Sentencia Definitiva N° 861/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de noviembre de 2023. No. 861 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MANDIROLA AGUIAR, DAVID con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 170/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor David MANDIROLA AGUIAR, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 1070/2021 dictada el 4 de mayo de 2021 por la Dirección General de Educación Técnico Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: ANEP), por la que se dispuso: “Sancionar al Prof. David MANDIROLA AGUIAR (C.I. 4.646.333-6) con una anotación escrita con anotación en su legajo personal. (…)” . (Fs. 294 vto. - 295 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por estar viciada en sus motivos. Adujo haberse desempeñado como Director interino en la Escuela Agraria Gregorio Aznárez desde el 1º de marzo de 2017 hasta el 21 de febrero de 2020, momento que pasó actuar como Subdirector de la Escuela Técnica Superior de Maldonado. Señaló que el Consejo de Educación Técnico Profesional de la ANEP, mediante Resolución No. 2241/2019, resolvió iniciar una investigación administrativa a efectos de esclarecer las irregularidades denunciadas por la docente, Ingeniera agrónoma Miriam Fernández, en el mes de mayo de 2018, al haber denunciado por acoso al compareciente y al Profesor Gonzalo Vega. Asimismo, con fecha 26 de mayo de 2000, el referido Consejo emitió la accionada - la Resolución No. 136/2020, la cual resolvió instruirle sumario administrativo. Se agravió por entender que el acto enjuiciado se encuentra viciado en sus motivos, en tanto, se funda en supuestas conductas reprochables que él no supo o no pudo encauzar, desconociéndose hasta el momento cuáles serían tales conductas, habiendo resultado probado, por otra parte, la inexistencia del acoso denunciado por su parte hacia la docente Fernández. Continuando con su memorial de agravios, indicó que no se valoró en forma adecuada la prueba diligenciada, destacando que el único conflicto suscitado en la escuela agraria fue el acontecido entre los docentes Vegas y Fernández, donde adoptaron las medidas pertinentes. Consideró que, la Administración ha actuado con exceso de poder, correspondiendo ante los supuestos de hecho acontecidos disponer la clausura y archivo de las actuaciones y no la sanción dispuesta. Agregó que, en el caso, se produjo la violación al debido proceso, no respetándose las normas que regulan el procedimiento de la investigación administrativa contenida en la ordenanza 10 de la Administración Nacional de Educación Pública Indicó que la sanción impuesta afectó el principio de honra y dignidad de la persona (art. 72 de la Constitución), sumado a los perjuicios a su carrera funcional. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que los elementos aportados a la causa son contundentes para concluir el mérito para la sanción aplicada, habiendo actuado la Administración dentro de las potestades disciplinarias, descartando la existencia de desviación de poder. En cuanto a las causas que originaron la instrucción sumarial, expresó que la mismas respondieron a denuncias realizadas ante la Comisión Bipartita Asesora de Acoso Laboral, por la docente Myriam Fernández contra el actor y el profesor Vega por supuesto acoso laboral. Indicó que el sumario dispuesto fue ajustado a Derecho, habiendo el sumariado contado con todas las garantías del debido proceso, no habiendo este sufrido consecuencias económicas, al no ser separado del cargo. Manifestó que, si bien no se probó el acoso laboral denunciado, sí quedó en evidencia que el accionante no cumplió cabalmente con el perfil de Director esperado al momento de valorar la conducta de sus subalternos ni llegó a aplicar una sanción congruente con la gravedad de los hechos. Consideró que la sanción leve aplicada respeta el principio de proporcionalidad con la conducta asumida, siendo el acto motivado. Finalmente, sostuvo que el acto impugnado fue dictado conforme a las disposiciones legales, no existiendo irregularidad alguna en las actuaciones administrativas. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 3816/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 39 a 80, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 379 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 83 - 86 vto. y fs. 88 - 99 vto., respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 235/2023, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 102 - 104 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 106). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 25 de mayo de 2021 (fs. 302 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 3 de junio de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 312 – 319 de los A.A.). El 15 de diciembre de 2021 el Consejo Directivo Central de la ANEP dictó la Resolución No. 3422/2021 por la cual desestimó el recurso jerárquico (fs. 365 vto. – 366 de los A.A.), siendo notificado el actor el 8 de febrero de 2022 (fs. 371 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 19 de abril de 2022 (nota de cargo fs. 23 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 1070/2021 dictada el 4 de mayo de 2021 por la Dirección General de Educación Técnico Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública ANEP, por la que se dispuso: “Sancionar al Prof. David MANDIROLA AGUIAR (C.I. 4.646.333-6) con una anotación escrita con anotación en su legajo personal. (…)” . (Fs. 294 vto. – 295 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. El actor se desempeñó como Director interino en la Escuela Agraria Gregorio Aznárez, desde el 1º de marzo de 2017 hasta el 21 de febrero de 2020, momento en el que pasó a actuar como Subdirector de la Escuela Técnica Superior de Maldonado. Las presentes actuaciones se inician con una nota de la Dra. María Inés Casulo País, Asesora Letrada, quien con fecha 5 de agosto de 2019 da cuenta de la denuncia recibida ante la Comisión Bipartita Asesora sobre Acoso Laboral por parte de la docente Ing. Agron. Myriam Fernández, presentada en el mes de mayo de 2018. En la citada nota la docente precisa que viene a denunciar por acoso laboral al Director de la UTU - Gregorio Aznárez, Prof. David Mandirola (actor en estos obrados) y al Prof. Gonzalo Vega. El 20 de agosto de 2019 el Consejo de Educación Técnico Profesional de ANEP, mediante Resolución 2241/2019 (Acta No. 209), resolvió iniciar una investigación administrativa, a efectos de establecer las irregularidades denunciadas. (Fs. 106 vto. - 107 de los A.A.). Las conclusiones de la instructora actuante en el procedimiento de investigación administrativa lucen agregadas a fs. 158 -163 vto. de los A.A. En lo medular, se señaló: “De la prueba testimonial obtenida en autos, no es posible determinar con absoluta certeza la verosimilitud del Acoso Laboral denunciado por la Prof. Ing. Agr. Miriam Fernández. No obstante, surgen claramente situaciones vinculares que el Director David Mandirola no ha sabido o no ha podido encauzar. (…)”. (Fs. 162 vto. de los A.A.). El 26 de mayo de 2020, el CETP dictó la Resolución No.136/2020 por la que resolvió instruir sumario administrativo al actor. (Fs. 171 vto. - 172 vto. A.A.). Se le dio vista al actor, la que la evacuó a fs. 184 a 199 de los A.A. Con fecha 4 de setiembre de 2020 la instructora sumariante elaboró un informe, en el cual concluyó: “No es posible relatar que el Director MANDIROLA fue omiso en su labor. Detectada la irregularidad procedió al ejercicio de la potestad disciplinaria. Hoy no parece de recibo pretender sancionar al Director porque nos parece ‘inadecuada’ la pena arribada. Por tanto, a su respecto no se encuentra irregularidad. (…) Se sugerirá (…) la clausura y archivo de los presentes procedimientos disciplinarios -sin sanción- sin perjuicio de un seguimiento del comportamiento de los involucrados… (…)”. (Fs. 232 vto. - 233 vto. de los A.A.). Se confirió vista del informe a la parte interesada, la que la evacuó en los términos lucientes a fojas 239 – 240 vto. de los A.A. Tras el análisis de los descargos efectuados (fs. 241 vto. de los A.A.), el encargado de Dpto. de Investigaciones y Sumarios concluyó: “a) Se descarta la existencia de una situación de acoso como fue la denunciada por la docente Myriam Fernández. b) No obstante lo anterior, en la investigación administrativa, la cual se considera parte integrante de este procedimiento sumarial en virtud de lo previsto por el art. 181 de la Ordenanza 10, se probó la existencia de ‘… ciertas situaciones vinculares que el director Mandirola no ha podido o no ha sabido encausar’, extremo que no se ha desvirtuado en autos y que resulta un hecho irregular. c) Por lo expuesto se entiende que resulta reprochable esta conducta del Director Davis Mandirola; la que se traduce en una falta administrativa leve, y por ende se sugiere sea sancionado con una observación escrita con anotación en el legajo”. (Fs. 247 - 248 vto. de los A.A.). Una vez más, se dio vista a la parte actora y finalmente, el 4 de mayo de 2021 la ANEP dictó el acto enjuiciado (fs. 294 vto. - 295 vto. de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la falta de motivación del acto enjuiciado. El principal agravio esgrimido por el actor refiere a que el acto enjuiciado carece de fundamentación suficiente lo que lo vicia de nulidad. En tal sentido, adujo que la sanción que resiste se funda en supuestas conductas reprochables que él no supo o no pudo encauzar, sin que las mismas se hayan explicitado y menos aún probado en forma fehaciente. A juicio del Tribunal, el agravio es de recibo. Conforme emerge de las actuaciones allegadas al proceso, en la Escuela Agraria Gregorio Aznárez donde el actor se desempeñaba como Director, se suscitaron ciertas rispideces entre los docentes Myriam Fernández y Gonzalo Vega. De lo más relevante, emerge de los recaudos adjuntos que, en una oportunidad, en ocasión de la clase con el Prof. Vega y la Prof. Fernández (clase que plantaban lechugas), el actor sancionó al primero de ellos con una observación verbal registrándola en el Libro Diario, por referirse inadecuadamente a la Prof. Fernández frente a los estudiantes (fs. 80 vto. de los A.A.). Por su parte, y por causas muy diversas a las mencionadas con anterioridad, emerge que el día 27 de noviembre de 2017, el actor procedió a aplicar dos sanciones de “observación escrita con anotación en el legajo personal (art. 66, lit. b, Ordenanza 45 – Estatuto del Funcionario Docente” a la Prof. Fernández. Motivó la sanción: i) “Escriturar la libreta en el desarrollo del curso como clases dictadas y temas efectivamente dictados, cuando se encontraba con licencia médica” (fs. 3 de los A.A.); y, ii) “1) Realizar descargos de la visita de Dirección a la docente en el espacio destinado a Coordinación por nivel del Libro del Profesor; 2) Invocar la palabra de Dirección al manifestar que el mismo comunicó a los estudiantes la devolución de su clase generándole problemas de conducta y control de grupo”. (Fs. 11 de los A.A.). En el mes de mayo de 2018, la Prof. Ing. Agron. Myriam Fernández, presentó una denuncia por acoso laboral contra el actor y el Prof. Vega, lo que conllevó a que se iniciara una investigación administrativa en dicha institución. Conforme a la reseña realizada en el Considerando III), tras la investigación administrativa se arribó a la conclusión de que no existían elementos suficientes para sostener que existió acoso laboral por parte del actor a la denunciante. Sin perjuicio de ello, se sostuvo que fueron advertidas ciertas situaciones vinculares irregulares que el actor no habría sabido encausar, por lo que se aconsejó el inicio de un sumario al actor. Así, textualmente se indicó: “De la prueba testimonial obtenida en autos, no es posible determinar con absoluta certeza la verosimilitud del Acoso Laboral denunciado por la Prof. Ing. Agr. Miriam Fernández. No obstante, surgen claramente situaciones vinculares que el Director David Mandirola no ha sabido o no ha podido encauzar. (…)”. (Fs. 162 vto. de los A.A.). V.1 Tras diligenciarse el sumario administrativo, el instructor sumariante concluyó que no se logró probar la existencia de un acoso laboral, sino que lo que fueron dificultades por motivo de trabajo, no siendo omiso el Director Mandirola en su labor. A su vez, se señaló que el actor ejerció en forma adecuada la potestad disciplinaria tanto en relación con la Prof. Fernández, como al Prof. Vega. Asimismo, indicó que teniendo presente que se trataba de una conflictual clásica que podría asociarse al estrés laboral y no al acoso, teniendo presente que todos los involucrados trabajan en los mismos Centros Educativos, sugirió la clausura y archivo de las actuaciones sin sanción, sin perjuicio de un seguimiento del comportamiento de los involucrados. En lo medular, señaló: “No es posible relatar que el Director MANDIROLA fue omiso en su labor. Detectada la irregularidad procedió al ejercicio de la potestad disciplinaria. Hoy no parece de recibo pretender sancionar al Director porque nos parece ‘inadecuada’ la pena arribada. Por tanto, a su respecto no se encuentra irregularidad. (…) Se sugerirá (…) la clausura y archivo de los presentes procedimientos disciplinarios -sin sanción- sin perjuicio de un seguimiento del comportamiento de los involucrados… (…)”. (Fs. 232 vto. - 233 vto. de los A.A.). A pesar de lo sugerido por el instructor sumariante, la Encargada del Departamento de Investigaciones y Sumarios del CODICEN destacó que, como resultado de la investigación administrativa, se habría probado “la existencia de: ‘… ciertas situaciones vinculares que el director Mandirola no ha podido o no ha sabido encauzar’, extremo que no se ha desvirtuado en autos y que resulta un hecho irregular” . De esta forma, arriba a la conclusión de que el actor habría incurrido en una falta administrativa leve y sugiere sancionarlo con una observación escrita con anotación en su legajo que es lo que a la postre realizó la Administración demandada. V.2 A juicio del Tribunal, la demandada no logró desembarazarse de su carga de acreditar en forma fehaciente el incumplimiento funcional imputado. Más allá de las diferencias entre la tipicidad en materia penal y en derecho disciplinario, así como la escasa entidad de la sanción, ello no enerva especificar concretamente la razón por la cual se sanciona. En obrados, la imputación de falta parte de la generalidad y vaguedad de “no saber encauzar las dificultades vinculares entre docentes”. Pues bien; no hay dudas de que en algunas oportunidades se suscitaron problemas vinculares en la institución de la cual el actor fue Director entre el 1º de marzo de 2017 y el 21 de febrero de 2020, lo que a la postre determinó denuncias de acoso laboral que luego resultaron desestimadas. Sin embargo, no cabe recriminar al actor el modo en que se desenvolvieron y resolvieron tales situaciones. No se encuentran acreditados incumplimientos funcionales pasibles de sanción, sino la adoptación de determinadas medidas, algunas disciplinarias a efectos de encauzar el correcto funcionamiento del servicio. V.3 En sede jurisdiccional quedó demostrada la trayectoria docente del actor y su compromiso con la Institución. Los testigos fueron contestes en ese sentido. Veamos. Andrés Moré, consultado sobre si el actor en ocasión del conflicto adoptó medidas pertinentes respecto a los docentes, contestó: “Si, desde el punto de vista del ejercicio del rol de director, él hizo lo que está dentro de sus potestades y preocupado por lograr un clima que propiciara las condiciones acordes para que los estudiantes pudieran estudiar de la mejor manera, al comunicarme a mí y al regional, la intervención era para acercar a las partes y más allá de las diferencias que ellos tuvieran, que mantuvieran una conducta profesional” (fs. 64 vto.). Luego fue consultado si en el conflicto mencionado, el actor valoró adecuadamente las conductas de los mismos y si se aplicaron las medidas pertinentes, respondiendo: “Sí, en mi consideración él valoró adecuadamente la situación y las medidas dentro del rol que le corresponden en el ejercicio del cargo, ajustado siempre a la normativa y tratando de brindar a la situación un sentido humano. Se reunió con las partes, se habló con ellos, se buscaron estrategias para resolver el conflicto, en las que los docentes estuvieron de acuerdo, ya que compartían un grupo de práctica en la cual asumían como dupla la docencia” (fs. 65 vto.). Sobre la gestión del actor en la Escuela, sostuvo: “Desde mi humilde opinión, él tuvo muy buen desempeño en la Escuela Agraria (…)” “(…) tengo una excelente opinión del desempeño del actor, en lo que tiene que ver con sus actitudes técnicas, sus actitudes humanas, al punto que ha pasado por diferentes direcciones y hoy se encuentra trabajando en Secundaria en la dirección de un liceo, todo ganado por sus méritos” (fs. 65 vto.). La testigo Salvo, preguntada sobre el incidente entre los profesores y su incidencia en los servicios de la Escuela Agraria, respondió: “No, no tuvo nada, fue ese hecho puntual pero no fue algo que afectó el funcionamiento de la escuela ni el trabajo docente” (fs. 67 vto.). Sobre la gestión del actor al frente de la Escuela, sostuvo: “Muy bueno, siempre fue un director muy presente, y dispuesto a tratar los planteos de los docentes y a encontrar soluciones, y en lo personal para mí fue un muy buen director” (fs. 67 vto.). Valeria Tort, consultada sobre la posible existencia de otros conflictos que el actor no haya podido encausar, indicó: “No, generalmente siempre se hacía responsable cuando había alguna dificultad o planteaba las orientaciones necesarias para destrancar las dificultades que se presentaban” (fs. 71 vto.). En definitiva, compartiendo el temperamento de la Procuraduría, la Sala considera que la resolución atacada no se encuentra debidamente motivada, en tanto no se probó la existencia de “(…) ciertas situaciones vinculares al incidente entre docentes que el Sr. Mandirola no supo o no pudo encauzar”. V.4 En efecto, ante la inexistencia de concretos incumplimientos funcionales, las bases fácticas de la sanción no resultaron acreditadas, lo que impone la nulidad del acto enjuiciado. Porque como expresa con absoluta claridad CAJARVILLE: “Presupuesto del dictado de un acto administrativo, es el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate. (…) Por tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, 2012, pág. 32-33). De este modo “La prueba de los hechos relevantes para la resolución a dictarse es una etapa esencial del procedimiento administrativo. Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho reales, existentes, verdaderos; si así no fuera, si los hechos en que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó al resolver, el acto será ilegítimo…” (CAJARVILLE PELUFFO...Ob. Cit. Pág. 240.). Claramente, la Administración ha vulnerado el principio básico de un Estado de Derecho por el cual debe imperativamente motivar las decisiones adoptadas y además de ello, las mismas deben ajustarse a los presupuestos de hecho necesarios para el dictado del acto administrativo. Como se ha sostenido en doctrina: “El motivo es, pues, la situación de hecho o de derecho que precede el acto y lo provoca. Es la razón de ser del acto, su fundamento y por tanto su primer elemento. Es necesario que el motivo sea verdadero para que el acto exista. De ahí que el motivo es un elemento esencial del acto. Es inconcebible un acto sin motivos o basados en motivos falsos” (PRAT. J., Derecho Administrativo, Tomo III, Volumen II, pp. 101). Abundando en tal aspecto, GIORGI señaló: “La voluntad de la Administración en la emisión de un acto administrativo se determina principalmente en atención a las circunstancias de hecho y fundamentos de derecho que constituyen los motivos o antecedentes del acto. Por consiguiente, el vicio que los afecte invalida el acto que, en tal hipótesis, no puede fundarse jurídicamente. La Administración se halla condicionada en su actuación por motivos y fines que el derecho le marca. Una decisión sin motivo o causa, al carecer de base racional, no es jurídicamente válida y debe ser anulada (GIORGE, H., El Contencioso..., pp. 214)” (conforme sentencia No. 691/2006). Dichos conceptos son plenamente aplicables en la especie, pues el acto dictado por la ANEP se basó en supuestos de hecho inexistentes, como para servir de fundamento válido del acto resistido. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi Dr. Marquisio (Sec. Letrado)