Sentencia Definitiva N° 835/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 23 de noviembre de 2023. No. 835 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GELIMAN S.A. Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad” (Ficha No. 163/2022). RESULTANDO : I) En el presente proceso, las empresas accionantes (GELIMAN S.A., NEBURY S.A. y AGROQUEGUAY S.A.), deducen pretensión anulatoria (fs. 14 - 21) contra la Resolución Nº 952 de 27 de julio de 2021 dictada por la Directora G eneral de Secretaría del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, la que les aplica una sanción administrativa consistente en una multa equivalente a 10.000 U.I. (diez mil Unidades Indexadas) a cada una de ellas, por infringir lo dispuesto en los artículos 279 y 280 de la Ley No. 16.736 de 5 de enero de 1996, así como los artículos 1, 9, 14 y 16 del Decreto 266/008 de 2 de junio de 2008 reglamentario de la Ley No. 17.997 de 8 de agosto de 2006( fs. 837 A.A.). II) Conferido el traslado, la Administ ración demandada defendió la validez del acto impugnado (fs. 34 - 39). III) Por Decreto No. 4328/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los Antecedentes Administrativos (tres folios de tapas verdes, en 900 fojas). IV) Las partes alegaron por su orden (parte actora fs. 50 - 58, parte demandada fs. 47 y 48). V) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por confirmar el acto impugnado (Dictamen No. 841/2022, fs. 61 - 63). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 7538/2022, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiv a, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 65). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado fue dictado en fecha 27 de j ulio de 2021, siendo notificadas las accionantes personalmente en fecha 28 de julio de 2021. Contra la misma interpusieron en fecha 6 de agosto de 2021 los recursos de revocación y jerárquico (fs. 852 A.A.). La vía administrativa fue agotada de manera f icta en fecha 22 de febrero de 2022. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 8 de abril de 2022, según nota de cargo de fs. 14 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilit an el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal por unanimidad, apartándose de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, proced erá, por los argumentos que se explicitarán, a amparar la demanda y anular el acto impugnado en estos obrados. III) Agravios esgrimidos contra el acto administrativo (Resolución Nº 952 de 27/VII/2021). Las accionantes en su demanda sustancian diversa s causales de nulidad del acto, que corresponde resumir. III.1) Ausencia de consideración de los descargos en oportunidad de la vista conferida. En primer lugar, alegan que la Administración no consideró los argumentos esgrimidos por las accionantes en oportunidad de la vista conferida y previamente al dictado del acto administrativo. La ausencia del análisis de los mismos, las coloca en una situación de indefensión por no haberse garantizado su derecho de defensa. III.2) Ausencia de motivación por vi olación del principio de tipicidad. En segundo lugar, sostienen que el acto administrativo impugnado no individualiza la normativa que r espalda la aplicación de la multa finalmente impuesta. La actividad de la Administración en materia sancionatoria es reg lada, debiendo existir una norma que determine expresamente la sanción respectiva. En concreto, las normas a que hace referencia la resolución impugnada no prevén la conducta infraccional resultante de las actuaciones administrativas. Añade que tampoco es clara la infracción cometida, en tanto el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca no realizó recuento alguno de los animales en cam po. Los artículos 279 y 280 de la Ley No. 16.736 no tipifican como infracción la existencia de diferencias entre las dec laraciones juradas y una proyección de las categorías a través de planillas de control realizada por la Administración. Las conductas prohibidas por las normas invocadas no fueron cometidas por los comparecientes, lo que conlleva que el acto administrativ o no se encuentre debidamente motivado y haya vulnerado el principio de tipicidad, ya que la constatación de diferencias no está previst a como infracción por la normativa. III.3) Vulneración del principio de duración razonable del procedimiento administ rativo. En tercer lugar, alega como causal de nulidad la vulneración del principio de debido proceso, en virtud de la excesiva duración del procedimiento administrativo. En este sentido señala que el expediente se inició en el año 2015 a raíz de una denuncia realizada en 2014, culminando con el dictado de la resolución impugnada en julio de 2021, por lo que insumió siete años. IV.4) Prescripción de la infracción . Finalmente, afirma que el acto administrativo debe considerarse inválido, por haber prescrito la infracción sancionada. Sostiene que la conducta infraccional refiere a las Declaraciones Juradas del año 2010 proyectada por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca al año 2013, por lo que las supuestas diferencias se originaron en ese año. Tom ando el plazo de pres cripción de las infracciones tributarias, entiende que el plazo de prescripción para sancionar la infracción es de cinco años, comenzando el cómputo del plazo el 31 de diciembre de 2013, y en tanto la resolución fue dictada en julio de 2021 habría transcurrido el plazo para sancionar la conducta. En definitiva, solicitan que se declare la nulidad del acto enjuiciado. IV) La defensa planteada por la demandada, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. La demandada en su cont estación resiste la p retensión anulatoria deducida, esgrimiendo los siguientes argumentos. IV.1) En relación a la ausencia de consideración de sus descargos, afirma que del estudio de los antecedentes administrativos surge que la Administración confirió la vista respectiva, respetó los plazos y se analizaron los descargos. En consecuencia, se ha respetado la oportunidad de defensa. IV.2) En relación a la falta de motivación, de la documentación relativa a los establecimientos ganaderos obrante en los antecedentes, surge constatada la diferencia de ganado. Por esta razón los motivos de hecho en que se funda la sanción resultan acreditados. En relación a la vulneración del principio de tipicidad, sostiene que el acto administrativo no se funda exclusivamente en los artículos 279 y 280 de la Ley No. 16.736, sino de otras disposiciones que se indican en el Considerando de la Resolución, como ser artículos del Decreto 266/008 reglamentario de la Ley No. 17.997. IV.3) En relación a la vulneración del derecho a un procedimiento de duración razonable, postula que la demora de las actuaciones responde a la seguridad jurídica, en tanto la Administración debe asegurarse de que su decisión sea la acertada. Asimismo, indica que a las empresas se le s otorgó vista de las actuaciones en reiteradas ocasiones, preservando el derecho de defensa. IV.4) Finalmente, respecto a la prescripción alegada, entiende que no es de aplicación la analogía con el Código Tributario, pues estamos en el ámbito de las infracciones y sanc iones administrativas, y no el de los tributos. El plazo de prescripción aplicable sería el previsto en el Código Tributario. V) Antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. Las actuaciones encuentran su origen en la denuncia policial presentada por el administrador de las empresas accionantes en fecha 11 de Mayo de 2014, por la que pone en conocimiento diversas irregularida des constatadas en el recuento de ganado (existencia de animales ajenos) y en los elementos de trazabilidad del mismo (chips y caravanas cortadas). La denuncia es dirigida contra el antiguo administrador y el capataz de l establecimiento rural explotado por AGROQUEGUAY S.A. (fs. 13 A.A.). A raíz de esta denuncia en primer lugar se dispuso una investigación policial, constatando la Jefatura de Policía de Salto la existencia de animales (vacunos y equinos) en el predio si n la correspondiente Guía de Propiedad y Tránsito de ingreso al mismo (fs. 3 A.A.). Ulteriormente, la Dirección de Contralor de Semovientes (DI.CO.SE.) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca inicia una instrucción administrativa de los hechos, relevando las actas de constatación policiales de existencias con las declaraciones juradas presentadas por las empresas en cada año (período 2010 – 2013). De esta compulsa en un primer momento se concluye que existe una diferencia o “faltante” de 1457 vacun os (Informe del Zonal Tacuarembó de D I.CO.SE., fs. 197 – 199 A.A.). En Informe posterior de Setiembre de 2019 se corrige la cifra inicial, estimándose una diferencia entre los animales encontrados y los declarados de 1814 vacu nos (fs. 747 A.A.). De las d iferencias constatadas se confiere vista en un primer momento al antiguo administrador (fs. 750 A.A.), advirtiendo la Administración que se incurrió en error al otórgasela (fs. 765 A.A.). Subsanando este error, se procede a dar vista de las actuaciones a l as tres empresas en cuestión (fs. 770 A.A.), que la evacúan afirmando que todas las actuaciones se originan en la denuncia presentada por el actual administrador de las mismas, desconociendo hasta entonces las irregularidades constatadas y que se atribuyen a la gestión del anterior administrador. Los descargos son analizados por la División Servicios Jurídicos (fs. 828 y 829 A.A.), concluyendo las actuaciones con el dictado del acto administrativo encausado en fecha 27 de Julio de 2021, por el que se apl ica a cada una de las empresas una mu lta equivalente a 10.000 U.I. (fs. 837 A.A.) en virtud de las diferencias constatadas. VI) La oportunidad de defensa y la duración del procedimiento administrativo. Así reseñados los antecedentes administrativos, corresponde considerar por orden lógico los distintos agravios esgrimidos por los accionantes; considerando en primer término los referidos a cuestiones formales. La primera causal de nulidad invocada guarda relación con el derecho de defensa , arguyendo las accionantes que los argumentos q ue esgrimieran en oportunidad de evacuar la vista previa conferida no fueron analizados ni considerados por la Administración. Cierto es que el derecho de defensa no se satisface exclusivamente con el otorgamiento forma l de la vista previa (artículos 75 y 76 del Decreto 500/991), sino que también exige un análisis sustantivo de los argumentos que el administrado exprese a través de sus descargos. Esto último, impone a la Administración el deber de examinar y considerar los argumentos ensayados por el interesado en su escrito de evacuación de vista, y la omisión de este estudio o la mera desconsideración de los descargos inficionan de nulidad al acto impugnado. Como ha expresado el Tribunal en reiteradas oportunidades “no es suficiente con conferirle vista al administrado, previo a la emisión del acto que pueda provocarle perjuicio, sino que deben analizarse todos los descargos que el interesado formule al evacuar la misma, pues de otro modo la concesión de la vista se con vierte en un mero rito procedimental carente de sustancia” (Sentencia No. 648/2020). Sin embargo, en el caso no se aprecia que la Administración hubiera obrado de manera displicente frente a los argumentos de las accionantes. En efecto, la División de S ervicios Jurídicos del Departamento Asesoramiento y Contralor Normativo a través de Dictamen de fecha 27/V/2020 (fs. 828 y 829 A.A.) considera los mismos, el cual le es notificado a las accionantes en fecha 9 de junio de 2020 (fs. 833 A.A.). El Dictamen —si bien somero — descarta los argumentos de las accionantes postulando que las desavenencias suscitadas con el administrador anterior de las mismas han de dilucidarse en el respectivo proceso judicial, compartiendo las conclusiones de los informes técnicos anteriores. En consecuencia, esta causal de nulidad ha de desestimarse en tanto no resulta vulnerado el derecho de defensa sustantivo que asiste a las comparecientes. La segunda causal de nulidad que corresponde analizar es la atinente a la vulneración del principio de duración razonable del procedimiento administrativo. Las accionantes cuestionan el acto administrativo esgrimiendo que el procedimiento duró cerca de siete años, lo que supone una duración excesiva del mismo. Es cierto que la duración razonable del procedimiento administrativo integra el contenido del derecho fundamental al debido proceso, siendo recogido por normas de fuente interna e internacional. A nivel nacional dimana en primer término de los artículos 66, 72 y 332 de la Constitución , lo que debe complementarse con el artículo 78 de la Ley No. 19.121 de 20 de agosto 2013, y en el nivel reglamentario por el Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991 en los artículos 2 (literal i) y 5. En cuanto a normas de rango internacional pueden mencionarse el art. 14.3.C) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (ratificado por la Ley No. 13.751 de 11 de julio de 1969), el art. XXV de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en su artículo XXV, art. 7 inc. 5 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica, ratificado por Ley No. 15.737 de 22 de marzo de 1985). Ahora bien, la duración razonable del procedimiento administrativo no debe analizarse considerando exclusiv amente el fac tor meramente temporal o cronológico (criterio cuantitativo), sino también ponderando otros factores. Como bien lo ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos , el análisis de la razonabilidad de la duración del procedim iento debe efectuarse a la luz de un estándar que puede calificarse como “análisis global del procedimiento conforme las características de cada caso”, de acuerdo al cual también deben tenerse en cuenta otros elementos (cualitativos) como son: a) la comple jidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales (“ Genie Lacayo vs. Nicaragua”, Fondo. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero de 1997, Serie C, Nº 30; el texto íntegro de la sentencia se hal la disponible en el sitio web de la CIDH: www.corteidh.or.cr). Considerando el procedimiento concreto a la luz de estos criterios, si bien es apreciable que el mismo se dilató en el tiempo, nos encontramos ante un asunto de cierta complejidad que implicó el relevamiento de frondosa documentación (Declaraciones Anuales, Planillas de Control de Ganado, requerimiento de actuac iones penales, etc.), la que fue objeto de sendos análisis técnicos por parte de los funcionarios del Ministerio de Ganadería Agricult ura y Pesca. En consecuencia, no se aprecia un obrar negligente de la Administración que hubiera tornado en excesivo el procedimiento; por el contrario, las actuaciones resultaron escrupulosas en garantía de las propias accionantes. Por consecuencia, el ag ravio es de rechazo. En tercer lugar, las accionantes invocan como causal de nulidad la ausencia de motivación y la violación del principio de tipicidad ; entendiendo el Tribunal que la misma es de recibo. En efecto, el acto administrativo adolece de una falta de correspondencia entre las circunstancias fácticas en que se fundamenta y los enunciados normativos que invoca para calificar los mismos y aplicar la sanción respectiva. El acto administrativo en su Resultando I) postula que los hechos comprobados consistieron en las diferencias de animales que no fueron declarados por las accionantes. Luego, en el Considerando afirma que “con la conducta descripta se infringió lo dispuesto en los artículos 279 y 280 de la Ley Nº 16.736 de 5 de enero de 1996, 1, 9, 14 y 16 del Decreto 266/008 de 2 de junio de 2008 reglamentario de la Ley 17.997 de 8 de agosto de 2006”. Si se repasan los enunciados normativos i nvocados estos no tipifican como infracción la existencia de diferencias en las declaraciones juradas imputadas. El artículo 279 de la Ley No. 16.736 consagra las siguientes prohibiciones: “A) transitar con cualquier tipo o especie de ganado bovino, ovino, equino, suino o caprino, sin la correspondiente Guía de Propiedad y Tránsito; B) intervenir en cualquie r operación que pueda significar tenencia, transferencia de la propiedad o movimiento de cualquier tipo de ganado o frutos del país, sin estar previamen te inscriptos en la Dirección de Contralor de Semovientes, Frutos del País, Marcas y Señales (DICOSE)”. El artículo 280 prohíbe “el uso de Guías de Propiedad y Tránsito por otra persona inscripta que aquélla que la hubiera adquirido con cargo a su número de inscripción. Las Guías de Propiedad y Tránsito se usarán para documentar todo tipo de operación en la cual se hallen involucrados movimientos de haciendas, frutos del país, cambios de propiedad o consignaciones de los mismos, ya sea con o sin movimien tos físicos. No podrá utilizarse una Guía de Propiedad y Tránsito para más de un movimiento” (los destacados son del Tribunal). Por su parte, la Ley No. 17.997 instaura el Sistema de Identificación y Registro Animal, pero ningún tipo infraccional consagran sus disposiciones. Finalmente, el Decreto 266/008 que se invoca fue derogado expresa e íntegramente por el artículo 30 del Decreto No. 300/019 de 16 de octubre de 2019, anterior al dictado del acto administrativo. De esta compulsa resulta fácil concluir que ninguno de los enunciados normativos invocados por la Administración describe los hechos constata dos: diferencias en las existencias de animales con las declaraciones presentadas. Las disposiciones transcritas prevén otras prohibiciones y obligaciones en las que no encuadran las circunstancias fácticas constatadas. Así las normas aludidas consagran pr ohibiciones como transitar ganado o intervenir en operacio nes económicas sin las correspondientes Guías de Propiedad y Tránsito (art. 279 de la Ley No. 16.736), y obligaciones referidas a la identificación de ciertos animales (Ley 17.997); pero no describe n la conducta imputada a las accionantes consistente en la divergencia entre las existencias reales y las declaradas. Ninguna de estas disposiciones prevé los hechos constatados a través de las actuaciones que precedieron al dictado del acto administrat ivo sancionatorio. Y más grave aún, se invoca una norma reglamentaria carente de vigencia normativa. Es claro entonces, que no existe una correspondencia entre el sustrato fáctico constatado (existencia de animales no declarados) y las premisas normativas invocadas; no media adecuación entre los motivos de derecho y el supuesto de hecho, en tanto el segundo no se subsume en los primeros. Juan Pablo Cajarville explica que “presupuesto del dictado de un acto administrativo es el concreto acaecimiento del su puesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate… esta circunstancia de hecho a cuyo acaecimiento concreto se imputa el dictado del acto administrativo, c ircunstancia que debe ser encartable en el supuesto de la norma atributiva de competencia, puede ser denominada motivo del acto… Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos” (Sobre Derecho Administrativo. Ed. FCU. Año 2007. Págs. 33 y 34). Nos encontramos ante un error de subsunción, el que acontece “cuando no se ha subsumido correctamente la situación fáctica que se considera probada en el proceso, en el supuesto de hecho de una norma” (Jorge Malem. El error judicial y la formación de los jueces. Ed. Gedisa. Año 2008. Pág. 176). Alejandro Nieto explica que el proceso de tipificación en la fase de aplicación de la norma, exige “que el hecho concreto imputado al autor se c orresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la indicada falta de tipificación de los hechos” (Derecho Administrativo Sancionador. Ed. Tecnos. Año 1994. Págs. 294 – 295). En concreto, el acto administrativo adolece de un error de tipificación o subsunción, en tanto no existe correspondencia entre los hechos probados y la hipótesis d escrita en las normas invocadas. La individualización de la norma sancionatoria aplicable resulta incorrecta, en tanto la conducta imputada resulta tipificada por el artículo 42 del Decreto No. 700/973 de 23 de agosto de 1973 —luego erigido en ley por el Decreto-ley No. 14.165 de 7 de Marzo de 1974 —, que dispone justamente bajo el acápite “De las diferencias en establecimiento”: “Cuando de las inspecciones realizadas en los establecimientos, surjan diferencias no justificadas, con lo establecido en las De claraciones Juradas, se aplicará una multa…” . La identificación de esta premisa normativa —no considerada por la Administración — pone en evidencia el error de subsunción en que incurriera la volición administrativa, por un equivocado manejo de las reglas d e derechos aplicables al caso concreto. Ello conlleva una incongruente motivación del acto procesado por fundarse en reglas de derecho carentes de vocación para regular el caso concreto. La recepción de este agravio anterior, torna estéril la considerac ión de la prescripción alegada. VIII) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la C onstitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pret ensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación po r ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 37 1 de ley Nro. 20075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.00 0 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).