Sentencia Definitiva N° 795/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 16 de noviembre de 2023. No. 795 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ DE VEGA, PABLO con INAU. Acción de nulidad” (Ficha No. 751/2020). RESULTANDO : I) El accionante dedujo pretensión anulatoria contra las Resoluciones Nº 210/2019, 216/2019, 217/2019 y 218/2019 de fecha 3/4/2019, dictadas por la Dirección General del INAU en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante las cuales se impusieron al actor multas de U.R. 123,75, U.R. 130, U.R. 110 y U.R. 150, respectivamente (fs. 4 a 15 vta.). II) Compareció la parte actora de fs. 4 a 15 vta., articulando los siguientes argumentos y agravios: Conforme surge de las Resoluciones, las multas o sanciones, que se pretenden aplicar se fundan en la supuesta presencia de menores dentro del establecimiento comercial —que no explota el compareciente— conocido como Café del Bosque, lo que a juicio de la demandada cae en el supuesto consagrado en el artículo 188 del Código de la Niñez de la Adolescencia, en tanto que se habrían encontrado menores dentro del local y no está habilitado para ello. El demandado inspeccionó el establecimiento comercial denominado Café del Bosque y en dichas visitas un inspector identificado como tal accedió al predio del Café, no solicitó ni informó al compareciente que podía o tenía el derecho de acompañarlo. En las recorridas labró un acta de la que no se brindó copia en ese momento. En ella los funcionarios dejaron constancia de la existencia de menores, sin identificarlos de manera completa por su nombre y cédula de identidad. No se permitió dejar constancias o preguntas. Destaca que en ese momento no se permite a nadie acceder a las actas. Los actos impugnados son ilegítimos por cuanto, no existe legitimación pasiva del sujeto sancionado, desde que no hay conducta personal imputada, ni es representante o responsable solidario del sujeto pasivo teóricamente vinculado a los hechos infraccionales. Aun cuando no se comparta lo anterior, no son ciertos los motivos alegados o bien no fueron probados, o si se pretende que lo fueron, lo son en forma indebida, con prueba obtenida mediante procedimiento irregular. No hay sanción legítima desde que no existe culpabilidad o dolo, por lo cual no existe título subjetivo de imputación. Afirma además que la potestad sancionatoria del demandado se había extinguido por la ausencia de su ejercicio. De forma injustificada, el demandado pretende adjudicar la calidad de responsable por la explotación del llamado Café del Bosque al compareciente. Se desconoce el motivo de dicha imputación, en tanto el Café es explotado por la esposa del compareciente, empresa unipersonal Erica Berton. Ahora bien, Café del Bosque, ni jurídica, ni funcionalmente depende del compareciente, es más, el suscrito es empleado de dicha empresa, por lo que mal puede adjudicársele la responsabilidad por la multa aplicada. La demandada debe probar la existencia de la presunta infracción, lo que requiere una especial exigencia convictiva. En efecto, la norma habilita a imponer o solicitar la imposición de sanciones cuando se comprobaren los hechos previstos en la Ley como infracciones; comprobar no es meramente sospechar o inducir, se trata de contar con una prueba contundente acerca de la existencia de un hecho, no tratándose de una mera inferencia. No es posible sostener que una Resolución administrativa está bien fundada si se basa en hechos que no han sido comprobados en debida forma. Es claro que se violaron normas de garantía al momento de la producción de la prueba, lo que determina la nulidad, no sólo de la prueba que se recolectó, sino de la Resolución. Los datos que constan en las actas son completamente desconocidos por el compareciente y además resultan insuficientes para probar el hecho ilícito del cual se deriva la sanción que se pretende aplicar. No existe siquiera certeza de que esa información sea efectivamente la recabada ya que no se certificó dicha probanza al momento de obtenerla. Nuestro ordenamiento jurídico, dispone como sanción, descartar la prueba ilícita o mal habida cuando se hubieren disminuido las garantías del proceso o provocado indefensión. Aun si se entendiera, a partir de la referencia que hace la norma a los particulares, que la responsabilidad se verifica por todo aquel que permita la presencia de los menores en el local no habilitado, de todos modos, es claro en el caso que el actor no incurrió personalmente en tal conducta, en tanto ni siquiera estaba presente al momento de constatarse la presencia de los menores en el local. III) A fs. 26 compareció la demandada oponiendo excepciones de defecto en el modo de proponer la demanda y de caducidad de la acción. Dichas excepciones fueron resueltas por Sentencia N° 286 de 12 de mayo de 2022, la cual desestimó las mismas. IV) En su contestación, la Administración sostiene lo siguiente: Existen cuatro Resoluciones firmes, por infracción a los artículos 186 y 187 inciso 2 del Código de la Niñez y Adolescencia, luego que se constatara en cuatro oportunidades distintas, la presencia de diversa cantidad de personas menores de edad en local bailable Café del Bosque, el cual no tiene autorización de I.N.A.U. para la presencia de ellos, además de haberse constatado la venta y provisión de bebidas alcohólicas a personas menores de 18 años de edad por parte del local bailable. Una vez constatadas las infracciones se labraron las actas correspondientes por infracción a la normativa mencionada, dichas infracciones son a consecuencia de que el equipo inspectivo de I.N.A.U. constató en cuatro oportunidades distintas la presencia de personas menores, en clara infracción al artículo 186 del C.N.A. en la reglamentación dada por la Resolución de Directorio de I.N.A.U. No. 2526/2004 e infracción al artículo 187 inciso 2 del C.N.A. Las diversas comprobaciones de las infracciones, se realizaron por las actas de constataciones mencionadas, las cuales son documentos públicos redactados por funcionarios públicos competentes revestidos de un carácter oficial según las formas requeridas por la Ley y dentro del límite de sus atribuciones, siendo títulos auténticos y como tal haciendo plena fe de habérselos otorgado, de sus fechas y de que lo expresado en ellas es cierto, hasta que no se demuestre lo contrario mediante tacha de falsedad, conforme lo disponen los artículos 170 del Código General del Proceso y 1574 y 1585 del Código Civil. Dichas actas de constataciones al no haber sido tachadas de falsedad, ni impugnadas por ningún medio, son hábiles para constatar la presencia de menores de edad en el local no autorizado y la provisión o venta de bebidas alcohólicas a personas menores de edad, por parte del local bailable Café del Bosque. Por lo tanto, objetivamente al momento de las inspecciones se constataron las infracciones a la normativa mencionada. Las infracciones que motivan cada Resolución acaecieron efectivamente y fueron constatadas por el equipo inspectivo del demandado, siendo el Sr. Pablo de Vega el responsable en calidad de propietario del local bailable Café del Bosque. El actor menciona que no tuvo la oportunidad de controlar si efectivamente los menores de edad estaban en el local comercial el día de las inspecciones. Cabe decir que no le asiste razón, ya que se le confirió vista previa de cada una de las actuaciones inspectivas llevadas a cabo, teniendo la posibilidad de presentar escritos de descargos en vía administrativa, de defenderse y articular su defensa, lo cual no realizó. Además, resulta insoslayable que, en los distintos informes ampliatorios, se brindó, con sumo detalle, la siguiente información: nombre, apellido, cédula de identidad, edad, fecha de nacimiento y domicilio de cada uno de los menores de edad encontrados en la discoteca al momento de las inspecciones. El actor debió relacionar el hecho de no haber podido controlar la actuación de los inspectores con algún agravio concreto, específico, como ser la falsedad de los datos asentados en las actas labradas por los funcionarios inspectivos, cuestión que no realizó. El otro agravio que menciona el actor es la falta de legitimación pasiva, lo cual no resiste el más mínimo análisis. El Sr. Pablo de Vega siempre se autodenominó como propietario de la Discoteca Café del Bosque y el encargado Sr. Eduardo Caballero firmante de las actas de constatación, también lo señaló al Sr. Pablo de Vega, como propietario de la Discoteca. El actor nunca pudo demostrar que no es el propietario de dicha Discoteca, además de querer engañar a la Administración con el fútil argumento de que la responsable de la Discoteca Café del Bosque sería su esposa, la Sra. Erika Bertón. Por lo expuesto la Administración no se equivocó al identificar como responsable de la Discoteca Café del Bosque, al Sr. Pablo de Vega. El otro agravio que menciona el actor es que no existe sanción legítima desde que no existe culpabilidad o dolo. Se equivoca y no le asiste razón. Si bien no surge probado que el demandado intencionalmente haya propiciado el ingreso de menores de edad al local comercial de su propiedad, eso no implica que no tenga responsabilidad en el ingreso de los menores de edad a su local comercial. En efecto, la actitud que ha tenido el Sr. de Vega es omisiva y por tanto, se sanciona dicha omisión. Los actos administrativos que se pretenden anular cumplen con los presupuestos de hecho y fundamentos de derecho, requisitos previstos en los artículos 123 del Decreto No. 500/991 y 107 del Reglamento de Procedimiento administrativo de I.N.A.U. en cuanto a su motivación. Tampoco se extinguió la potestad sancionatoria de la Administración. No corresponde aplicar el plazo de seis meses fijado en el artículo 118 del Código Penal, dado que no estamos ante infracciones de naturaleza penal, sino administrativas, por lo que no corresponde la aplicación analógica del Código Penal. V) Por Sentencia N° 286/2022 de 12 de mayo de 2022 se dispuso la apertura a prueba (Fs. 66). VI) Las partes alegaron a fs. 93 y 98, respectivamente. VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen N° 116/2023 y aconsejó la confirmación del acto (Fs. 107). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (Fs. 110). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987) fue relevado por Sentencia N° 286/2022 de 12 de mayo de 2022 (Fs. 66). II) El Tribunal, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que se desarrollarán. III) Previamente, debe indicarse que las Resoluciones impugnadas N° 151/2019 de 15 de marzo de 2019 y N° 161/2019 de 19 de marzo de 2019, fueron anuladas por Resolución del Poder Ejecutivo N° 391/2020 (Fs. 147 vto. de A.A.) al pronunciarse sobre el recurso de anulación, quedando delimitado el objeto de proceso a las restantes Resoluciones. IV) Surge de los antecedentes agregados, que personal inspectivo del INAU constató en cuatro oportunidades diferentes, la presencia de menores de 18 años de edad en el local bailable “Café del Bosque” (sito en la localidad de Playa Fomento, Departamento de Colonia) sin autorización de INAU para la presencia de los mismos. Asimismo, se constató la venta y/o provisión de bebidas alcohólicas a personas menores de 18 años, en infracción a los artículos 186 y 187 inc. 2º del CNA. El actor señala en primer término, que carece de legitimación pasiva para ser sancionado. En este sentido, ha de resaltarse, en consonancia con lo afirmado por la accionada, que el Sr. de Vega siempre se autodenominó como propietario de la Discoteca de marras y el encargado Sr. Eduardo Caballero, firmante de las actas de constatación, también siempre lo tildó como tal (fs. 5, 72 vta. de A.A.) En cuanto al cuestionamiento que realiza el promotor con referencia a las actas de constatación, resulta menester reeditar lo expresado por el Cuerpo en sentencia Nº 342/2022, recaída entre las mismas partes: “En efecto, sin necesidad de ingresar a la consideración específica de los alcances de la eficacia probatoria de las actas de constatación, cuestión que recientemente ha dado lugar a distintas posturas entre los integrantes de la Corporación (véase en este sentido la sentencia Nº 310/2021), es claro que el actor debió relacionar el hecho de no haber podido controlar la actuación de los inspectores con algún agravio concreto, específico, como ser la falsedad de los datos asentados en las actas labradas por los funcionarios del INAU. En este sentido, resulta insoslayable que, en los informes ampliatorios (glosados a fs. 12 y 117, A.A.), se brindó, con sumo detalle, la siguiente información: nombre, apellido, cédula de identidad, edad, fecha de nacimiento y domicilio de cada uno de los menores encontrados en la discoteca al momento de las inspecciones”. En la emergencia, se le confirió vista previa al Sr. de Vega de cada una de las actuaciones inspectivas del INAU, teniendo la posibilidad de formular descargos, esgrimir defensas y presentar prueba. Asimismo, como se expresa en la sentencia citada, también en el presente, se brindó con detalle información de los menores (fs. 258 y vto., 328 vto.-329, 351 y 369 vto. de A.A). En suma, no existió vulneración alguna de los principios del debido procedimiento administrativo. En referencia a la falta de acreditación del elemento culpabilidad, tampoco asiste razón al pretensor. Su responsabilidad, como propietario, viene dada por la omisión de control estricto de que no ingresen menores de edad a su local, no habilitado a dichos efectos. De manera que la infracción constatada, de presencia de menores de edad y la ingesta, por alguno de éstos, de bebidas alcohólicas, en la discoteca, resulta incuestionable, siendo el actor responsable por dicha conducta. En tal sentido, el inciso 1°, numeral 2°) del artículo 188 del CNA, al tiempo del dictado de las Resoluciones, en texto dado por el artículo 443 de la Ley No. 17.930, disponía: “Las empresas o los particulares que no cumplan con las obligaciones impuestas en los artículos 181 a 187 de este Código, serán sancionados con una multa de entre 50 UR (cincuenta unidades reajustables) y 200 UR (doscientas unidades reajustables), según los casos. En los casos de reincidencia, podrán duplicarse los montos referidos. Las multas serán aplicadas y recaudadas por el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay”. En el caso, las multas impuestas (de 123; 75; 130; 110 y 150 UR) se encuentran dentro del guarismo establecido en la norma, por lo que nada cabe objetar en este plano. Por último, en lo que dice relación con la extinción de la potestad sancionatoria del INAU, debe de verse que el Código de la Niñez y de la Adolescencia no estableció plazo de prescripción para las infracciones que prevé en su texto. Así lo ha relevado la Corporación en Sentencia Nº 100/2017, en la cual consignó: “ el CNA no establece un plazo de extinción por prescripción o caducidad de las multas que puede aplicar el INAU por las infracciones constatadas por el organismo”. No obstante, el Tribunal en Sentencias recientes (N° 167/2014, 714/2015 y 148/2016) ha señalado que, en virtud del principio de seguridad jurídica, las infracciones deben extinguirse luego de un plazo determinado. La dificultad se plantea, en los casos en que la normativa no previó, acerca de cuál es el término aplicable. Como señaló la Sede en las Sentencias citadas: “En lo inicial, y como se mencionó anteriormente, debe señalarse que, a juicio de la Sala, no puede concebirse en nuestro Derecho la existencia de una falta administrativa que no tenga un término de prescripción; y, ello por cuanto, en la medida que prescriben los delitos a mayor razón debe reconocerse que las faltas deben tener un término de prescripción, aunque no exista previsión normativa. Ante la ausencia de textos normativos expresos, corresponde aplicar por analogía un término prescripcional. Como explica Alejandro NIETO en su destacada obra, la jurisprudencia ha encontrado múltiples explicaciones para sostener la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, por razones de lógica; sentido común y justicia (NIETO, Alejandro: “Derecho administrativo sancionador”, Tecnos, Madrid, 2011, págs. 539-540)” (Cfme. Sentencia N° 167/2014)”. En Sentencia N° 342/2022, en caso análogo al presente (identidad de partes y similitud de objeto) se consideró lo siguiente: “Ahora bien, al tratarse de una cuestión que no ha sido específicamente regulada por el CNA, existen matices de opinión entre los Ministros que concurren al dictado de la presente. Por un lado, el Sr. Ministro, Dr. Luis Simón, expresó en la fundamentación de su voto lo siguiente: “El actor invoca la aplicación analógica del Código Penal, que prevé plazo de prescripción de 6 meses para las faltas. También refiere a dos sentencias del Tribunal, Nos. 167/014 y 714/015, en las cuales se estableció como plazo de prescripción, aplicado por analogía, el de 90 días previsto en la Ley de Prensa No. 18.515. Estimo que no se está ante una falta de naturaleza penal, sino administrativa, por ello no corresponde la aplicación analógica del Código Penal. Por otro lado, la situación de la presente causa no resulta asimilable a las dos sentencias invocadas por el actor, que refieren a la publicación de nota periodística, por lo cual la aplicación analógica de esa disposición no me parece razonable. La posición del Dr. CAJARVILLE sobre el tema es la siguiente: sostiene que, en ausencia de solución específica, puede aplicarse por analogía el término previsto para la prescripción de las faltas administrativas de los funcionarios públicos, establecido en el Decreto No. 500/991. Textualmente señala: “ Se manifiesta también en la consagración expresa de un régimen de prescripción de las faltas administrativas, que por la ubicación del art. 172 es directamente aplicable a las faltas administrativas disciplinarias, pero en cuanto concreción de un principio general deberán aplicarse por analogía a toda falta administrativa cometida por cualquier sujeto que no tenga previsto un término especial de prescripción (Constitución, arts. 7º, 72 y 332)” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Introducción al Procedimiento Administrativo Uruguayo” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, pág. 183). Sin perjuicio de la fundada opinión de Cajarville, a juicio del suscrito no corresponde aplicar el término de prescripción aplicable a las sanciones disciplinarias. La prescripción extintiva es un instituto de carácter excepcional y requiere norma expresa que la prevea, aún por remisión (pero también expresa) a otra norma. Destaco que el CNAU prevé en subsidio, para su interpretación e integración, la aplicación de normas constitucionales, la Convención sobre los Derechos del Niño, leyes nacionales y demás instrumentos internacionales que obligan al país (art. 4º). En caso necesario, se ha de recurrir a los criterios generales de integración y, especialmente, a las normas propias de cada materia, teniendo en cuenta el interés superior del niño y adolescente. Convoco en apoyo filosófico de la postura los artículos 1 a 7 del CNAU sobre derechos de los sujetos protegidos y el artículo 14 del mismo Código, sobre deberes del Estado, como el que se intentó cumplir al sancionar a quien no era funcionario, en tutela de menores de edad. En el caso, entonces, correspondería aplicar por analogía el artículo 1216 del Código Civil, en la redacción dada por el artículo 463 de la Ley No. 19.889 (LUC) que establece diez años para la prescripción extintiva, a falta de norma expresa o especial; lo cual me parece más adecuado al objeto litigioso en este juicio. Las infracciones fueron constatadas el 22 de julio de 2017 y el 12 de agosto de 2018. Las sanciones impugnadas se dictaron el 4 y 11 de diciembre de 2018, dentro del plazo de 10 años establecido por el art. 1216 del Código Civil, en su actual redacción.” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el texto original). Para los Sres. Ministros, Dras. Selva Klett, Nilza Salvo y William Corujo, corresponde la aplicación de la solución prevista por el artículo 79 de la Ley Nº 19.121, aplicando así el plazo de seis años establecido para las faltas administrativas. En este sentido, se remiten a los pronunciamientos del Tribunal emitidos en las sentencias Nº 167/2014 y 390/2020, como también a la posición doctrinal del profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo. Para este redactor, siguiendo la opinión del prestigioso publicista, y teniendo presente que la Ley Nº 19.121 tuvo por objeto regular el Estatuto del Funcionario de la Administración Central, resulta preferible integrar la solución analógica establecida por el Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU (aprobado por Resolución No. 0046/2018, de 3 de enero de 2018), el que en su artículo 147 también estableció un plazo de seis años de prescripción para las faltas administrativas. En definitiva, y por los distintos fundamentos que se vienen de expresar, es claro que no operó la caducidad de la pretensión sancionatoria”. En resumen, habiéndose iniciado las actuaciones inspectivas en el año 2018 no puede sino concluirse que no operó la caducidad alegada. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y a lo previsto en la Ley 20.010, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, quedan firmes los actos administrativos impugnados; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).