Sentencia Sentencia N° 858/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de noviembre de 2023. No. 858 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “NOBLE, ANDREA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 331/2023). RESULTANDO : I) A fojas 2 y siguientes, la actora promovió acción de nulidad contra los siguientes actos administrativos: a) Resolución AS No. 65 adoptada en Acuerdo de Secretarios de la Dirección General de Educación y Primaria (DGEIP) No. 47, de fecha 4 de octubre de 2022, que dispuso una reprimenda disciplinaria consistente en una observación escrita con anotación en el legajo personal (fs. 197 vto. y 198 A.A.). b) Resolución No. 2, Acta No. 1, emitida por el Consejo de Educación Inicial y Primaria, con fecha 4 de enero de 2021, que delegó al Acuerdo de Secretarios de la Dirección General Inicial y Primaria la resolución de diversos asuntos (fs. 21 y ss. AA). c) Resolución No. 87, Acta 1, dictada por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (CODICEN), el 2 de febrero de 2021, que dispuso homologar lo resuelto por la Dirección General de Educación Inicial y Primaria (DGEIP), en la Resolución No. 2, Acta No. 1, citada en el literal precedente (fs. 41 A.A.). En necesaria síntesis, la actora planteó en su demanda anulatoria que el acto sancionatorio impugnado debe ser anulado porque fue dictado por un órgano incompetente, al que le fueron delegadas atribuciones propias e indelegables de la Dirección General de Educación Inicial y Primaria (DGEIP), puntualmente, la atribución de imponer sanciones disciplinarias a sus funcionarios. Ergo, la nulidad del acto de delegación de atribuciones, conlleva también la nulidad de los actos dictados en ejercicio de esas atribuciones ilegítimamente delegadas. Postuló que la DGEIP carece de potestad delegatoria, no puede delegar las atribuciones que la ley le confiere en ningún órgano. Por otra parte, sostuvo que el acto sancionatorio la agravió porque fue dictado al término de un procedimiento administrativo en el que se violentaron distintas disposiciones normativas contenidas en la Ordenanza No. 10 de la ANEP. Además, la Sra. Noble manifestó que hubo una errónea valoración del material probatorio sobre el que descansa la imputación. En síntesis, solicitó la anulación de las Resoluciones impugnadas. II) Por auto No. 3185/2023 se confirió traslado de la demanda, emplazándose a la Administración Nacional de Educación Pública (fs. 26). III) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. Carla Corbo Espino, en representación de la Administración Nacional de Educación Pública, compareció a fojas 28 y siguientes, contestando la demanda y oponiendo diversas excepciones. La accionada opuso contra la Resolución No. 2, Acta No. 1 de la DGEIP, de fecha 4 de enero de 2021, que delegó funciones en el Acuerdo de Secretarios, las excepciones de falta de legitimación activa, falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad. Entendió que esta Resolución no le causa ningún perjuicio al accionante, no tiene un interés directo, personal y legítimo, por un acto que dispone cuestiones de organización administrativa. Asimismo, explicó que en el caso existe una falta de agotamiento de la vía administrativa. La pretensora interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio contra este acto. El recurso de revocación fue rechazado por Resolución No. 3, Acta No. 140, de fecha 2 de agosto de 2023, en virtud de la extemporaneidad de su presentación. Relató que la Sra. Noble tomó conocimiento en marzo de 2021 e interpuso recursos, el 8 de diciembre de 2022. Como consecuencia de ello, la Administración demandada opuso también excepción de caducidad, por cuanto la actora no recurrió la Resolución No. 2, Acta No. 1, ni la denegatoria ficta acaecida. Respecto de la Resolución No. 87, Acta No. 1 del CODICEN, de fecha 2 de febrero de 2021, que homologó lo actuado por la DGEIP, realizó las mismas apreciaciones que las vertidas anteriormente, oponiendo idénticas excepciones. La ANEP arguyó que la accionante carece de legitimación activa para accionar, en cuanto esta Resolución no le causa perjuicio alguno. A su entender, la Sra. Noble interpuso el recurso de revocación de forma extemporánea. Tomó conocimiento en marzo de 2021, presentando el recurso el 8 de diciembre de 2022. Como corolario, la demandada opuso la excepción de caducidad IV) De las excepciones planteadas por la demandada, se dio traslado a la actora (fs. 45) y fue evacuado a fs. 49 y siguientes. La Sra. Noble indicó que la ilegítima delegación de atribuciones fue la que permitió que resultara sancionada por un órgano incompetente. Por ende, resulta lesionada por dichos actos en su interés directo, personal y legítimo. Sobre las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad, adujo que para el comienzo del cómputo del plazo para recurrir los actos administrativos, se toma la notificación personal y la publicación en el Diario Oficial. No es válido ni la publicación en internet, intranet, en cartelera ni el “conocimiento informal”. Relató que la recurrencia de estos actos se movilizó conjuntamente con la recurrencia del acto sancionatorio. Y al no haber sido notificados personalmente ni publicados en el Diario Oficial, el plazo para recurrir no había comenzado a correr. V) Por dictamen No. 568/2023, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó rechazar la excepción de falta de legitimación activa y amparar las restantes excepciones (fs. 60 y 61). VI) Por decreto No. 5356/2023 pasaron los presentes para Resolución (fs. 63). CONSIDERANDO : I) El Tribunal comparte el análisis efectuado por la Procuraduría, por consiguiente, rechaza la excepción de falta de legitimación activa, y ampara la falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad, respecto a la Resolución No. 2, Acta No. 1 de la DGEIP y la Resolución No. 87, Acta No. 1 del CODICEN. La Administración demandada opuso las excepciones de falta de legitimación causal activa, falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad de la acción anulatoria, contra la Resolución No. 2, Acta No. 1 de la DGEIP, de fecha 4 de enero de 2021, que delegó funciones en el Acuerdo de Secretarios; y la Resolución No. 87, Acta No. 1 del CODICEN, de fecha 2 de febrero de 2021, que homologó lo actuado por la DGEIP. A la hora de justificar la excepción de falta de legitimación activa, la accionada expresó que ambas Resoluciones no resultan pasibles de generar un perjuicio a la Sra. Noble. Sobre el punto, acompañando el temperamento de la parte actora y de la Procuraduría, esta Corporación entiende que esa delegación de atribuciones fue la que permitió que la funcionaria resultara sancionada por el Órgano. Conforme fuera señalado por la Corporación en la Sentencia No. 100/2020: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. Debe reconocerse que es el propio texto del art. 309 de la Carta el que da lugar al malentendido. Empero, como bien advertía GIORGI: “Cuando en el inc. 3º del art. 309 de la Constitución se dice que la acción de nulidad solo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por un acto administrativo, se padece una confusión conceptual evidente por el constituyente. En efecto, el texto constitucional enumera equivocadamente como una causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o un interés directo, personal y legítimo. Surge del texto citado que si no se ha vulnerado un derecho o un interés legítimo no es posible ejercitar válidamente la acción de nulidad. Y ello no es así, en razón de que la posibilidad de la acción no arguye sobre la pertinencia del Derecho. Precisamente, la determinación de si hay o no violación de un derecho o de un interés legítimo, constituye el objeto del juicio, la cuestión de fondo a resolver en la sentencia. La interpretación contraria llevaría al absurdo señalado: únicamente podría ejercer la acción de nulidad quien reclamara legítimamente, en otros términos, con derecho, contra la Administración. Sólo estaría en condiciones de accionar aquel que necesariamente debe obtener sentencia favorable en el juicio, aquel a quien el Tribunal le debe dar la razón.” (GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, págs. 139 y 140). Y continúa el autor, en la misma línea de razonamiento, señalando que cuando el Tribunal estimase que la existencia de un daño real del daño jurídico constituye un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad, al comprobar su inexistencia, en lugar de entrar al fondo del asunto y juzgar el acto para decretar su confirmación, declararía simplemente la invalidez de la acción ejercitada. Sin embargo, al confirmar el acto impugnado por no haberse violado o lesionado el derecho o el interés legítimo del accionante, el Tribunal admite, en forma implícita, que la acción de nulidad se ha ejercitado válidamente (GIORGI, Héctor: “El Contencioso…”, cit., pág. 141). La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho.” (sentencia Nº 289/2014, citada -entre otras- en sentencias Nº 297/2018 y 540/2019) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Como se explica en sentencia N° 399/2015: “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (véase también en idéntico sentido, sentencias Nº 479/2018 y 540/2019) (la negrilla y el subrayado no están en el original). (…) Asimismo, enseña Cajarville que “En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea la norma general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…) Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, solo estará legitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, Agosto 2013, p. 153) (sentencias Nº 32/2014 y 501/2018)” (la negrilla no está en el original). En el casus, la Sra. Noble es funcionaria de la Administración Nacional de Educación Pública, encontrándose en el ámbito subjetivo de la norma que precisamente hace referencia a las competencias en relación con los funcionarios que el Consejo de Educación Inicial y Primaria delega en el Acuerdo de Secretarios. Como correctamente afirma la Procuraduría: “(…) en el sublite la actora impugna el acto de aplicación de dicha norma general que la sanciona con una observación, como asimismo los actos regla que le sirven de sustento jurídico” (fs. 61). De ahí que nadie mejor que la funcionaria para cuestionar la legitimidad de la delegación, a través de la cual se le impuso una sanción: denunciando la incompetencia del Órgano emisor del acto sancionatorio como causal de nulidad de este último o contendiendo directamente contra los actos de delegación. En suma, la compareciente ostenta legitimación ad causam. Acreditó ser titular de un derecho o un interés directo, personal y legítimo lesionado por ambas Resoluciones. Dicho esto, corresponde estudiar las restantes excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad de la acción. De forma liminar, es preciso aclarar que respecto a la Resolución AS No. 65, adoptada en Acuerdo de Secretarios de la Dirección General de Educación y Primaria (DGEIP) No. 47, de fecha 4 de octubre de 2022, que dispuso una reprimenda disciplinaria consistente en una observación escrita con anotación en el legajo personal de la funcionaria Noble, ésta cumplió con los requisitos formales legalmente exigidos para su accionamiento. La promotora fue notificada de la Resolución, el 30 de noviembre de 2022 (fs. 261 A.A.). Interpuso contra la misma, los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 8 de diciembre de 2022 (fs. 261 vto. y ss. A.A.). Ahora bien, en relación con los restantes actos administrativos hostilizados, la dilucidación del caso parte de la ponderación de la normativa constitucional, legal y reglamentaria. En resumen, el dies a quo del plazo para recurrir está determinado por la notificación personal o publicación en el Diario Oficial (artículo 317 de la Carta, artículo 4 de la Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987 y artículo 140 de la Ordenanza No. 10 de la Administración Nacional de Educación Pública). Veamos. El artículo 140 de la Ordenanza de la ANEP, en sede “Recursos Administrativos”, dispone: “Los actos Administrativos, expresos o tácitos, podrán ser impugnados con el recurso de revocación ante el mismo órgano que los haya dictado, dentro de los 10 días siguientes al de su notificación personal, si correspondiere, o de su publicación en el Diario Oficial (Artículo 317 de la Constitución). Si el acto administrativo no ha sido notificado personalmente ni publicado en el “Diario Oficial”, según corresponda el interesado podrá recurrirlo en cualquier momento. Cuando el acto administrativo ha sido dictado por un órgano sometido a jerarquía, podrá ser impugnado, además, con el recurso jerárquico para ante el jerarca máximo de dicho órgano, el que deberá interponerse conjuntamente y en forma subsidiaria al recurso de revocación”. La querellada, al contestar la demanda y oponer las excepciones citadas, fundó su postura en que corresponde considerar para el cómputo del plazo para recurrir administrativamente estos dos actos atacados, el de su publicación en la página web oficial de la Dirección General de Educación Inicial y Primaria, por Circular No. 26, el 16 de marzo de 2021, por lo que debió recurrirlos a partir del día siguiente a su publicación (fs. 42 A.A.). La demandada se apoyó en el artículo 31, inciso segundo, de la Ordenanza No. 10 de la ANEP, en sede “De la Documentación y del trámite”, que reza lo siguiente: “(…) La circular será el documento utilizado para poner en conocimiento de los funcionarios, reglamentos, resoluciones que se estime pertinentes, órdenes o instrucciones de servicio. Se identificarán a través de un número correlativo anual asignado por la unidad emisora y se archivarán en la correspondiente unidad de administración documental”. De esta forma, la Administración consideró idóneo éste medio utilizado para dar conocimiento de dichos actos, acorde a la reglamentación vigente. El plexo normativo que viene de identificarse informa sobre la configuración del deficiente agotamiento de la vía administrativa, desde las perspectivas que pasan a analizarse. En primer lugar, no consta en los antecedentes agregados notificación personal o publicación en el Diario Oficial. Sólo se publicaron los actos regla mediante Circular No. 26, en la página oficial del Consejo. Es decir, el sistema utilizado por la Administración, en la especie, para hacer conocer a la promotora de las Resoluciones encausadas, se ampara estrictamente en el artículo 31 inciso segundo de la Ordenanza multicitada. Como tiene reiteradamente sostenido el Tribunal, debe priorizarse la notificación formal, adecuadamente realizada, salvo cuando aparece manifiesto o inequívoco que el interesado tuvo conocimiento oportuno, fehaciente y completo del o los actos cuya juridicidad se cuestiona , circunstancia que ocurre en el caso de autos (sentencias Nos. 832/2011; 807/2012; 75/2013, 386/13, 698/16, 273/17, entre otras). Trasladando estos conceptos, entendemos que el medio utilizado por la Administración, amparado reglamentariamente, cumplió de forma cabal con la finalidad de comunicar y permitió a la promotora tomar conocimiento de las Resoluciones. Por otra parte, no puede desconocerse que la Sra. Noble es funcionaria de la demandada. Ergo, debe ser de su conocimiento la forma elegida por el Ente para informar a sus funcionarios, conforme a la reglamentación vigente. Incluso, si bien las Resoluciones encausadas -como fue dicho- le causaron perjuicio, es insoslayable que las mismas tratan sobre cuestiones organizativas de la Administración, por lo cual, no entendemos pertinente la notificación personal a cada uno de sus funcionarios, siendo la web un medio idóneo para ventilar este tipo de informaciones. En consecuencia, conforme fluye de las actuaciones, los referidos actos regla fueron publicados, con fecha 16 de marzo de 2021, por Circular No. 26. Interpuso recursos, el 8 de diciembre de 2022, contra ambas Resoluciones, por lo que fueron extemporáneos (fs. 146 y 444 A.A.). Esto determina que la vía administrativa no se encuentre debidamente agotada. Como colofón, y de forma transitiva, el plazo para entablar esta acción ha caducado. II) Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quórum legal, RESUELVE : Desestimar la excepción de falta de legitimación activa. Acoger la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad, respecto a la Resolución No. 2, Acta No. 1 de la DGEIP y la Resolución No. 87, Acta No. 1 del CODICEN; sin sanción procesal específica. A prueba por el término legal. Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).