Sentencia Definitiva N° 16/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 6 de febrero de 2024. No. 16 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DOBBYN S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO. Acción de nulidad” (Ficha No. 760/2019). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la accionante deduce pretensión anulatoria (fs. 4 - 27) contra la Resolución Nº 092 de 13 de febrero de 2019 dictada por la Intendencia de Cerro Largo, por la cual se le impone una multa equivalente a U$S28.000 (dólares americanos veintiocho mil) por haber incurrido en infracción a lo previsto en el artículo 14 de la Ley No. 18.308 y en el Decreto Departamental Nº 34/011. Acumulativamente y por vía de excepción solicita la declaración de inconstitucionalidad del Decreto de la Junta Departamental de Cerro Largo Nº 34/011. II) Por Decreto 9111/2019 de 27 de noviembre de 2019, atendiendo la cuestión de inconstitucionalidad opuesta, se suspendió el procedimiento y se remitieron las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia (fs. 29). III) Sustanciada la solicitud de declaración de inconstitucionalidad, la Suprema Corte desestimó la misma por Sentencia Nº 471/022 de 7 de junio de 2022 (fs. 220 a 230). IV) Dilucidada la cuestión de inconstitucionalidad prosiguieron estas actuaciones confiriéndose traslado de la demanda, a lo cual comparece la Administración defendiendo la validez del acto impugnado (fs. 238 y 239). V) Por Decreto No. 5215/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los Antecedentes Administrativos (folio en 92 fojas). VI) Por Decreto Nº 6814/2022 (fs. 252) se dispuso un plazo de quince días para alegar, haciéndolo la parte actora (fs. 254 – 261), no así la parte demandada. VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por confirmar el acto impugnado (Dictamen No. 194/2023, fs. 264 - 268). VIII) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 1627/2023, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 270). CONSIDERANDO: I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado fue dictado en fecha 13 de febrero de 2019, siendo notificado personalmente en fecha 5 de abril de 2019 (fs. 24 A.A.). Contra la misma la accionante interpuso recurso de reposición en fecha 12 de abril de 2019 (fs. 26 y sgts. A.A.). La vía administrativa fue agotada de manera ficta en fecha 16 de setiembre de 2019. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 14 de noviembre de 2019, según nota de cargo de fs. 28. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 arts. 4 y 9). II) El Tribunal por unanimidad, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Causales de ilegitimidad esgrimidas contra el acto administrativo ( Resolución Nº 092/2019 de 13/II/2019) . La actora en su demanda solicita la anulación de la Resolución del Intendente de Cerro Largo Nº 092 de 13 de febrero de 2019, por la que se le aplica una multa equivalente a U$S28.000 (dólares americanos veintiocho mil). En su demanda desarrolla una peregrinación de causales de nulidad del acto, que corresponde resumir sintéticamente. III.1) Incompetencia de la Intendencia de Cerro Largo para sancionar. En primer lugar, alega que la Administración carece de competencia tanto para limitar derechos fundamentales como para aplicar sanciones en materia forestal. En este sentido afirma que la multa aplicada implica una limitación al derecho de propiedad y la libertad de trabajo, cultivo, comercio e industria; y la Intendencia no puede aplicarle una sanción por haber forestado un predio de su propiedad. Asimismo, ni la Ley Orgánica Departamental Nº 9.515 de 28 de octubre de 1935, ni el Código Rural ni la Ley Forestal Nº 15.939 de 28 de diciembre de 1987 atribuyen competencia a los Gobiernos Departamentales en materia de formulación y ejecución de políticas forestales. Tampoco la Ley de Ordenamiento Territorial Nº 18.308 atribuye competencias en materia de forestación ni potestad sancionatoria al respecto. Todo lo cual hace que la sanción impuesta por el acto procesado haya sido impuesta por un órgano carente de competencia para ello. III.2) Deficiente motivación . En segundo lugar, sostiene que el acto no fue debidamente motivado, en tanto carece de fundamento jurídico por basarse en un Decreto de la Junta Departamental (Nº 34/011) que resulta inconstitucional al establecer una prohibición de forestar suelos que no sean de prioridad forestal, sin competencia para ello. Agrega que la fundamentación resulta insuficiente, incongruente e inexacta, lo que vicia de nulidad el acto. III.3) Violación de las normas del debido procedimiento . En tercer lugar, entiende que la Intendencia vulneró las normas del debido procedimiento, en tanto, si bien se le confirió vista de las actuaciones, sus descargos no fueron mínimamente considerados. La no consideración de los argumentos expuestos en los descargos torna ilegítima la resolución. III.4) Afectación de la seguridad jurídica y los derechos adquiridos . En cuarto lugar, apunta que obtuvo la autorización para desarrollar una explotación forestal sobre el inmueble, así como el Plan de Manejo y Ordenación Forestal respecto al padrón en cuestión. De esta manera, el acto administrativo le impone una multa por forestar un padrón incluido en el proyecto aprobado por la Dirección General Forestal, lo cual lesiona retroactivamente sus derechos, así como la seguridad jurídica. III.5) Desproporción de la sanción. Finalmente arguye que la sanción impuesta resulta desmedida, lesionando los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Las dimensiones y características del área forestada hacen que la eventual infracción no pueda calificarse como grave, en tanto se trata de un pequeño porcentaje de los predios forestados, en los que no se puede desarrollar otra actividad económica. Tampoco surge como fue calculada o determinada la entidad de la multa. En definitiva, solicita que se declare la nulidad del acto enjuiciado. IV) La defensa planteada por la demandada, Gobierno Departamental de Cerro Largo. La demandada en su contestación resiste la pretensión anulatoria deducida, postulando que el acto administrativo fue dictado conforme a una norma legal considerada como constitucional. La sanción aplicada se ajusta a lo previsto en la Ley Nº 18.308 y el Decreto de la Junta Departamental de Cerro Largo Nº 34/011, habiéndose constatado que la plantación forestal se encuentra ubicada en un predio propiedad de la accionante, ubicado en el departamento de Cerro Largo. Agrega que el bosque fue implantado con posterioridad a la fecha de promulgación del Decreto de la Junta Departamental Nº 34/011, en violación de la normativa vigente lo que constituye una infracción. V) Antecedentes relevantes . En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. La Unidad de Ordenamiento Territorial del Gobierno Departamental de Cerro Largo informa en fecha 30 de mayo de 2018, que constató una plantación forestal en el padrón Nº 10977 propiedad de la empresa DOBBYN S.A., en un suelo que no es definido de prioridad forestal por Decretos del Poder Ejecutivo. Tal constatación supone una infracción del Decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción Nº 34/011 de 4 de agosto de 2011 que consagra medidas cautelares en relación a la forestación, en especial su artículo 2º que prohíbe forestar en suelos fuera de los definidos como de prioridad forestal. Agrega que la plantación es de fecha posterior a la aprobación del Decreto de la Junta Departamental indicado (fs. 2 A.A.). Con fecha 18 de junio de 2018 se confirió vista a la empresa forestal del hallazgo constatado, quién la evacúa en tiempo y forma, cuestionando la actuación del gobierno departamental por razones de legalidad, en concreto que carece de competencia para limitar derechos fundamentales y aplicar sanciones en materia forestal, esto último, potestad del Poder Ejecutivo. Considerados los descargos, el Intendente de Cerro Largo dicta la Resolución ahora encausada, por la que se aplica una sanción consistente en U$S28.000 (dólares americanos veintiocho mil). VI) Cuestiones previas. Así reseñados los antecedentes administrativos, corresponde considerar previamente la presunción de ilegitimidad del acto invocada por la actora en su escrito de alegatos, en tanto la Administración omitió instruir y resolver el recurso de reposición interpuesto (art. 6º Ley Nº 15.869). En el caso, la presunción invocada no resulta de aplicación, en tanto la misma opera en los casos que un recurso administrativo es seguido de otro subsidiario, y este no es resuelto dentro de los treinta días siguientes a que opera la denegatoria ficta de dicho medio impugnativo (Sentencias Nº 696/2018, 101/2017, 610/2016 entre otras). Esta presunción se dinamiza cuando se interpone un recurso seguido de otro subsidiario: el de revocación seguido del jerárquico o de anulación, el de reposición seguido del de apelación, o el jerárquico seguido de anulación. En el caso no se verifica la hipótesis normativa, en tanto sólo correspondía la interposición de un único recurso: el de reposición. Del mismo modo, tampoco resulta de aplicación la regla de admisión de los hechos en virtud del incumplimiento de la carga de contradicción de la demandada. Si bien el escrito de defensa de la Administración puede calificarse como lacónico, el mismo condensa la posición de la Intendencia y la defensa del acto administrativo, por lo que tampoco será de aplicación al caso concreto. VII) Competencia del Gobierno Departamental para aplicar sanciones en materia forestal . En primer término, cabe rechazar los agravios referidos a la competencia y legalidad de la actuación del Gobierno Departamental. Estas causales de ilegitimidad sucumben ante la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 471/2022 de 7 de junio de 2022 (fs. 220 a 230) la que desestima la solicitud de declaración de inconstitucionalidad de los artículos 2 y 3 del Decreto de la Junta Departamental de Cerro Largo con fuerza de ley en su jurisdicción Nº 34/011 de 29 de julio de 2011. El artículo 2º del Decreto Departamental dispone “como medida cautelar la prohibición de forestar en todo el Departamento, en suelos fuera de los definidos como de prioridad forestal”; y el artículo 3º consagra la aplicación “en casos de contravención de estas medidas cautelares, creadas en el marco de un instrumento de Ordenamiento Territorial, las sanciones establecidas en el segundo inciso del artículo 71 de la Ley 18.308…”. Siendo las causales de nulidad articuladas contra el acto administrativo impugnado sustantivamente idénticas a las razones de inconstitucionalidad argüidas contra el decreto del Gobierno Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción, la desestimación de la solicitud de inconstitucionalidad conlleva el rechazo de la pretensión anulatoria en este punto. La Corte, manteniendo su postura histórica, sostiene que no solo las leyes en sentido formal pueden limitar los derechos fundamentales, sino que ello también es posible “por medio de decretos departamentales… siempre que se trate de materia municipal” ; de manera que “deberá existir una relación razonable entre la materia de que se trate, las finalidades que deberán perseguirse con la regulación de esa materia y los derechos cuya afectación se habilite” (Sentencia 471/2022). Trasladando estos conceptos dogmáticos al caso concreto, afirma que la Ley Nº 18.308 “le asignó competencia a los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES para categorizar el suelo y establecer y aplicar regulaciones territoriales sobre usos, fraccionamientos, urbanización, edificación, demolición, conservación, protección del suelo y policía territorial, en todo el territorio departamental mediante la elaboración, aprobación e implantación de los instrumentos establecidos por dicha ley, en el marco de la legislación aplicable”. En consonancia con dicha legislación, las limitaciones impuestas por el Decreto de la Junta Departamental de Cerro Largo con fuerza de ley en su jurisdicción Nº 34/011 “constituyen instrumentos indispensables para concretar la política de protección de áreas rurales productivas y naturales de la región… y la necesidad de iniciar los procesos de planificación ambientalmente sustentables, mediante instrumentos de ordenamiento territorial, a los efectos de lograr un manejo responsable del uso y ocupación de los bienes y recursos naturales culturales”. Agrega la sentencia que “la finalidad perseguida requiere, como puede verse, que el legislador nacional atribuya esa potestad de normación derivada a su homólogo departamental, y esa potestad regulativa obviamente supone limitaciones, restricciones al derecho de propiedad… Las normas impugnadas como derivación de la limitación dispuesta por el legislador, son el fruto del ejercicio ponderado del poder público, limitando por razones de interés general la protección en el goce de otros derechos como la libertad de cultivo, industria y comercio”. Por los fundamentos expresados, concluye la Suprema Corte de Justicia que el Decreto Departamental Nº 34/011 no extrapoló los límites de la materia departamental, no existiendo por tanto una limitación inconstitucional de los derechos fundamentales de propiedad, libertad de trabajo, comercio e industria. En consecuencia, siendo constitucional la regla de derecho en que se funda el Gobierno Departamental, la infracción constatada en materia de ordenamiento territorial resulta ajustada a Derecho, así como la sanción respectiva. Cabe advertir que la propia parte actora reconoce este extremo en su escrito de alegatos, indicando que la Sentencia Nº 471/022 reduce el objeto del proceso, pues “hace que las dos primeras causales de ilegitimidad no se configuren en el caso, a saber: extralimitación de la competencia del Gobierno Departamental para limitar derechos fundamentales y para imponer sanciones en materia forestal” (fs. 255 vto.). VIII) La motivación del acto administrativo . El segundo agravio tampoco es de recibo. La fundamentación del acto administrativo luce suficientemente explicitada tanto en su propio cuerpo como en los antecedentes que le precedieron. La Resolución detalla las circunstancias de hecho: presunto incumplimiento del Decreto 34/011 por parte de la empresa DOBBYN S.A., incumplimiento que es descrito en el Informe de la Unidad de Ordenamiento Territorial acompañado además de imágenes aéreas y satelitales de la plantación irregularmente implantada. También precisa la Resolución las razones jurídicas en que se funda: transgresión a las disposiciones del Decreto Departamental Nº 34/011 y de la Ley de Ordenamiento Territorial Nº 18.308, analizando los antecedentes el marco normativo invocado por la Administración. En consecuencia, no se advierten carencias en la motivación del acto administrativo, el que cumple con la exigencia de exponer tanto los aspectos de hecho o mérito en que se funda, como los enunciados normativos en que aquellos se subsumen. Asimismo, desestimado el planteo de inconstitucionalidad las normas jurídicas invocadas resultaron correctamente aplicadas. IX) Garantía del debido procedimiento . El tercer agravio es también de rechazo, en tanto los descargos presentados en oportunidad de la vista conferida fueron correctamente analizados y estudiados en forma previa a la adopción de la decisión sancionatoria. La accionante evacúa la vista conferida en fecha 3 de julio de 2018 cuestionando aspectos relativos a la legalidad de la actuación y la competencia del Gobierno Departamental, sin ingresar en el mérito del asunto ni controvertir el hecho constatado: la implantación de un bosque en suelo no considerado de prioridad forestal. De esta manera, el estudio de los descargos se limitó a una cuestión de puro derecho. Así lo advierte el Ingeniero Agrónomo de la Unidad de Ordenamiento Territorial al sostener que “de la lectura de los descargos presentados no hubo ningún pronunciamiento respecto de los elementos técnicos que fundamentan el informe… Todas las consideraciones que incluyen se refieren a aspectos jurídicos relacionados a la competencia de los organismos que regulan la materia” (fs. 18 A.A.). Y el Asesor Letrado del Gobierno Departamental de Cerro Largo realiza un informe técnico de las normas invocadas en el curso del procedimiento: la Ley Nº 18.308 y el Decreto 34/011; sosteniendo que se encuentran vigentes “determinando obligaciones y derechos de la administración departamental y de los administrados”. En consecuencia, los descargos presentados fueron efectivamente analizados, considerando correctamente los cuestionamientos de puro derecho efectuados, en tanto la accionante no objetó el mérito del asunto; entonces, el acto administrativo no se apartó del principio del debido procedimiento. X) Violación de derechos adquiridos y del principio de seguridad jurídica . El cuarto agravio también corresponde que sea desestimado. La actuación de la Intendencia Departamentales fue ajustada a la Ley de Ordenamiento Territorial Nº 18.308 y al Decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción Nº 34/011, y no median derechos consolidados por el accionante contra dicha normativa. Por otro lado, los bosques implantados son de fecha ulterior a la entrada en vigencia de las normas indicadas. En efecto, el Decreto Nº 34/011 fue publicado en el Diario Oficial en fecha 12 de agosto de 2011 (fs. 199 infolios), siendo efectuada la forestación en abril de 2012 según Declaración Jurada de Plantación (fs. 65 expediente tapa rosada). En consecuencia, no puede entenderse estrictamente que existan derechos adquiridos o consolidados, ni retroactividad lesiva de la seguridad jurídica cuando los hechos objeto de sanción son de ocurrencia posterior a la entrada en vigencia de las normas invocadas. Finalmente, las autorizaciones o aprobaciones a las que pudiera haber accedido la accionante ante la Dirección General Forestal no afecta las competencias ni potestades del Gobierno Departamental en materia de Ordenamiento Territorial, en virtud de las cuales es finalmente sancionada la empresa forestal accionante. Las autorizaciones otorgadas por otra autoridad administrativa no cercenan ni desplazan las potestades que el ordenamiento jurídico puede atribuir a otra en su ámbito competencial, razón por la cual tampoco se comparte que exista vulneración del principio de seguridad jurídica. XI) Proporcionalidad de la sanción aplicada. Por último, la sanción finalmente aplicada tampoco puede calificarse como desproporcionada. El Decreto de la Junta Departamental Nº 34/011 adoptó como régimen sancionatorio el establecido por el legislador en el artículo 71 de la Ley Nº 18.308. De esta forma cabe analizar si la multa aplicada se ajusta a los guarismos punitivos previstos en tal disposición, la que establece que la multa puede oscilar entre 50 a 50.000 Unidades Reajustables, de acuerdo al carácter o gravedad de la contravención constatada. Si bien no resulta comprensible que se hubiera determinado el quantum de la multa en moneda extranjera (dólares americanos) cuando la legislación fija como unidad de medida las Unidades Reajustables, considerando la cotización del dólar y el valor de la Unidad Reajustable a febrero de 2019, la cuantía de la multa se ajusta a los guarismos legales. En efecto, siendo la cotización en plaza del dólar a febrero de 2019 $ 31,78, convertido el importe de la multa a moneda nacional su cuantía asciende a dicha fecha $889.840; y en tanto el valor de la Unidad Reajustable a tal fecha ascendía a $1.099,42 el quantum de la sanción en dicha Unidad equivale a unas 809 U.R. En consecuencia, la cuantía de la multa aplicada respeta los guarismos legales seguidos por el Decreto Departamental 34/011 en tanto de manera alguna supera el máximo de 50.000 Unidades Reajustables. Siquiera aún en los cálculos realizados por la pretensora se supera dicho máximo, en tanto afirma que la multa equivale a diez y siete veces el monto mínimo establecido, esto es, ochocientas cincuenta unidades. Como bien tiene sostenido este Tribunal, la Administración ostenta discrecionalidad en la definición del quantum sancionatorio mientras se respeten los guarismos legales, y en el caso la multa finalmente aplicada no parece excesiva considerando aquellos, pues, como señala la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, su cuantía es sensiblemente inferior al máximo legal de 50.000 U.R. XII) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).