Sentencia Definitiva N° 862/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de noviembre de 2023. No. 862 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CASABALLE PAEZ, LUIS EDUARDO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 191/2022) RESULTANDO : I) El acto r dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 9029/2021 , de 23 de setiembre de 2021, emitida por el Intendente Departamental de Durazno (fs. 15 a 16, en carpeta verde de 35 fojas, A.A.), mediante la cual se desestimó la petición de reintegro como funcionario contratado a su lugar de trabajo, con el pago de los haberes impagos (fs. 2 a 7, A.A.). En necesaria síntesis, esgrimió los siguientes agravios: i) nulidad por falta de notificación del acto administrativo: la notificación de la Resolución s obre su presunto cese no fue hecha a través de los medios establecidos en las normas, por lo que existe nulidad por falta de notificación del acto de cese de su función; ii) nulidad por falta de fundamentación del acto administrativo: no hubo acto o Resolu ción que determinara su cese, por lo que el mismo carece de motivación. Se enteró que fue cesado el día que dejó de percibir sus haberes; iii) nulidad por indefensión o disminución de las garantías: no tuvo la oportunidad de ejercer en forma previa su dere cho de defensa. No le asiste razón a la Administración cuando argumenta que no procede la promoción de un proceso disciplinario. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 31 del Estatuto del Funcionario, los nombramientos que se efectúen se consideran provisionales por el término de seis meses y luego de ello, si no se adoptara Resolución fundada en contrario, el nombramiento se considerará definitivo, sin necesidad de nueva Resolución; y iv) fundamentos de fondo: para que opere el fin del contrato manife stado por la Intendencia de Durazno no debería existir el artículo 31 del Estatuto del Funcionario. La intención del legislador departamental fue darle seguridad al contratado y que luego de transcurridos seis meses cambie a un contrato permanente o definitivo. En suma, por estas razones solicitó la anulación del acto administrativo resistido (fs. 20 a 26). II) Conferido el correspondiente traslado, la Intendencia de Durazno lo contestó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, esgrimió que: i) es imposible pretender la nulidad por ausencia de notificación de un acto que no existió: el vínculo de la actora se extinguió de pleno derecho por el vencimiento del término contractual . No puede pretenderse l a extensión del plazo del contrato sin que exista voluntad de ambas partes; ii) tampoco es posible que no haya sido motivado porque nunca existió un acto: como ya se dijo, el fin del vínculo de la actora se produjo en virtud del fin de la vigencia del plaz o contractual acordado; iii) la actora pretende extender la aplicación de la estabilidad de un nombramiento, no un contrato; iv) la interpretación de la actora que para cesarla se debió promoverle un procedimiento disciplinario es errónea: simplemente se t rató del vencimiento del plazo contractual. Llegado este momento, la extinción de la relación es un hecho y no un derecho. No se requiere la promoción de un procedimiento disciplinario. En adición a lo anterior, adjuntó en respaldo de su tesis consulta formulada al Profesor Dr. Carlos Delpiazzo (fs. 30 a 35). En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 37 a 40 vto.). III) Por decreto No. 4837/2022 (fs. 48) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 3 de febrero de 2023 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 83). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 86 a 91 vto. y 93 a 96, respectivamente). V) La Sra. Pro curadora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 281/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 99 a 100 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 102). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entabl ar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución No. 9029/2021 se emitió el 23 de setiembre de 2021 (fs. 15 a 16, A.A.) y se notificó al actor e l 1º de octubre de 2021 (fs. 19 a 20, A.A.). El 7 de octubre de 2021 interpuso en tiempo y forma el correspondiente recurso de reposición (fs. 23 a 32, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración haya resuelto el recurso, el 7 de marzo de 2022. La demanda se interpuso el 29 de abril de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 27). II) El Tribunal, habrá de compartir la solución confirmatoria aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 99 a 100 vto.) y desestimará la demanda, por los distintos fundamentos que se habrán de explicitar. En primer lugar, la Sra. Ministra, Dra. Rosina Rossi, bregó por la confirmación del acto, sobre la base de la siguiente fundamentación: “En el presente caso me inclino por la confirmación de l acto administrativo impugnado, compartiendo el dictamen de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Adminis trativo Nº 281/2023 (fs. 99 - 100 vto.), por los fundamentos que se expresarán. En primer lugar, respecto de la lesividad del acto que se procesa, tal como lo expone la Procuradora, los agravios no refieren al acto objeto de la presente acción, que deniega lo peticionado, sino a aquel por el cual se verificó su cese como contratado por la Intendencia de Durazno. Entre febrero de 2011 y 1.8.2019, el hoy accionante celebró 17 contratos escritos – fs. 60 -77 -con la Intendencia de Durazno para la prestación de sus servicios personales en distintas áreas. Si bien algunos llevaron el rótulo de “arrendamiento de servicios” y otros contratos de función pública”, los contenidos de todos los instrumentos fueron similares distinguiéndose únicamente en detalles. En los hechos prestó servicios para la Intendencia de Durazno sin solución de continuidad entre 2011 y 2020. En todos se consignó una cláusula que indica: “El presente contrato se extingue al vencimiento del término pactado en la cláusula tercera, sin necesidad de comunicación entre las partes. Sin perjuicio de ello, la Intendencia Departamental de Durazno podrá dar por rescindido este contrato en cualquier momento sin expresión de causa y sin derecho a indemnización alguna para el contratado…” Agregó el accionante que el accionante en su petición, derivado del cambio de autoridades en la Intendencia, se procedió al cese de aproximadamente 600 funcionarios contratados; no tratándose por ende de una medida aislada, que mereciera consideraciones diferencial es a su respecto. La pretensión del accionante consistió en la declaración de nulidad del acto con el propósito de ser reintegrado “…a su puesto de trabajo con los derechos adquiridos y además se me abone los haberes impagos desde el mes de diciembre 2020 a la fecha.”. Ahora bien. Habiendo estado vinculado a un contrato de función pública a término, el accionante no adquiría derecho a la permanencia o estabilidad propia del funcionario presupuestado. De allí que la pretensión de reintegro a sus tareas carece de sustento normativo que la justifique. Sin embargo, habiendo estado vinculado a la Intendencia desde el año 2011 hasta el año 2020 sin solución de continuidad y siempre prestando servicios personales, sí tenía derecho a una decisión fundada que justificara la no renovación. Este derecho, es un derecho distinto al de permanencia y no tiene su fuente en el o los contratos sino en el derecho de los Derechos Humanos representado en el caso por el art. 7 literal d del Protocolo de San Salvador a la C onvención Americana de Derechos Humanos y en forma coadyuvante la Recomendación n. 166 de OIT. El derecho a conocer la causa de no renovación del contrato de función pública luego de 16 renovaciones hace a la dignidad laboral del Sr. Luis Eduardo Casaballe . Incluso debe verse el detalle de que en el último contrato pactado el 1.8.2019, se previó un plazo hasta “la finalización del actual mandato gubernamental” y por lo que expresa el accionante en la demanda trabajó para la Intendencia Departamental de Durazno hasta el mes de diciembre de 2020. Hecho éste que la demandada no controvirtió. El incuestionable poder discrecional de la Intendencia para no recontratarlo, mal puede confundirse con la licencia de fundamentación exacerbada en el caso por arrasar con el derecho humano a conocer la causa de la no renovación a pesar de los 16 antecedentes. Ahora, a pesar del derecho del Sr. Casaballe a contar con una decisión fundada – aún de no renovación – el acto atacado no puede anularse en la medida que el obj eto de la pretensión anulatoria claramente explicitado en la demanda – el reintegro y el pago de los créditos laborales perdidos – no reconoce sustento normativo que la sostenga. Sustento normativo que el mismo accionante no invoca. Destaco que la petición del planteo en la demanda, determina que el caso sea diverso al del expediente 392/2018 en el que quedé discorde. Por los fundamentos que vengo de expresar confirmo el acto.” (la negrilla no está en el original). III) Desde un ángulo distinto, l a Sra. Ministra, Dra. Selva Klett, consignó que: “(…) no se tiene el honor de acompañar la postura esgrimida en el voto precedente, en lo que refiere a que el acto originario sería la volición implícita de la Administración de no renovación del contrato y no la denegatoria de la petición promovida. Sobre el tópico, en términos mutatis mutandis aplicables a la resolución de obrados, el Tribunal ha dicho que : “(…) el criterio que postula que la omisión de resistir administrativamente un acto implícito sella la suerte del interesado, ciertamente no se corresponde con el respeto al principio pro actione o de accesibilidad a la instancia jurisdiccional, que ha caracterizado la jurisprudencia reciente del Tribunal. Si bien partir de una operación material , como la entrega de un recibo de cobro , es posible advertir la existencia de una decisión previa (implícita) que la presupone de no liquidar la partida del modo debido, no es posible conocer las razones de esa decisión , ni tampoco, con certeza absoluta, su efe ctiva existencia. Por lo tanto, esa inacción no puede condicionar definitivamente la posibilidad de contender contra la decisión administrativa que, debe convenirse, no se revela en términos expresos, prístinos y límpidos, extremos que por su grado de incertidumbre es susceptible de inducir en error al administrado en el correcto ejercicio de su derecho de defensa” (sentencia No. 487/2014) (la negrilla no está en el original). IV) Formulados estos matices de enfoque , conviene repasar los agravios para proceder a su descarte. En concreto, el promotor formuló los siguientes agravios: i) nulidad por falta de notificación del acto administrativo; ii) nulidad por falta de fundamentación del acto administrativo; iii) nulidad por indefensión o disminución de las garantías; y iv) fundamentos de fondo: para que opere el fin del contrato manifestado por la Intendencia de Durazno no debería existir el artículo 31 del Estatuto del Funcionario. En lo que respecta al primer agravio, que se basa en la inexistencia de Resolución que determine el cese del contrato del actor y su notificación, hay que tener en cuenta que según lo establecido en el contrato celebrado el 1º de agosto de 2019 entre el actor y la demandada, se estipuló una cláusula sexta en la cual se establ eció que “El presente contrato se extingue por el vencimiento del término pactado en la cláusula tercera, sin necesidad de comunicación entre las partes (…)” (fs. 78, infolios) (la negrilla no está en el original). Y en la cláusula tercera, se pactó que: “El plazo de este contrato será a partir del 1º de agosto de 2019 y hasta la finalización del actual mandato gubernamental ” (fs. 78, infolios) (la negrilla no está en el original). De esta manera, las partes de antemano acordaron la extinción del vínculo contractual en cuestión, por el mero vencimiento del plazo y sin ningún otro tipo de formalidad. De modo que, al verificarse la condición pactada (vencimiento del plazo), se produjo de pleno derecho la extinción del contrato, no siendo de recibo preten der el dictado de una Resolución y su consecuente notificación, siendo ello innecesario en virtud de lo pactado por las partes. En lo que tiene que ver con el segundo agravio, la mayoría estima que tampoco procede exigir a la Administración Departamental ninguna otra motivación que la emergente del vencimiento del plazo contractual. En términos mutatis mutandis, la Corporación ha señalado que “(…) los funcionarios contratados no tienen derecho a la inamovilidad, ni a la carrera administrativa, ni al pro cedimiento de destitución aplicable a los funcionarios presupuestados, sino que frente al vencimiento del contrato que los une con la Administración, solamente poseen la mera expectativa de que ésta (…) les renueve su contrato (sents. 24/2005, 779/2007, 183/2009 entre otras) (…) Y, es dentro de ese esquema que, la Administración actúa en función de su discrecionalidad, pudiendo resolver renovar o no el contrato al funcionario, sin necesidad de motivación adicional alguna .” (sentencias Nº 67/2013, 439/2 019, 66/2020, 466/2021, 888/2022 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En ese sentido, se coincide también con la fundada opinión del Profesor Carlos Delpiazzo, quien concluye su dictamen consignando que: “(…) si el contrato establece que durará hasta la finalización del mandato gubernamental”, verificado tal extremo, se extingue de pleno derecho sin necesidad de motivación particular (…)” (fs. 34 a 35, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En cua nto al tercer agravio , focalizado en la existencia de una nulidad por indefensión o disminución de garantías, debiendo haberse promovido un procedimiento disciplinario, el mismo no resulta de recibo por cuanto el cese del vínculo contractual no obedeció a la configuración de una falta disciplinaria, sino a la verificación de un supuesto de hecho acordado entre las partes, esto es, el vencimiento del contrato. En último análisis, tampoco procede el cuarto agravio por cuanto el promotor pretende darle al ar tículo 31 del Estatuto del Funcionario un alcance que va más allá de lo que allí se previó. En concreto, el artículo 31 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Durazno, aprobado por Decreto de la Junta Departamental No. 486, de 27 de noviembre d e 1967, establece lo siguiente: “ Los nombramientos que se efectúen conforme a este Estatuto se considerarán provisionales por el término de seis meses contados desde su fecha. Si dentro de ese plazo no se adoptara resolución fundada en contrario, el nombramiento se considerará definitivo, sin necesidad de nueva resolución” (la negrilla no pertenece al texto original). Al respecto, se comparte lo dicho por el Profesor Delpiazzo en su consulta, en el sentido que esta norma “(…) no cambia para ella la naturaleza de su vínculo con la Administración (que sigue siendo contractual) ni modifica sus términos (de modo que, si es a plazo, se extinguirá a su vencimiento a menos que medie una renovación por acto expreso, que se verifique la hipótesis prevista en el art . 30 del Estatuto o que medie otro supuesto como, por ejemplo, una conducta reprochable del punto de vista disciplinario” (fs. 32, infolios ) (la negrilla no está en el original). IV) En definitiva, las distintas posiciones y fundamentos que se vienen d e desarrollar determinan que deba desestimarse la presente demanda de nulidad. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (peso s uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi Dr. Marquisio (Sec. Letrado)