Sentencia Definitiva N° 25/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de febrero de 2024. No. 25 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “REIBAKAS, SARA Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 208/2019) y su acumulado “SOUZA, CLAUDIA Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 211/2019). RESULTANDO: I) En las causas acumuladas se procesa la nulidad de las Resoluciones números 6596/2018 y 6597/2018 de fecha 23 de julio de 2018 dictadas por el Director General de Rentas, que no accedió a lo peticionado por los funcionarios en el sentido de obtener la asimilación y/o remuneración al escalafón R, grado 13 (fs. 2 ppal., de los expedientes, y fs. 49 y 76 A.A. en 84 y 114 fs., respectivamente). Los accionantes, funcionarios de la DGI en la División Informática, refirieron que peticionaron con fechas 27 y 28 de noviembre de 2017 la asimilación salarial al grado R13 en ejercicio de la opción prevista en el artículo 180 de la Ley 16.170. Reseñaron el marco normativo aplicable y señalaron que en marzo de 2014 la actora por Resolución N.º 893/2014, accedió a una solicitud de asimilación afirmando que la Ley 16.170 y el art. 21 del Decreto 166/005 eran aplicable a los funcionarios que cumplen tareas en División Informática. Expusieron que, tras optar por el régimen de exclusividad, la DGI mediante el criterio adoptado en las impugnadas, desconoció sus derechos adquiridos tornándolas en ilegítimas y violatorias de la regla de derecho. Cuestionaron la dualidad de posiciones de la demandada respecto a que el Decreto N.º 227/013, que creó el grado R13, no refería al art. 180 de la Ley 16.170, a la vez que aceptaba que al referido cargo se le aplicaba el marco estatutario del Decreto N.º 166/005 que recogía el beneficio de asimilación del citado artículo, y remarcaron que con su accionar la Administración configuraba la aplicación de la teoría del acto propio. Afirmaron que se violó el principio de a igual tarea igual remuneración, en la medida que los actores realizaban las mismas tareas que el grado R13 siendo su única diferencia la remuneración. Así, la creación de un cargo R13 con funciones iguales al R12, desvirtuaba la estructura escalafonaria en tanto no representaba un grado que desempeñara tareas de mayor complejidad que justificara su jerarquía de grado dentro del escalafón. Indicaron que al no existir resolución expresa a los recursos interpuestos, resulta de aplicación la presunción simple de ilegitimidad del acto impugnado a su favor, prevista en el inciso segundo del art. 6 de la Ley 15.869. Finalmente, en el numeral 2do. del petitorio del escrito introductorio de la F. 211/19 (fs. 17 vta.) solicitaron la acumulación de estos autos con la Ficha 208/19 al referirse al mismo objeto. En suma, bregaron por la anulación de las resoluciones cuestionadas. II) Conferidos los correspondientes traslados compareció el Ministerio de Economía y Finanzas, contestando las demandas (fs. 28 y ss. F. 208/2019, y fs. 29 y ss. F. 211/2019). Luego de reseñar las actuaciones que antecedieron al dictado de las voliciones en causa, argumentó que fueron dictadas en apego a las previsiones legales y reglamentarias. En tal sentido, entendió que el art ículo 180 de la Ley No. 16.170 generó la posibilidad a los funcionarios de la DGI de optar por percibir retribuciones equivalentes a las fijadas para idénticas funciones a los funcionarios del Centro de Computación de la Contaduría General de la Nación. Agregó que luego se realizó una reestructura en la DGI mediante el dictado del Decreto N.º 166/2005 de cuyo artículo 21 se desprendía un cuadro con los grados existentes al momento de su dictado siendo en el escalafón R el 9, 10, 11 y 12 y la norma específicamente reguló lo relativo a la equiparación salarial prevista en el artículo 180 de la Ley No. 16.170. Adujo que, posteriormente se dictó el Decreto No. 227/013 por el cual se creó en el escalafón R, el grado 13 y una vacante en ese grado a proveerse mediante concurso de oposición y méritos. Así, la creación del grado 13 en el escalafón R no tenía relación alguna con la opción prevista en el art. 180 de la Ley 16.170; y su creación lo fue en uso de las facultades del artículo 62 de la Ley No. 18.719 y en el decreto reglamentario citado. Consideró que los actores no pretendían ocupar presupuestalmente el cargo, sino la equiparación salarial con el salario fijado para ese cargo lo cual no era posible. Ello, porque el grado máximo al que se podía efectuar la equiparación salarial prevista en el art. 180 de la Ley 16.170 en el escalafón R era el grado 12, y sólo aplicable hasta ese grado; y por no existir norma que permitiera equiparar salarialmente a los incoantes con el grado 13 el que, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 227/013, debía proveerse mediante concurso. Por las mismas razones, controvirtió la alegada aplicación de la teoría del acto propio, en tanto la conducta de la Administración fue coherente con las normas legales y reglamentarias citadas. Rechazó la vulneración al principio de a igual función igual remuneración, y entendió que no era aplicable de manera irrestricta, teniendo cabida cuando la diferencia en la remuneración era producida por algún tipo de discriminación, siendo carga de quien la alegaba demostrarla, lo que no sucedió en la especie. En definitiva, abogó por el rechazo de las demandas instauradas y el mantenimiento de las voliciones cuestionadas. III) Por Sentencia Interlocutoria N.º 781/2019 de fecha 12 de diciembre de 2019 se dispuso la acumulación de los expedientes Fichas 208/2019 y 211/2019 (fs. 53 F. 211/2019). IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo en el cúmulo la que obra certificada a fojas 92. V) Alegaron las partes por su orden: los actores a fs. 95 y ss., y la demandada a fs. 101 y ss. VI) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen N° 146/2023 que obra a fs. 140, aconsejando confirmar los actos impugnados. VII) Se llamó para sentencia por Decreto 1312/2023 (fs. 142), girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de las Resoluciones números 6596/2018 y 6597/2018 ambas de fecha 23 de julio de 2018 dictadas por el Director General de Rentas, que no accedió a lo peticionado por los funcionarios en el sentido de obtener la asimilación y/o remuneración al escalafón R, grado 13 (fs. 49 y 76 A.A. en 84 y 114 fs., respectivamente). En lo que refiere a los aspectos formales, cabe señalar que: i) Ficha Nº 208/2019 Contra la Resolución N.º 6597/2018, notificada el 27 de julio de 2018 (fs. 50 a 55 A.A. en 84 fs.) interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 3 de agosto de 2018 (fs. 56 A.A. ibidem), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 19 de febrero de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil el 11 de abril de 2019, nota de cargo a fs. 22. ii) Ficha Nº 211/2019 Contra la Resolución N.º 6596/2018, notificada el 27 de agosto de 2018 (fs. 77 A.A. en 114 fs.) interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 3 de setiembre de 2019 (fs. 79 a 82 A.A. ibidem), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 22 de marzo de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil (el 12 de abril de 2019, nota de cargo a fs. 19). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad de sus miembros, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, se pronunciará por desestimar las demandas incoadas, en mérito a las consideraciones que se exponen en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que, con fechas 27 y 28 de noviembre 2017 los actores formularon petición ante el Director General de Rentas solicitando la asimilación y/o equiparación al escalafón R grado 13 de conformidad con lo dispuesto por el artículo 108 de la Ley 16.170 (fs. 10 A.A. en 84 fs. y 48 A.A. en 114 fs.). Con fecha 3 de enero de 2018, recayó informe del Dr. Diego Aguirrezabala de la Sección Apoyo Contencioso, analizando la normativa aplicable donde concluyó que: “ … no cabe interpretar extensivamente que el beneficio de la ley 16.710 del año 1991 sea trasladable al R13 que a la sazón no existía, sino que la vía legítima para acceder al mismo es el concurso, en aplicación de los principios de la ley N.º 19.121 que regula la carrera administrativa .” (fs. 21 y 22, y 54 y 55 A.A. en 84 y 114 fs. respectivamente). Del referido informe se otorgó vista a los actores (fs. 25 y 57 a 59 A.A. en 84 y 114 fs. respectivamente), quienes la evacuaron en los términos de fs. 34 a 38 y 64 a 67 de los antecedentes administrativos en 84 y 114 fs., respectivamente. Por informe de fecha 7 de mayo de 2018, el Dr. Diego Aguirrezabala de la Sección Apoyo Contencioso analizó los descargos presentados y ratificó lo informado anteriormente (fs. 41 a 44 y 69 a 72 A.A. en 84 y 114 fs., respectivamente). Finalmente, se dictaron los actos que se procesan en autos (fs. 49 y 76 A.A. en 84 y 114 fs., respectivamente). IV) En lo inicial, corresponde relevar la inobservancia de la demandada de su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados. Los accionantes interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 3 de agosto de 2018 (fs. 56 A.A. en 84 fs.), y el 3 de setiembre de 2019 (fs. 79 a 82 A.A. en 114 fs.) sin que la Administración se expidiera, por lo que se configuraron las denegatorias fictas el 19 de febrero y el 22 de marzo de 2019 respectivamente. Por lo tanto, operó la hipótesis prevista en el inc. final del art. 6 de la ley 18.569 en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley N° 17.292 que expresa: “El vencimiento de los plazos a que refiere el inciso primero del presente artículo no exime al órgano competente para resolver el recurso de que se trate, de su obligación de dictar resolución sobre el mismo (artículo 318 de la Constitución de la República). Si ésta no se produjera dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los plazos previstos en el inciso primero, la omisión se tendrá como presunción simple a favor de la pretensión del actor, en el momento de dictarse sentencia por el Tribunal respecto de la acción de nulidad que aquél hubiere promovido.” La regla debe interpretarse a la luz del principio de tutela efectiva (art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos) lo que importa dos consecuencias: de un lado, el mejor posicionamiento del peticionante en el embate emprendido respecto de su pretensión en cuanto a los hechos y al derecho; y por otro, la voz de la comunidad expresada en la decisión ético política desfavorable a la Administración que no responde y por ende responde con un trato displicente. Esto es el mensaje de la comunidad expresada a través de la ley en el sentido de que no pasa desapercibido que quien tiene mayor poder siquiera responda a quien, estando en clara situación desigual, lo emplaza. Empero tal consecuencia también conlleva la opción del grado. No se trata de un juicio de ilegitimidad definitiva sino interina, que implica que la misma Administración podrá revertir a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020 y 660/2020, entre otras), circunstancias que se verifican en el caso de autos, como se verá. V) Respecto al fondo del asunto, los actores postularon la inaplicación de lo previsto en el art. 180 de la Ley 16.170 en base a lo dispuesto por el art. 21 del Decreto 166/005, la aplicación de la teoría del acto propio, y la vulneración del principio de a igual tarea igual remuneración. No se comparte su temperamento. V.1) Surge de los antecedentes administrativos que los actores ingresaron a la Dirección General Impositiva en los años 2006 y 2012 con título profesional o técnico en informática (fs. 21 A.A. en 84 fs.) en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 107 de la Ley N° 15.903 que reza: “La Dirección General Impositiva podrá contratar hasta treinta funcionarios para desempeñar las funciones de Ingeniero de Sistemas, Analista Programador, Operador de Sistemas o Digitador, con una retribución total equivalente a la fijada por todo concepto para idéntica función, a los funcionarios del Centro de Computación de la Contaduría General de la Nación.” Por su parte, el artículo 180 de la Ley 16.170 establece: “Los funcionarios presupuestados o contratados de la unidad ejecutora 005, "Dirección General Impositiva", afectados al cumplimiento de funciones de computación podrán optar por percibir retribuciones equivalentes a las fijadas, para idénticas funciones, a los funcionarios del Centro de Computación de la Contaduría General de la Nación. Una vez incorporados al régimen previsto por esta norma, sólo podrán percibir por concepto de sueldo y demás retribuciones sujetas a montepío, excepto los renglones 077 "Quebrantos de Caja" y 061.301 "Por Trabajo en Horas Extras", hasta una suma equivalente a la de los funcionarios de la Dirección General Impositiva que revistan en el mismo grado al que estos funcionarios hayan sido asimilados por aplicación del inciso primero, con igual calificación. La reglamentación establecerá los títulos habilitantes y demás requisitos que deberán acreditarse para la incorporación al régimen de referencia. Deróganse los incisos segundos, tercero, cuatro, quinto y sexto del artículo 107 de la Ley N° 15.903, de 10 de noviembre de 1987.” Dicho artículo fue reglamentado por el Decreto No. 375/991 en cuyo anexo se establecieron los requisitos necesarios que los funcionarios deberían cumplir para hacer uso de la opción prevista en el referido artículo, para cada uno de los grados de los escalafones R y D, previendo en el caso del escalafón R, los requisitos para acceder a los grados 9 a 12 (https://www.impo.com.uy/bases/decretos-originales/375-1991). Más adelante en el tiempo, el Decreto N.º 166/005 aprobó la reestructura de la Dirección General Impositiva y el régimen de desempeño en dedicación exclusiva para sus funcionarios, creando su artículo 21 una compensación por dedicación exclusiva de carácter mensual que se aplicará a todos aquellos funcionarios que hayan optado por el régimen previsto en el artículo 11º del presente decreto; y en el escalafón varios (entre ellos el escalafón R) fijó grados del 9 al 12 , estableciendo que La retribución fija mensual fijada en el cuadro anterior para las situaciones previstas en el artículo 180 de la Ley 16.170 del 27 de diciembre de 1990 se aplicará a los funcionarios que cumplan tareas en la División Informática. Además, el Decreto N.º 227/013 modificó la estructura de puestos de trabajo en la DGI, y entre los diversos cargos que creó su artículo 1º figura un cargo R 13 ASESOR IV COMPUTACIÓN, disponiendo el artículo 8 que: “A los cargos se accederá por concurso de méritos o de oposición y mérito”. Así las cosas, no se aprecia un ilegítimo accionar de la Administración en el dictado de las resoluciones sometidas a nulidad, en tanto los accionantes peticionaron la asimilación al Escalafón R grado 13 (fs. 10 A.A. en 84 fs. y 48 A.A. en 114 fs.) Ello en tanto, la Ley No. 16.170 en su artículo 180 otorgó una opción a determinados funcionarios, que, cumpliendo ciertas condiciones, pudieran acceder a una equiparación salarial que les resultare beneficiosa, para idénticas funciones, a los funcionarios del Centro de Computación de la Contaduría General de la Nación. De ahí que corresponde realizar la distinción entre equiparación salarial y estructura escalafonaria. En ese sentido, la reglamentación delimitó no solo los requisitos para aquellos que querían hacer uso de la opción, sino que también fijó expresamente los grados a los cuales se podría acceder. Tal previsión, implicó que la demandada se encuentra limitada por la norma, al establecer el grado máximo al que se puede realizar la equiparación, es decir el grado 12 del escalafón R, y el grado 11 en el escalafón D. Debe verse que los accionantes plantearon que la Administración había violado el principio de a igual tarea igual remuneración, en la medida que ellos realizaban las mismas tareas que el grado R13 siendo su única diferencia la remuneración. El Tribunal observa dos problemas. El primero que el mentado principio no tiene el enunciado que la parte actora plantea sino “igual remuneración por trabajo de igual valor” (Constitución de la Organización Internacional del Trabajo) Lo que importa que no basta con la descripción objetiva de la tarea, sino que debe asignársele valor a través de variables como la formación necesaria, la posición en la escala jerárquica, poseer personal a cargo, y otros indicadores. El segundo problema refiere a que los mismos accionantes se refirieron a las “tareas” alegando la identidad entre las que realizaban y las propias del grado R13. Sin embargo, ni las describieron ni las probaron. Su consecuencia estriba en que la creación del grado 13 dentro del escalafón R no tenga asidero en la opción del multicitado artículo 180 de la Ley 16.170. Es de verse también que, en la estructura de la Contaduría General de la Nación el grado 13 del Escalafón R corresponde a tareas de supervisión (fs. 70 y ss. infolios), no surgiendo un perfil de cargo similar creado en la DGI, por lo que no se cumple con la prescripción de la norma relativa a idéntica función, a los funcionarios del Centro de Computación de la Contaduría General de la Nación.”, y la actora no acreditó en la instancia procesal oportuna, prueba alguna que permita contradecir tal extremo. Como acertadamente consignara en su análisis la Asesoría Letrada de la ONSC, y que el Tribunal comparte: “Los funcionarios reclamantes ingresaron a la Dirección General Impositiva en cargos, que ya se encontraban equiparados a las remuneraciones de la CGN. El pasaje a grados superiores dentro de la Dirección General Impositiva debe realizarse cuando existan grados vacantes y previa selección por concurso, tal como establece la normativa en materia de ascensos. La creación de cargos de grados superiores no implica que en forma automática los funcionarios del grado inmediato inferior deban ascender a los nuevos cargos, sin necesidad de respetar las reglas del ascenso. Si bien no surge de obrados la descripción de los cargos “R 12” y “R 13”, no hay que desconocer que, en este último, en la Contaduría General de la Nación incluye funciones de supervisor, por lo que para la aplicación del artículo 180 de la Ley N.º 16.170, los actores deberían haber demostrado que cumplen funciones de supervisor, y que tienen funcionarios a cargo, lo que no ha sido ni alegado ni probado en obrados.” (fs. 120 y 121 infolios). V.2) En virtud de lo expuesto, no se advierte ilegalidad alguna en el criterio adoptado por la Administración denegando las peticiones formuladas, en base a la aplicación de las normas que regulan el caso. De ello se deriva que los restantes agravios tampoco sean de recibo, en tanto la actuación de la DGI fue conforme a derecho, y por tal motivo no resulta de aplicación la teoría del acto propio, ni se aprecia vulneración del principio de a igual tarea igual remuneración , razón por la cual estos serán rechazados. Por tales fundamentos y de acuerdo a lo establecido por el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímanse las demandas instauradas y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados en la Ficha No. 211/2019 y en la presente. Sin especial condena procesal. Intimase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1ª de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).