Sentencia Definitiva N° 840/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de noviembre de 2023. No. 840 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ALZATE, MARIA DEL ROSARIO con ADMINISTRACION NACIONAL DE EDUCACION PUBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 105/2022) RESULTANDO : I) La parte actora de dujo demanda anulatoria contra la Resolución No. 3147/2021 , Acta No. 41, de 24 de noviembre de 2021, mediante la cual se desestimó el recurso jerárquico (fs. 52 vto. a 53 vto., en carpeta verde de 83 fojas, A.A.) contra la Resolución No. 928/2020 , Acta No. 238, de 31 de marzo de 2020 (fs. 75 a 75 vto., A.A.), que no hizo lugar a su solicitud de revisión de la prueba informática del concurso de oposición y méritos para acceder al cargo de Secretario Escolar, Grado 10, Escalafón C (fs. 68 a 68 vto., A.A.). En necesaria síntesis, la accionante se agravió argumentando que: i) en el expediente No. 2019 -25-4-10610, advirtió a sus jerarquías acerca de irregularidades en el concurso para proveer el cargo de Secretario Esc. C Grado 10 donde a su juicio, no se le di o una respuesta suficiente ; ii) se registraron diferentes dificultades técnicas al momento de realizar la prueba, las que no fueron subsanadas pese a que, según ANEP, al momento de realizarse la prueba había un técnico informático a efectos de subsanar eve ntuales problemas técnicos; iii) con dichas dificultades le privaron de garantías durante el concurso ; iv) en la especie, no se explicaron a la accionante los “motivos de su baja puntuación” ; y v) el acto fue dictado con abuso de poder , consagrando una “verdadera postergación funcional y una clara violación del principio de igualdad consagrado constitucionalmente (…)” En suma, por estos fundamentos, solicitó el amparo de la demanda (fs. 11 a 18). II) Conferido el correspondiente traslado, la Administración Nacional de Educación Pública lo evacuó oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, contestó que: i) las respuestas que recibió la actora del Tribunal no fueran “incompletas o inmotivadas” . Todos los puntos planteados por la actora fueron contestados en forma y por escrito; ii) los inconvenientes informáticos no impidieron que los demás concursantes finalizaran la prueba , otorgándose prórroga a los mismos para compensar el tiempo que hubieran insumido l as referidas dificultades; iii) de los ochenta o cien concursantes sólo la actora manifestó que los problemas técnicos e interpretativos fueron los causantes del puntaje que obtuviera; iv) el acto fue debidamente motivado y se brindó a la accionante todas las garantías del debido proceso; y v) tampoco hubo violación del principio de igualdad ya que todos los concursantes rindieron la prueba bajo las mismas condiciones. En definitiva, bregó por el rechazo de la demanda y la confirmación de la Resolución encausada (fs. 23 a 26 vto.). III) Por decreto No. 3696/2022 (fs. 28) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 26 de octubre de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 37). IV) La parte actora y l a demandada alegaron en el plazo común de quince días hábiles (fs. 43 a 44 vto. y 40 a 41 vto., respectivamente). V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 74/2023 y aconsejó rechazar la demanda (fs. 47 a 49). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 51). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La actora demandó la nulidad de la Resolución No. 3147/2021, Acta No. 41, de 24 de noviembre de 2021, mediante la cual se desestimó el recurso jerárquico (fs. 52 vto. a 53 vto., A.A.). En aplicación de lo dispuesto por el artículo 60 del Decreto - Ley No. 15.524, corresponde entender la demanda como dirigida c ontra la Resolución No. 928/2020, Acta No. 238, de 31 de marzo de 2020 (fs. 75 a 75 vto., A.A.), por ser el acto originario creador de la situación de perjuicio que se invoca en el reclamo anulatorio. Dicha Resolución se notificó el 17 de abril de 2020 (fs. 77, A.A.). El 28 de abril de 2020 interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 2 a 4 vto., A.A.). En virtud de lo dispuesto por el artículo 4 literal a) de la Ley No. 19.879, se entiende que la recursiva fue deducida en tiempo y forma. El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución No. 3147/2021, Acta No. 41, de 24 de noviembre de 2021 (fs. 52 vto. a 53 vto., A.A.), notificada a la actora el 22 de diciembre de 2021 (fs. 58 vto., A.A.). La demanda se interpuso el 24 de marzo de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 8). III) El Tribunal, habrá de desestimar la demanda, por los distintos fundamentos que se habrán de explicitar. En primer lugar , para la Sra. Ministra, Dra. Selva Klett y el redactor, corresponde relevar el carácter no procesable de la Resolución impugnada. Como es sabido, la cuestión integra el análisis de los presupuestos procesales, que, como tales, requie ren un examen previo y que, de no verificarse, obstan la decisión de mérito. En tal sentido, Tarigo ha explicitado que la procesabilidad de los actos administrativos se centra en distinguir, en base a los criterios manejados por el Decreto -Ley Nº 15.524, “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 25) (la negrilla no está en el original). Con anterioridad, la mayoría de la Sala ha sostenido que las actas de los Tribunales de Concurso no son impugnables per se ante la jurisdicción contencioso anulatoria, en virtud de tratarse de actos preparatorios, no definitivos, sin aptitud para vulnerar una determinada situación jurídica subjetiva (véase sentencias Nº 158/2020, 178/2020 y 179/2020, 440/2020, 376/2021 y 431/2022, entre otras). Desde esta línea, en aplicación de un argumento a fortiori, es claro que los resultados de la prueba de informática cuestionados en esta instancia (aún a través de la vía oblicua de la petición) no reportan a una decisión final sobre el fondo del asunto : el resultado del concurso con relación a la promotora. Como expresa Mén dez, citando a Waline, en el procedimiento de formulación del acto jurídico existen tres períodos perfectamente definidos: el preparatorio, el decisorio y el ejecutivo, especificando que: “El decisorio, que nos interesa inmediatamente, puede reputarse como creador del acto. En él, agotada la etapa preparatoria la voluntad del órgano da el “fiat” que trae el acto a la luz. Esta decisión es la creación misma del negocio jurídico pero entre el instante del alumbramiento, diríamos, y el momento en que el acto es capaz de proyectar todos sus efectos, hay un camino a recorrer, variable en extensión, en tiempo y en contenido según el sistema orgánico en que se esté actuando o la naturaleza de la actividad. El nacimiento del acto representa la voluntad definitiv a de la Administración en tal sentido: de ahí aquel carácter. El acto es, pues, definitivo, cuando el esfuerzo físico, intelectual y jurídico de un sistema u orden orgánico, expresan su voluntad creadora. (…) Definitivo es, -lo decimos una vez más -, el acto cuya formulación ha agotado los procedimientos requeridos en un orden o sistema orgánico.” (Cf. Aparicio Méndez, “Caracteres de los actos anulables” , publicado en La Ley Uruguay, cita Online: UY/DOC 59/2010) (sentencias Nº 158/2020, 178/2020 y 179/2020, 440/2020, 376/2021, 431/2022 y 66/2023 , entre otras). Por su parte, Cajarville, en opinión que el Tribunal ha reiterado en varios pronunciamientos, señala que: “Los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite, son impugnables jurisdiccionalmente si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”; para la ley, estos actos adquieren el carácter de definitivos en cuanto resuelven sobre el fondo del asunto planteado, y por eso se les aplica el régimen de impugnación jurisdiccional” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, 2016, p. 151 a 152). En el sub judice, se impugna un acto preparatorio, que, además, no constituye un acto que i mposibilite o suspenda la continuación del trámite, lo que habilitaría su impugnación de conformidad con lo establecido en el inciso 3°) del artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524. En definitiva, se considera que la desestimatoria impugnada, inscrita en el marco de un procedimiento no finalizado, es un acto administrativo instrumental, excluido por dicha circunstancia del parquet competencial de la Corporación. IV) En segundo lugar, los Sr es. Ministros, Dr es. William Corujo, Rosina Rossi y Luis Simón consideran pertinente ingresar al fondo del asunto y desestimar la demanda , por las siguientes razones. En lo medular de su voto, el Sr. Ministro, Dr. William Corujo concluye que: “Efectuado un análisis del caso de obrados, se comprueba que la Administr ación actúa conforme a derecho, no vulnera la normativa legal y reglamentaria, el acto dictado fue debidamente motivado. El Tribunal de Calificación posee autonomía técnica, en el análisis de la situación de la pretensora, realiza una devolución de su pun taje. No son de recibo los agravios que aduce la accionante, respecto a las bases del pliego, porque oportunamente no las impugna y participa del llamado. La motivación del acto administrativo es la expresión concreta de la causa o motivo del mismo, es de cir, la manifestación de las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. El artículo 119 del Estatuto del Funcionario No Docente establece: "Las decisiones del Tribunal de Concurso sólo podrán ser revisadas por parte de los Consejos, a petición del interesado, cuando sean violatorias de una norma legal o reglamentaria. Los fallos son irrecurribles en cuanto a su criterio de apreciación o evaluación de las pruebas de los concursantes.", por tanto, analizado el caso de obrados, no surgen elementos que posibiliten al Tribunal, analizar en esta vía, la legitimidad de la determinación del Tribunal de Concurso. En el caso bajo análisis, no existió ninguna conducta o hecho que haya sido acreditado fehacientemente, que demuestre que la decisión resistida es ilegítima, o que la Administración hay a actuado con desviación de poder. Respecto a la falta de garantías en la prueba informática que aduce, es la única participante que manifiesta dicha problemática como impedimento, pero lo hace al enterarse del puntaje del concurso. Por tanto, se comprueba que no hace mención a ninguna anomalía o dificultad al momento de entregar la prueba lo que demuestra la sinrazón de sus afirmaciones.” (la negrilla no está en el original). Por su parte la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi fundamenta su pronunciamiento en dos aspectos: el primero referido a la procesabilidad del acto y el segundo al fondo del asunto. En cuanto a la procesabilidad del acto enjuiciado, expresa que corresponde individualizar el marco normativo aplicable y justificar su interpretación. En tal sentido, indica que el marco normativo aplicable consiste en el art. 24 del dec. Ley 15.524. Textu almente esta regla indica que “Los actos administrativos, a los efectos de la acción anulatoria, adquieren carácter de definitivos cuando a su respecto se ha agotado la vía administrativa con la resolución expresa o ficta recaída sobre él o los recursos que correspondan, conforme a lo regulado en el capítulo sobre el cumplimiento de aquel presupuesto. Dichos actos constituyen la última expresión de volun tad del órgano del Estado , Ente Autónomo, Servicio Descentralizado o Administración Municipal, manifestada en función administrativa y deben producir efectos jurídicos, esto es, ser creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad. A los mismos efectos se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Sin embargo, no basta la consideración literal de la regla, sino que corresponde dar cuenta del principio o estándar que justifique la interpretación que se adopte. En tal sentido, la perspectiva del derecho al control de los actos del Estado plantea la pe rtinencia de interpretación desde el acceso a las mayores garantías del sujeto que se pueda ver afectado. Y, cuando está involucrado el derecho de defensa que abre las puertas a la posibilidad de un proceso judicial anulatorio, el principio correspondiente para dar luz al contenido de la regla, es el de acceso a la justicia. (art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos) La obligación de garantía que asumió el Estado uruguayo al ratificar la Convención determina que deba remover cualquier traba que implique el acceso al derecho a ser oído por un tribunal competente con las debidas garantías. Debe verse muy especialmente que el dec. Ley 15.524 fue promulgado el 9.1.1984 y la Convención Americana de Derechos Humanos fue ratificada por Uruguay por el a rt. 15 de la ley 15.737 del 8.1.1985. El instrumento internacional se impone al país como piso de protección de derechos humanos, y en consecuencia se proyecta como obligación del Estado no solo sobre la creación de reglas jurídicas posteriores sino también sobre la interpretación del ordenamiento interno anterior. En esta labor interpretativa, la justicia no puede quedar ajena. Así, desde el principio de acceso a la justicia el art. 24 del dec. Ley 15.524 releva las siguientes hipótesis: 1) el acto admin istrativo definitivo en el sentido de que no admite más recursos y crean efectos jurídicos lesivos, y 2) los que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación incidiendo directa o indirectamente sobre el fondo. Ahora bien. El acto adminis trativo enjuiciado es la Resolución N 3147/2021 Acta N. 41 del 24 de noviembre de 2021 que desestimó el recurso jerárquico interpuesto contra la Resoluci ón N 928/2020 Acta 238 de 31 de marzo de 2020 que desestimó la solicitud de revisión de la prueba informática del concurso de oposición y méritos para acceder al cargo de Secretario Escolar, Grado 10, Escalafón C. Este acto adquirió el carácter de definitivo y creó un efecto lesivo a la funcionaria concursante por cuanto la prueba de informática constituía un paso excluyente en el concurso. En consecuencia, interpretado el marco normativo aplicable desde la perspectiva del acceso a la justicia, corresponde concluir en que el acto enjuiciado es procesable en esta jurisdicción IV) En definitiva, las distintas posiciones y fundamentos que se vienen de desarrollar determinan que deba desestimarse la presente demanda de nulidad. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibim iento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado)