Sentencia Sentencia N° 877/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de diciembre de 2023. No. 877 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “ASOCIACIÓN URUGUAYA DE LOS ADVENTISTAS DEL SÉPTIMO DÍA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Suspensión de ejecución” (Ficha No. 473/2023), pieza separada del expediente de Acción de Nulidad Ficha No. 397/2023. RESULTANDO : I) A fs. 15, compareció Ana Silva Elizalde, en representación de la Asociación Uruguaya de los Adventistas del Séptimo Día, a demandar la nulidad de la Resolución de fecha 12 de octubre de 2022, dictada por el Director Nacional de Aduanas, mediante la cual, se resolvió: “1) Declarar que el Sr. Fernando Adrián Mammana adeuda la suma de U$S 14.000 (catorce mil dólares estadounidenses) por tributos, debido a la no regularización del ingreso de los efectos personales y del hogar en el presente expediente. La fiadora ASOCIACIÓN URUGUAYA DE LOS ADVENTISTAS DEL SÉPTIMO DÍA deberá proceder al pago de dicho monto en su calidad de fiadora solidaria sin beneficio de excusión, según contrato de fianza No. 2076 otorgado con fecha 19 de mayo del año 2010. (…)” (fs. 91 vto. a 92 A.A.). II) Conjuntamente con la demanda, en el petitorio 3) de su libelo, solicitaron la suspensión de ejecución del acto impugnado. Argumentó para ello, que, en la actualidad, comenzar con las ejecuciones de parte de la Administración, podría implicar un daño irreparable. Indico que, como es de público conocimiento, la Institución de los Adventistas es una asociación dedicada a la atención de menores en infancia, niñez y adolescencia, tanto a nivel de colegios, CAIF, y otras actividades del entorno. Así, no suspender la ejecución del acto pone en peligro los derechos de esta parte, sus trabajadores y voluntarios. Agregó que cualquier embargo sobre las cuentas bancarias de la institución, pone en peligro los pagos de los salarios a los trabajadores de la institución. Esto podría implicar sin dudas la suspensión de actividad, y pudiendo provocar la extinción de la misma. En iguales términos podría afectar el remate de los bienes donde se prestan estas actividades, ya que los mismos son la base de estas actividades. Sin esto se extingue la posibilidad de llevar adelante cualquiera de las actividades sociales que lleva adelante la Asociación. En adición, apuntó que los daños graves que la ejecución del acto denegatorio le podría acarrear a la compareciente, son de una entidad superior a los que la suspensión pudiere ocasionar a la Administración, de acuerdo a la teoría del balance de los daños, ya que la Administración únicamente persigue dinero. Sostuvo que la suspensión de la ejecución del acto, no irroga riesgo de responsabilidad para contra el Estado. Tanto es así que la Administración ha esperado más de 12 años para comenzar a impulsar el expediente. Por lo que considera que esperar un tiempo más no le generará perjuicio alguno. Sin embargo, sí existen peligros para la actividad, si se procede con el cobro de la resolución impugnada. III) Por Decreto No. 4498/2023, de 12 de setiembre de 2023, del pedido de suspensión de ejecución del acto impugnado, se confirió traslado a la parte accionada por el plazo de seis días (fs. 33). IV) A fs. 35 compareció el Dr. Flavio Barreda Paredes, en representación del Estado —Ministerio de Economía y Finanzas— Dirección General Nacional de Aduanas, a evacuar el traslado conferido, oponiéndose a la suspensión de ejecución solicitada. En lo medular, expresó en primer término, con relación a los graves daños invocados por la demandante, que ésta no aclara que la misma Asociación Civil, más allá de su calidad de deudora solidaria (fiadora sin beneficio de excusión), ofreció mediante contrato de fianza otorgado con fecha 16 de mayo de 2010, un bien inmueble como garantía, sobre el cual se afectó específicamente para el caso de existir deuda. Por lo tanto, en principio y si la Asociación Civil Adventistas no se desprendió de dicho bien, ninguna afectación sufrirá sobre el resto de sus activos, ya que no habrá necesidad de recurrir a otros, siempre y cuando permita cubrir el monto de lo adeudado. Puntualizó que, no se cumple la condición que el daño presuntamente provocado a la actora, sea superior al evidente daño que se genera a la Administración, dado que la misma será perjudicada en la percepción de la renta fiscal, con el consabido destino que tienen los tributos del Estado (rentas generales que financian la educación, la seguridad, la salud, y demás prestaciones de todo tipo). En segundo lugar, señaló que, tampoco el acto impugnado padece de una ilegalidad que pueda revestir la calidad de "manifiesta". De tal modo, destacó que, el acto administrativo hoy enjuiciado se trata de un acto de determinación, donde se establece rigurosamente todos los elementos requeridos por la normativa, como ser: fecha y firma del emisor, indicación del tributo adeudado y los fundamentos de la resolución, entre otros. Por lo tanto, dicho acto administrativo goza de la legitimidad de haber sido dictado en legal forma, y su adecuación o no a Derecho deberá ser analizado por el Tribunal en la vía ordinaria y no por esta vía expedita, reservada a esos casos donde la ilegitimidad es patente, palmaria. Agregó que, es tal el grado de legitimidad que goza dicho acto administrativo que, si la Administración hubiera iniciado el juicio ejecutivo, a pedido de parte el Juez interviniente, se suspenderá dicho proceso si el citado de excepciones acredita que se encuentra en trámite la acción de nulidad contra la resolución que se pretende ejecutar. Finalmente, refirió que al momento de valorar el perjuicio que podría provocar a la Administración hacer lugar a la suspensión de ejecución del acto, debe tenerse presente que la D.N.A. es el órgano administrativo nacional que tiene competencia exclusiva en el cumplimiento de los cometidos referidos en el art. 6 de la Ley No. 19.276 (CAROU). Siendo así, en el caso de obrados, la Administración, no actuó en forma ilegitima, sino que tomo en consideración las circunstancias de hecho y de Derecho que corresponde según los fines propios del servicio a su cargo. V) A fs. 40, por Decreto No. 4939/2023, se tuvo evacuado el traslado conferido y, por agregados los antecedentes administrativos por la parte demandada y se dispuso el pasaje de los autos en vista del Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 585/2023, aconsejó rechazar la medida solicitada (fs. 42 y 42 vto., infolios). VI) Finalmente, por Decreto No. 5470/2023, se llamaron los autos para resolución, lo que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 44). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mérito a las consideraciones que se expondrán, y compartiendo con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, rechazará la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo procesado. II) El artículo 2º de la Ley No. 15.869, dispone “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a pedido de la parte actora, que deberá formularse con la demanda y previa sustanciación con un traslado por seis días a la parte demandada, podrá decretar la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución del acto impugnado, siempre que la misma fuere susceptible de irrogar a la parte actora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado. La posibilidad de percibir la correspondiente indemnización no impedirá que, atendidas las circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensión. Dicha suspensión también podrá ser decretada por el Tribunal cuando, a su juicio, el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegal”. III) En el caso, se estima que no se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 2° de la Ley Nº 15.869, para hacer lugar a la medida impetrada. Respecto de las causales de ilegitimidad manifiesta, la parte actora a lo largo de su demanda desarrolla las razones por las que cree que el acto atacado vulnera la regla de derecho. Así, esgrime la prescripción, liberación de la fiadora, violación del plazo razonable y caducidad. Ahora bien, a juicio del Tribunal, los extremos a dilucidar resultan ser opinables, por lo cual, su elucidación corresponderá efectuarla en el momento procesal oportuno (sentencia definitiva), en tanto no emerge clara ni manifiesta la existencia de la ilegitimidad alegada. Ello no significa, desde ya, prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo planteada, que será oportunamente resuelta, habida cuenta que los apartamientos a las reglas de Derecho que invoca la accionante y las defensas formales y de fondo esgrimidas por la demandada en el expediente principal, reclaman un análisis diferencial, ciertamente más profundo y exhaustivo al que corresponde liminarmente aplicar según el objeto de este proceso incidental. IV) En cuanto a que la ejecución del acto sea susceptible de causar a quien instaura la acción anulatoria, daños graves y de entidad superior a los que la suspensión pudiere ocasionar a la Administración (“teoría del balance”), la accionante no aporta al proceso prueba alguna que permita acreditar y cuantificar tales daños. Tan solo, se limita a una invocación genérica, que impide al Tribunal realizar el examen comparativo exigido por la norma legal referida. Como se ha señalado, “La prueba del daño es vital para que prospere el pedido de suspensión, habida cuenta que todo el conocimiento sumario que el Tribunal verifica en este proceso incidental (apreciación del “fumus boni iuris”) se centra en el análisis de la llamada teoría del balance. Es decir, la especial ponderación de la trascendencia del daño para el administrado actor, y su comparación con el daño para la Administración, de una eventual suspensión.” (LABAT; Santiago. Revista Uruguaya de Derecho Procesal. Procesos Constitucionales, Fundación de Cultura Universitaria, 1ª edición, junio de 2018, página 901). De este modo, el Tribunal se ve impedido de aplicar en la especie la llamada “teoría del balance”, desde que no se han aportado elementos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por la actora, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. Como se sostuvo por la Corporación en sentencia No. 478/2018: “(…) Como señala GUTIÉRREZ: “…el daño debe ser grave, esto es, de entidad, considerable, importante. (…). Por ello el TCA ha sustentado que el actor debe alegar, acreditar y probar fehacientemente la existencia de elementos que permitan al TCA determinar que la ejecución del acto administrativo puede acarrearle un daño grave.” (GUTIÉRREZ, Adrián: “Jurisprudencia del TCA sobre la suspensión de la ejecución del acto administrativo” en AA.VV.: “Transformaciones actuales del Derecho Administrativo”, coordinador: Carlos E. DELPIAZZO, FCU, Montevideo, 2010, pág. 391). De cuanto viene de decirse, corresponde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo, ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751)”. V) A modo de colofón, no es posible sortear, que le asiste razón a la defensa de la Administración, en el sentido de que, en caso de ejecución del acto en vía de apremio, la ejecutada podrá excepcionarse invocando el proceso anulatorio ante este Tribunal y de esa forma lograría en vía judicial la suspensión de la ejecución (literal A, inciso 7, art. 91 del Código Tributario). Por los fundamentos expuestos, y atento a lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley No. 15.869, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE : No hacer lugar a la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado. Con costas de precepto a cargo de la parte actora. Sin especial condena en costos. Agréguense al principal. Notifíquese personalmente. Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).