administrativ a porque no recurrió el acto del que se solicita la nulidad: NYK, por lo que carece de legitimación activa para lleva la presente acción de nulidad, por falta de agotamiento de la vía administrativa. A su respecto, indicó que la acción carece del requisito de admisibilidad legalmente establecido por el art.4º de la Ley Nº15.869. Aclaró que quien presentó los recursos administrativos fue la empresa uruguaya, que compareció por sí y no en representación de la persona jurídica constituida en el extranjero. Precisó que la estrategia para soslayar la referida debilidad procesal se evidencia cuando se observa que comparecen tanto el representado como el representante, lo que carece de sentido. Afirmó que quien tendría realmente el interés directo, personal y legítimo para solicitar la nulidad del acto administrativo, sería NYK, por ser un armador (que, en definitiva, es quien pagaría los costos de practicaje), en tanto que la agencia marítima RABIT S.A., como tal, no puede tener un interés con las característ icas mencionadas, no lo acredita, no pudiendo accionar aquellos sujetos que representan intereses colectivos o ajenos. En relación con el cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje se actualiza anualmente (en el mes de marzo de cada año), de lo que se confiere vista, si no hay oposición se procede a publicar los nuevos valores. Durante años se ha procedido de esa forma y jamás fueron objeto de recursos, por lo que en todos los casos estamos frente a actos administrativos firmes y definitivos. Sostuvo q ue tampoco recurrieron la resolución o acto administrativo que adoptó los nuevos valores de la UMP, pero por una vía oblicua —petición— pretende modificar la norma histórica en que actuó la Administración. En consecuencia, argumenta que resulta aplicable al caso la teoría del acto propio. En este sentido, expresó que nadie puede variar de comportamiento injustificadamente cuando ha generado en otros una expectativa de comportamiento futuro. Durante un tiempo prolongado, en pleno conocimiento de la aplica ción de la paramétrica, abonaron la misma sin objeción alguna, pretendido actualmente desconocer su propia conducta anterior esgrimiendo el argumento de que el cálculo estaría “mal realizado”. Añadió que la fijación de la tarifa no la realiza la PNN, si no que a la misma la fijan los señores prácticos y la comunican a la Oficina de Pilotaje. Recibida la misma, la Oficina notifica a cada una de las agencias en forma personal o por intermedio de sus representantes “Centro de Navegación” cuál es la tarifa que establecieron los Prácticos. Notificadas las agencias, estas cuentan con un plazo de diez días para manifestar observaciones u objeciones, lo que jamás fue planteado durante un período de nueve años, consistiendo de esta forma la tarifa. Además de ser p arte integrante de la Comisión de Reglamento de Tarifas (art.125). Por último, afirmó que no se violentó ninguno de los principios señalados por la parte actora, agravios que no cuentan con sustento fáctico ni tampoco se encuentran fundados, que siempre se actuó de buena fe por parte de la Prefectura y que la tarifa referida es el resultado de un proceso de negociación colectiva, cualquier modificación que se proponga debe surgir de dicho ámbito, lo cual no ha sido posible dada la negativa de quienes pretenden la nulidad. III) Por Decreto Nº7992/2020, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura del proceso a prueba por 60 días, agregándose antecedentes administrativos con citación (fs.45 infolios). IV) Alegaron las partes, la deman dada a fs.142-143 y la actora a fs.184-193. Los que se tuvieron por presentados, conforme Decreto Nº1621/2022 (fs.197). V) El Tribunal, por Resolución Nº4 de fecha 9 de febrero de 2023, no se hizo lugar a la solicitud de acumulación de autos (fs.200-201). VI) Por Decreto Nº1629/2023, dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs.203), quien en Dictamen Nº315/2023, sugirió se declare la falta de le gitimación causal activa de la accionante, confirmándose el acto administrativo resistido (fs.209). VII) Por Decreto Nº2665/2023, se dispus ieron los autos para sentencia, citadas las partes (fs.211). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la demanda anulatoria. En autos, con fecha 14/8/2020, comparecieron la armadora NYK y la agencia marítima RABIT S.A., a través de sus representantes, pretendiendo la nulidad de la Resolución Nº134/19 dictada por la PNN, que rechaza la petición que fuera formulada solicitando se realice el cálculo del valor de la Unidad Monetaria de Practicaje de acuerdo a lo establecido en el Decreto Nº320/012 y se ponga en vigencia el nuevo valor a partir del 1/7/2019. (fs.378-379 A.A. en 669 fs.). Resolución que fue notificada al representante de RABIT S.A. con fecha 25/10/2019 (fs.336 A.A. en 669 fs. y fs.28 vto. infolios). De las actuaciones administrativas surge que la petición fue presentada por Alejandro González en representación de RABIT S.A. (Agencia Marítima Multimar) por sí (fs.2 -8 A.A. en 669 fs.), también que interpuso, con fecha 1/11/2019, en forma conjunta y subsidiaria, los recursos administrativos de revocación y jerárquico contra la Resolución Nº134/19 (fs.462-463 A.A. en 669 fs.). La vía administrativa concluyó en forma fi cta con fecha 26/5/2020, ante la falta de pronunciamiento respecto del último de los recursos interpuestos (cfme. art.5º Ley Nº15.869, en redacción dada por el art.41 de la Ley Nº17.292). Por lo que, la acción de nulidad se presentó en tiempo con fecha 14/8/2020 (cfme. nota de cargo de fs.25), considerando la suspensión de los plazos generada por la feria jurisdiccional extraordinaria (Ley Nº19.879 arts.1º y 4º, Acordadas Nº8, Nº9 y Nº10 del año 2020). Ahora bien, conforme con los antecedentes mencionados, el Tribunal considera que asiste razón a la demandada cuando indica que la empresa armadora NYK no agotó debidamente la vía administrativa, por lo tanto, su pretensión anulatoria no puede prosperar. En efecto, conforme surge de los antecedentes administrativos mencionados, la agencia marítima RABIT S.A. fue quien compareció por sí, tanto en la petición como al momento de recurrir la resolución que rechazó lo solicitado, no así la empresa NYK, la que además comparece indicando en la demanda que viene a rat ificar lo actuado por RABIT S.A. en su representación. Por lo que, el Tribunal entiende que RABIT S.A. sí agotó en forma debida la vía administrativa, no así la empresa NYK, la que de esta forma no cumplió con el presupuesto procesal previo indicado, por lo que la acción de nulidad no puede prosperar a su respecto (cfme. Sentencias Nº171/2017, Nº484/2020, Nº692/2022). II) Por otro lado, en relación a la legitimación causal activa de RABIT S.A., este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse en Sentencia Nº594/2022, actuaciones en las que otras agencias marítimas también pretendieron la nulidad de la Resolución Nº134/19. Por lo que, no existiendo elementos que ameriten el cambio de la postura asumida por el Tribunal, resultan aplicables al caso los fu ndamentos que se sostuvieron en dicha oportunidad: “Según dispone el art. 309 de la Constitución: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.”. El acto impugnado deniega la petición formulada por la parte actora, respecto a que se revise o “se realice el cálculo” de la paramétrica de ajuste mediante la cual se fija el precio de los servicios facturados por los Prácticos. Cabe c onsignar que, el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto, aprobado por el Decreto No. 183/994, establece en su artículo 3 la definición de “Agente Marítimo”, señalando que: “‘Agente’, ‘Agente Marítimo’ o ‘Agente del Buque’ es la persona física o jurídica que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones que le corresponden. Tiene a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador”. Por su parte, el artículo 6 del referido cuerpo normativo respecto al “Armador” establece que: “Se entiende como tal a quien ejerce la explotación y la navegación de un buque por cuenta y riesgo propios. No necesariamente ha de ser propieta rio de la embarcación, resultando suficiente la existencia de un contrato específico con el propietario, que le permita disponer de la unidad y ejercer el derecho de operarla”. A su vez, corresponde señalar que, la función del práctico es asesorar al capitán del buque en la maniobra a ejecutar. Se encarga de la realización de los movimientos de entrada, salida e interiores del puerto, a veces, ayudados de un remolcador. El Tribunal entiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad. Si bien las agencias marítimas pueden estar interesadas en rebajar el costo de la actividad portuaria, no alcanza con la existencia de un interés simple para calificarlo como directo o personal. La acción anulatoria no puede ser ejercida por aquellos que representen intereses ajenos, como en el caso objeto de estudio, donde las agencias no se ven afectadas directamente por el acto administrativo. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “En tanto que las agencias marítimas no son las compañías armadoras, solamente cumplen funciones por su encargo y no les impacta, directamente, el costo del practicaje como sucede con las armadoras, cabe admitir la objeción relativa a la legitimación activa”. (Fs. 89 vto. de los A.A.). Tal como lo ha sostenido esta Corporación, el proceso contencioso administrativo en nuestro Derecho es un contencioso subjetivo. Por Sentencia No. 335/2008, dijo este Tribunal: “(…) cabe reiterar en el ocurrente, la posición de la Sala en punto a la legi timación causal activa, siguiendo a la más autorizada doctrina. Como el proceso contencioso administrativo en nuestro derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable entonces, que quien acciona invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación; y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acredita cabalmente esa situación”. VI) A entender de la Sala, el agente marítimo act úa en nombre, por cuenta y orden del armador. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje. La circunstancia de que puedan ac tuar ante la Administración en interés de los Armadores no necesariamente implica que también puedan actuar de ese modo en vía jurisdiccional anulatoria. Los agentes marítimos son agentes intermediarios en la operativa portuaria, no cuentan con un inter és directo, personal y legitimo afectado por el acto administrativo impugnado. Resultan trasladables al caso que nos ocupa lo señalado por el Tribunal, cuando falló: “(…) la existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración”. (GIORGI, Héctor en “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, p. 188)” (Sentencia No. 399/2015)”. En consecuencia, el Tribunal concluye que la agencia marítima carece de legitimación causal activa para promover la siguiente acción de nulidad. III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Declárase la falta de agotamiento de la vía administrativa por la empresa NIPON YUSEN KABUSHIKI KAISHA y la falta de legitimación causal activa de la empresa RABIT S.A. y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: a rt. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agreg ados expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).