Sentencia Definitiva N° 39/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de febrero de 2024. No. 39 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MACHADO, DANIEL con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 161/2022). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Sr. Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de 16 de agosto de 2021, por la que se dispuso la sanción de destitución (Fs. 167 a 169 vto. de A.A.). II) Compareció la parte actora de fs. 12 a 22 infolios, articulando los siguientes argumentos y agravios: En primer lugar, dedujo excepción de inconstitucionalidad contra lo preceptuado por el artículo 78 de la Ley No. 19.315 (Ley Orgánica Policial) argumentando que, dicha norma, incurre en la violación del principio “non bis in idem” y del principio de igualdad. En segundo lugar, en lo que refiere a la acción de nulidad, reitera que se ha violado el “non bis in idem”, desde que se lo destituye por conductas que ya habían sido oportunamente sancionadas por la Administración. También se agravia, señalado que se ha violado el plazo razonable del procedimiento disciplinario. Sostiene que, el procedimiento disciplinario a su respecto, que culminó con su destitución, insumió un plazo de tres años y seis meses. Entiende que el plazo de caducidad del procedimiento policial es de dos años, considerando que se debe aplicar en forma analógica, el artículo 78 de la Ley No. 19.121 que regula el plazo de caducidad para el resto de los funcionarios de la Administración Central. III) Tramitado el correspondiente proceso de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia se pronunció mediante Sentencia N° 1087/2022 desestimando la excepción interpuesta (Fs. 240). IV) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 269 a 271 vto. infolios, compareció la Administración debidamente representada, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación: Controvierte la invocada violación del principio “non bis in idem”, manifestando para ello, que el inciso segundo del artículo 78 de la Ley 19.315 facultaba a la Administración a instruir un nuevo procedimiento administrativo disciplinario (procedimiento que por su naturaleza no implica sanción alguna al funcionario) a efectos de determinar la responsabilidad del funcionario en la comisión de una falta administrativa. En apoyo a su postura, trascribe las consideraciones vertidas por la Suprema Corte de Justicia, en la Sentencia No. 1087/2022, que desestimó la demanda de inconstitucionalidad promovida por el actor y, sostiene que, el acto impugnado no violó el principio referido, pues no supone una nueva sanción, sino que faculta a la Administración a instruir un nuevo procedimiento administrativo disciplinario, el cual no es de naturaleza sancionatoria. En cuanto al segundo agravio, niega que haya operado la caducidad del procedimiento administrativo. V) Por Decreto No. 574/2023 (Fs. 273) se dispuso la apertura a prueba. VI) Las partes presentaron alegatos a fs. 279 y 283 respectivamente. VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 391/2023 y aconsejó el rechazo de la demanda (Fs. 287 y ss). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se dictó en legal y oportuna forma (Fs. 291). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se emitió el 16 de agosto de 2021 (Fs. 167 de A.A.) y se notificó el 21 de setiembre de 2021 (Fs. 175 de A.A.). El 29 de setiembre de 2021, se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación (Fs.2). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta configurada con fecha 27 de febrero de 2022. La demanda se interpuso el 7 de abril de 2022, dentro del término legal (Fs. 23). II) El Tribunal, coincidiendo con la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda promovida, por las razones que a continuación se explicitarán. III) En primer término, debe estarse a la prejudicialidad de lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia en relación con la constitucionalidad del referido artículo 78, inc. 2º de la Ley Nº 19.315. La citada norma, dado el cúmulo de sanciones que poseía el actor, fundó la aplicación de la sanción de destitución por ineptitud. Cabe agregar que no hay controversia sobre la base fáctica de la punición aplicada, es decir, que el actor contaba con múltiples sanciones por incumplimientos funcionales. En cuanto a la caducidad de la potestad punitiva de la Administración y aplicación por analogía del plazo de 2 años previsto en el Estatuto del Funcionario Público, el Tribunal ha entendido que no comprende a los funcionarios policiales. Al respecto, en razonamientos de íntegra aplicación en obrados, e invocando anteriores pronunciamientos del Colegiado, se ha señalado que: “…no corresponde hacer lugar a la caducidad del sumario aplicando, por analogía, el plazo de dos años del artículo 78 de la Ley No. 19.121. Sobre el punto, cabe remitirse a lo expresado en sentencia Nº 239/2021: “(…) el Colegiado no ha participado del enfoque doctrinal que se viene de resumir, sea con fundamento en la aplicación de un principio general de derecho (o de otros de los cuales pueda entenderse que este se deriva) o bien por la vía de acudir al mecanismo de la analogía. En primer lugar, porque el propio legislador excluyó del ámbito de aplicación de esta Ley a los funcionarios policiales, como surge de lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley Nº 19.121. Pero además hay otra razón, que tiene que ver con los principios y su modo de aplicación. En estos casos, la solución no puede resultar del mero transcurso de un determinado plazo (como sucede cuando una disposición que establece un plazo de caducidad), porque como lo ha puesto de manifiesto el Colegiado: “Los principios, a diferencia de las reglas, no se aplican en término de todo o nada, sino de acuerdo a su dimensión de peso en la argumentación. (…)” (Sentencia Nº 471/2023). Ahora bien, resta analizar, más allá de que no se configuró caducidad, la duración del procedimiento y si su extensión ha sido o no razonable. La Resolución que dispuso el sumario es de 9 de febrero de 2018 (Fs. 38 a 38 vto. de A.A.) mientras el informe de instrucción data del 6 de junio de 2018 (Fs. 102 a 103 de A.A.). Por su parte, dado que el funcionario sumariado se encontraba bajo licencia médica, ello ameritó la realización de una Junta Médica y, en lo que es relevante para el procedimiento disciplinario, la reserva de las actuaciones hasta tanto se resolviera la situación sanitaria del funcionario (Resolución del Sr. Director Nacional de la Guardia Republica N.º 313/2018 de 19 de setiembre de 2018, fs. 120 a 120 vto. de A.A.). Asimismo, dada la situación de licencia médica del actor se confirió nueva vista de las actuaciones (Fs. 127 de A.A.) la que fue evacuada mediante comparecencia de 5 de diciembre de 2018 (Fs. 128 a 128 vto. de A.A.). Posteriormente se sucedieron diversos informes y, en lo que resulta relevante, el expediente permaneció sin actividad entre el 2 de enero de 2019 hasta el 5 de julio de 2019 (ver actuaciones de fs. 135 a 138 de A.A.). Del indicado dictamen de 5 de julio de 2019 se confirió vista al accionante, la que, tras diversos pases del expediente, se materializó el 5 de noviembre de 2019 (Fs. 150 de A.A.). Luego de algunos informes señalando que no se evacuó la vista conferida, el expediente pasó a la asesoría del Sr. Ministro el 22 de noviembre de 2019 (Fs. 157 de A.A.) y tras casi 10 meses, las actuaciones fueron remitidas a la Oficina Nacional del Servicio Civil el 10 de setiembre de 2020 (Fs. 159 de A.A.). La Comisión Nacional del Servicio Civil se expidió en sentido favorable a la destitución mediante resolución de 20 de mayo de 2021 (Fs. 165 a 165 vto. de A.A) y, finalmente, el 16 de agosto de 2021 fue dictado el acto objeto de impugnación. Por lo tanto, desde el decreto de sumario de 9 de febrero de 2018, hasta su culminación, el 16 de agosto de 2021, transcurrieron 3 años y 6 meses. Sin embargo, y pese a que hubo períodos injustificados de inactividad por parte de la Administración, en la mayoría del tiempo hubo actuaciones e impulso del expediente. Así, a título enunciativo cabe señalar que se confirieron tres vistas de las actuaciones, se mantuvo en reserva el trámite en consideración a la licencia médica del actor, además del tiempo que insumió el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En tal sentido, en términos aplicables para la dilucidación de obrados la citada sentencia N.º 471/2023 consignó: “ si bien aisladamente puede advertirse la existencia de demoras un tanto prolongadas entre determinados pases y sus ulteriores informes (véase, por ejemplo, lo sucedido a nivel de la Asesoría del Ministro, de fs. 211 a 212 y en el Departamento de Asesoría Jurídica, de fs. 222 a 223, pieza 1, A.A.), valoradas las circunstancias en su conjunto, y teniendo especialmente en cuenta como variables el comportamiento de la sumariado y el de la Administración, así como la complejidad del expediente (con multiplicidad de asesoramientos en distintos sentidos), el Colegiado no repara en que haya existido una violación al principio de duración razonable de los procedimientos”. En consecuencia, tal como lo ha sostenido el Tribunal en casos análogos, la duración del procedimiento, si bien extensa, no resulta irrazonable y por tanto, no inficiona de nulidad a lo resuelto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, la Ley 20.010 y demás disposiciones complementarias, FALLA: Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímese a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).