Sentencia Definitiva N° 852/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 28 de noviembre de 2023. No. 852 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DE LEÓN, ENEIDA con ESTADO. MINISTERIO DE VIVIENDA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 196/2022). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución No. 635/2021, de 26 de agosto de 2021, dictada por la Ministra de Vivienda y Ordenamiento Territorial, en cuanto dispuso: “1º.- Aprobar lo actuado y las conclusiones arribadas por la Comisión designada por Resolución de Dirección General de Secretaría de 17 de noviembre de 2020, en especial en su informe glosado a fs. 344 y ss. 2º.- Determinar las sumas que corresponde reintegrar a la Administración, por cobro en demasía de licencia generada y no gozada al cese de su relación funcional con el Inciso, por las siguientes personas: A) Arq. Eneida de León CI 936.647-7, por el equivalente a 32 días, $ 303.237 (pesos uruguayos trescientos tres mil doscientos treinta y siete). (…) 6º.- Intímase a las personas mencionadas en el numeral 2º de la presente, el pago de las sumas indicadas en el mismo, mediante depósito en la cuenta BROU Nº 1558230-00026, en un plazo máximo de diez días a contar desde la notificación de la presente. Vencido el mismo si existiera alguno de los intimados que no hayan dado cumplimiento, la División Jurídica deberá dar inicio a la tramitación de cobro por la vía compulsiva, que de llegar a la judicial contenciosa, las sumas intimadas deberán ser acrecidas conforme el Decreto-Ley 14.500 de 8 de marzo de 1976. De manera que vencido el término de la intimación finalizará la instancia administrativa de devolución de lo percibido en demasía (…)” (fs. 194 a 198 vto., en carpeta verde de 202 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, se agravió contra la Resolución impugnada argumentando que: i) cesó en su cargo en febrero de 2020, por lo que no tiene vínculo funcional, no pudiendo la Administración disponer ningún procedimiento disciplinario para juzgarla. En consecuencia, es nula la investigación administrativa dispuesta a fin de determinar la eventual existencia de actos irregulares en el pago de licencias no gozadas; ii) el Ministerio carece de competencia para dictar un acto de determinación de deuda estableciendo la existencia de una obligación y menos aún intimar su pago. La potestad de dictar un acto de determinación se reserva a los organismos recaudadores, por lo que existe un exceso en el ejercicio de la potestad del jerarca; y iii) la investigación administrativa no fue más que un sumario encubierto dirigido contra una persona que ni siquiera presta funciones en el Estado. El acto es arbitrario y existió exceso de poder. En definitiva, por estos fundamentos, solicitó el amparo de la demanda (fs. 7 a 18 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Dr. Guzmán Izuibejeres -en representación del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial-, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, contestó que: i) tras advertir pagos en demasía en rubros salariales de egresos de varios jerarcas, se dispuso una investigación. Luego, sin individualizar a ningún responsable, se procuró reestablecer la situación a la realidad, esto es, a una liquidación correcta. El procedimiento de investigación concluyó en sí y luego se dictó una Resolución que ordenó la conformación de una Comisión para determinar con exactitud cuánto y a quiénes se le pagó de más; ii) cualquier error en la liquidación de haberes debía ser subsanado . En tanto no todas las licencias gozadas habían sido ingresadas al Sistema, se procuró la documentación de las mismas para precisar el monto de la licencia no gozada. En el caso, se constató que la accionante percibió el equivalente a 32 días más de licencia no gozada de lo que efectivamente le correspondía; iii) no se procuró aplicar ninguna sanción , sino recomponer la liquidación de sus haberes. Tampoco existió una determinación de adeudos, sino la comprobación que la cuantía de un pago había sido en demasía; iv) la competencia para dictar el acto está implícita en la función administrativa de cualquier órgano estatal: ante un error administrativo corresponde su subsanación, para lo cual no se requiere norma expresa. Se trata del ejercicio de una potestad (poder-deber) de la Administración para revocar los actos irregulares; v) no hubo un actuar arbitrario ni coercitivo , limitándose el acto a declarar el quantum de lo pagado en demasía; y vi) bien leído el acto en su conjunto y en forma lógica-literal, es preparatorio de una demanda judicial, por un monto determinado respecto del cual se le dio vista a la interesada para que formulara sus descargos. En suma, bregó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto encausado (fs. 24 a 35 vto.). III) Por decreto No. 3653/2022 (fs. 37) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 1º de noviembre de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 58). IV) En el plazo común de quince días alegó únicamente la parte demandada (fs. 63 a 69). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 161/2023 y aconsejó declarar no procesable el acto impugnado (fs. 72 a 73). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 75). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución No. 635/2021 se emitió el 26 de agosto de 2021 (fs. 194 a 198 vto., A.A.) y se notificó el 3 de setiembre de 2021 (fs. 202, A.A.). El 8 de setiembre de 2021 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 3 a 3 vto., infolios). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último de los recursos, el 27 de marzo de 2022. La demanda se interpuso el 29 de abril de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 19). II) El Tribunal, en mayoría, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 72 a 72), y declarará no procesable la Resolución encausada, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. Como es sabido, la cuestión integra el análisis de los presupuestos procesales, que, como tales, requieren un examen previo y que, de no verificarse, obstan la decisión de mérito. En tal sentido, Tarigo ha explicitado que la procesabilidad de los actos administrativos se centra en distinguir, en base a los criterios manejados por el Decreto-Ley Nº 15.524, “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 25) (la negrilla no está en el original). Y bien, la Resolución encausada dispone que la actora, entre otras personas, deberá reintegrar al MVOT, por cobro en demasía de licencia generada y no gozada al cese de la relación funcional, la suma de $ 303.237, intimando su pago en un plazo de diez días, bajo apercibimiento de iniciar las acciones legales correspondientes para su cobro. Conforme surge de los antecedentes agregados, a la Arquitecta Eneida de León le correspondían 28 días de licencia, pero cobró el equivalente a 60 días de licencia no gozada, por lo que le correspondía restituir al MVOT el equivalente a 32 días de licencia, esto es, la suma de $ 303.237 (vide fs. 134, AA). En ese contexto, se entiende que el acto administrativo cuestionado no es un acto volitivo definitivo, sino típicamente preparatorio o instrumental, en cuanto simplemente determina el monto de lo que corresponde reintegrar por cobro en demasía, e intima el inicio de acciones legales, en caso de no pago. Así las cosas, será recién cuando la Administración inicie la instancia judicial, cuando el actor podrá esgrimir las defensas que estime del caso. En cierto modo, resulta trasladable lo señalado en sentencia No. 232/2021, en la cual se consignó: “(…) en este caso, si bien la Resolución determina el monto de la suma adeudada, no será hasta que la Administración inicie la instancia judicial correspondiente, cuando la parte actora planteará sus defensas. (…) En la especie, la Administración optó por intimar a la actora bajo apercibimiento de iniciar acciones legales para el cobro de la suma adeudada. La intimación como tal se agota en sí misma. Cuando la Administración inicie las acciones legales correspondientes para su cobro, en vía civil, la actora presentará los descargos que considere pertinentes” (la negrilla no está en el original). Por otro lado, desde un enfoque complementario, el Sr. Ministro, Dr. William Corujo señaló que “El acto enjuiciado fue dictado luego de finalizada la relación estatutaria por lo que ingresa en el extremo previsto por el art. 23 literal c) del Decreto Ley Nº 14.424” (la negrilla no está en el original). En definitiva, es claro que la Resolución impugnada no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría FALLA : Declárase que el acto administrativo impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi (d.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde considerar procesable el acto administrativo impugnado. El acto impugnado no se limita a una mera intimación, sino que contiene una manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos, afectando la esfera jurídica patrimonial de la accionante. El contenido dispositivo del acto no se limita a una intimación que se agote en sí misma, sino que también resuelve una cuestión sustantiva. En efecto, repárese el alcance del acto: “Determinar las sumas que corresponde reintegrar a la Administración, por cobro en demasía de licencia generada y no gozada al cese de su relación funcional con el Inciso, por las siguientes personas: A) Arq. Eneida De León C.I. 936.647- 7, por equivalente a 32 días, $ 303.237”. De esta forma estamos ante un acto principal y final que resuelve sobre el fondo del tema objeto del procedimiento, con un contenido lesivo de la situación jurídica de la accionante en tanto determina una suma que adeuda en virtud de un pago indebido, intima su devolución y lo hace con un apercibimiento. En consecuencia, estamos ante un acto que afecta el interés directo, personal y legítimo de la accionante, pues determina tanto la procedencia (an debeatur) como la cuantía (quantum debeatur) de una deuda, por lo que coloca a la accionante en la situación jurídica de deudora de la misma, en tanto le imputa su devolución. Por esta razón no se trata de un acto inocuo, sino de una manifestación de voluntad que en definitiva impone una carga a la accionante. Por consiguiente, entendemos que el acto resulta procesable.