Sentencia Sentencia N° 831/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 23 de noviembre de 2023. No. 831 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE ROCHA con CÁMARA DE REPRESENTANTES. Acción de nulidad” (Ficha No. 199/2023). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 2 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 367, de fecha 6 setiembre de 2022, dictada por la Cámara de Representantes, en virtud de la cual resolvió, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3 03 de la Constitución de la República y su ley reglamentaria, hacer lugar al recurso presentado por Ediles contra la Resolución No. 959/2022 de la Intendencia de Rocha, por la que autorizaba a Garzón Marítimo S.A.S ., por vía de excepción de la normativa vi gente, la realización de un emprendimiento turístico en Balneario Garzón (fs. 379 de carpeta rosada). II) Conferido el traslado correspondiente, el Dr. Marcelo Viera Miguez - en representación de la Cámara de Representantes -, compareció a fojas 31 y si guientes, interponiendo la excepción de falta de jurisdicción, así como controvirtiendo la demanda en todos sus términos. Respaldó su posición en doctrina nacional, en la sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 454/2019, y en la sentencia del Tribuna l de lo Contencioso Administrativo No. 678/2017. III) A fojas 39 y siguientes, el Gobierno Departamental de Rocha evacuó la excepción opuesta por la demandada. Controvirtió la naturaleza jurisdiccional de la Resolución dictada por la Cámara de Repres entantes, afirmando la naturaleza administrativa de la misma, invocando en apoyo de su posición doctrina nacional y las discordias de la referida sentencia No. 678/2017. IV) Por dictamen No. 464/2023, la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó desestimar la excepción de falta de jurisdicción, y en su mérito, declarar procesable el acto impugnado (fs. 47 a 49). V) Por decreto 4443/2023, de fecha 8 de setiembre de 2023, se convocó autos para Resolución, que fue acordada en leg al y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar a la excepción de falta de jurisdicción interpuesta por la Administración demandada. El 4 de diciembre de 2020, se presentó ante la Intendencia de Rocha, un proyecto de turismo a desarrollar en el Balneario Garzón, sito en el kilómetro 200, Ruta Nacional No. 10, próximo al Balneario El Caracol (f s. 6 vto. y ss. A.A.). Luego de examinado el proyecto, el 30 de diciembre de 2021, la Intendencia de Rocha suscribió con Garzón Marítimo S.A.S. un acuerdo de desarrollo urbanístico que posteriormente convalidó, por Resolución No. 62/2022 (fs. 71 vto. y 72 A.A.). Por Resolución No. 59/2022, previa constitución de garantía de fiel cumplimiento de contrato, la Junta Departamental autorizó el régimen de excepción (fs. 84 A.A.). Finalmente, por Resolución No. 959/2022, de fecha 17 de mayo de 2022, la Inten dencia resolvió: “Autorizar a Garzón Marítimo S.A.S., por vía de la excepción a la normativa vigente, la realización del emprendimiento urbanístico en Balneario Garzón” (fs. 84 vto. A.A.). En base a lo anteriormente expuesto, doce ediles de la Junta Departamental de Rocha, interpusieron ante la Cámara de Representantes el recurso previsto por el artículo 303 de la Constitución de la República contra la Resolución No. 959/2022 (fs. 88 vto. y ss. A.A.). Dicho Órgano Legislativo amparó el recurso por Resoluc ión No. 367, de fecha 6 de setiembre de 2022 (fs. 379 de carpeta rosada). Ahora bien, la cuestión previa a decidir en esta etapa procesal, es si el acto emitido por la Cámara de Representantes, que resolvió sobre el recurso de apelación promovido por edi les de la Junta Departamental de Rocha contra la Resolución No. 959/2022 de la Intendencia, es procesable o no ante esta jurisdicción anulatoria. Sin desconocer que se trata de un asunto opinable, que ha sido analizado por la doctrina y que ha dado lugar a opiniones disímiles, esta Corporación ha decidido declarar que el acto resistido es impugnable ante esta jurisdicción, por los fundamentos que se explicitan seguidamente. El primer inciso del artículo 303 de la Constitución de la República, dispone: “Los decretos de la Junta Departamental y las resoluciones del Intendente Municipal contrarios a la Constitución y a las leyes, no susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, serán apelables para ante la Cámara de Representantes dentro de los quince días de su promulgación, por un tercio del total de miembros de la Junta Departamental o por mil ciudadanos inscriptos en el Departamento. En este último caso, y cuando el decreto apelado tenga por objeto el aumento de las ren tas departamentales, la apelación no tendrá efecto suspensivo (…)”. Es relevante considerar que la decisión hostilizada fue dictada por la Cámara de Representantes, en ejercicio de la competencia asignada por el citado artículo. La doctrina coincide en q ue se trata de un control de juridicidad y que ese control se comete a la Cámara de Representantes cuando los actos cuestionados no sean impugnables ante este Tribunal. Cabe consignar desde ya, que la Carta Magna no establece un régimen de impugnación pr opio para la Resolución dictada por la Cámara de Representantes. La Ley No. 18.045 que reglamenta el citado artículo de rango constitucional, no prevé ningún mecanismo específico de revisión. De ahí que la doctrina discute, si se trata de un acto jurisdi ccional, de un acto de gobierno, de un acto político o de un acto administrativo procesable ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuestión de suma relevancia y con impacto directo en cuanto al régimen de impugnación atribuible. Sobre el punt o, esta Sede entiende que la exigencia constitucional de que el recurso sólo se limite al control de juridicidad -que significa que la decisión debe atenerse a verificar si el acto impugnado es o no contrario a la Constitución y a las leyes, con total pres cindencia de considerar razones de oportunidad o conveniencia - ha llevado a sostener que se trata de un acto jurisdiccional, un caso más de excepción en que la Carta Magna atribuye función jurisdiccional a un órgano que no integra el Poder Judicial. Sin em bargo, la asimilación de la decisión de la Cámara de Representantes a un acto jurisdiccional es más que dudosa, en cuanto no necesariamente se trata de un Órgano imparcial sobre el asunto. No todo control de juridicidad es un acto jurisdiccional. El Prof. Cassinelli ha dicho que al ser una "revocación por antijuridicidad calificada", tiene analogías con la revocación en el recurso de anulación y con la anulación en la acción de nulidad, en tanto implica además volver las cosas al estado anterior al acto revocado. Pero ante objeciones que caracterizan la función jurisdiccional como atribución de la decisión a un tercero imparcial, ajeno a la contienda, o que recuerdan que la Constitución asigna esa función al Poder Judicial y sólo excepcionalmente a otros ó rganos como este Tribunal o la Corte Electoral, prestigiosa doctrina ha sostenido, junto con el Prof. Cassinelli que el acto dictado por la Cámara de Representantes es un "acto administrativo". Otros autores, que escriben luego de la reforma constitucional de 1967, sostienen que como acto administrativo, tal decisión es pasible de acción anulatoria ante este Tribunal si algún interesado lo impugnara (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “La apelación para ante la Asamblea General según el artículo 303 de la Constituc ión” en R.D.J.A., Tomo 55, págs. 125 y sgtes. y reproducido en Derecho Constitucional y Administrativo, Estudios publicados compilados por Carlos Sacchi, Montevideo, LA LEY URUGUAY, 2010, pág. 314 -323; DELPIAZZO, Carlos E. “Recursos de apelación ante la Cá mara de Representantes contra actos de los Gobiernos Departamentales” y ROTONDO TORNARÍA, Felipe: “Acción por lesión de la autonomía municipal” ambos en El poder y su control. Serie Congresos y Conferencias N° 1 - UCUDAL, p. 183/184 y 178/179, respectivamente). En la emergencia, este Tribunal comparte la posición sustentada por la parte actora, en tanto, consideramos que el acto de la Cámara de Representantes que resolvió el recurso previsto en el artículo 303 de la Constitución, se trata de un acto administrativo. En la especie, el artículo 303 de la Carta tal como está estructurado, no permite concebir que la función jurídica ejercida por la Cámara de Representantes sea jurisdiccional, ya que no se está ante un conflicto que suscite un contradictorio e ntre partes (concretamente no existen pretensiones contrapuestas, léase pretensión y resistencia del órgano administrativo potencialmente afectado por una decisión adversa de la Cámara). Aunado a esto, la Ley No. 18.045 no permite sostener que el recurso previsto en nuestra Carta Magna tenga naturaleza jurisdiccional. Incluso, los artículos 6 y 7 de la citada, prevé n un procedimiento especial de naturaleza administrativa, no jurisdiccional. Sin perjuicio de ello, la Ley mantiene en su redacción expresio nes impropias de las normas procesales y soluciones contrarias a las previstas en materia jurisdiccional. Veamos. El artículo 5 de la Ley 18.045, consagra una denegatoria ficta que no se concibe en materia jurisdiccional; en el artículo 6, prevé la posibilidad de delegar la instrucción, en solución incompatible con las establecidas en materia jurisdiccional; en su artículo 7 alude a peticiones deducidas y no pretensiones; y, en los artículos 7 y 8 habla de resolución y no de sentencia. Debe tenerse presente que la procesabilidad del acto administrativo cuestionado no encuentra exclusión por provenir de un Órgano del Poder Legislativo, ello, en tal caso, resultaba posible bajo la Constitución de 1952 que en su artículo 309 prescribía que: “El Tribunal d e lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos definitivos de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés dire cto, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. Sin embargo, en la actual redacción del artículo 309 de nuestra Carta Magna, admite las demandas de anulación contra actos definitivos contrarios a una regla de Derecho o dictados con desviación de poder emanados de cualquier Órgano del Estado. Finalmente, cabe destacar que la sentencia No. 678/2016 citada por ambas partes, refiere a la Resolución de un recurso de apelación contra un Decreto de la Junta Departamental de Tacuaremb ó, esto es, contra un acto legislativo con fuerza de ley en su jurisdicción. Mientras que, en el casus, la Cámara de Representantes resolvió la apelación interpuesta contra una Resolución dictada por el Intendente Departamental de Rocha, Resolución esta última de naturaleza administrativa. Sí se estima adecuado trasladar al presente caso, algunas consideraciones de la discordia del Dr. Tobía respaldada por el Dr. Vázquez Cruz, emanadas de la referida sentencia: “Se trata de un medio de control administrativo, por lo que puede calificarse a la apelación como “recurso” (expresión utilizada por el cons tituyente en el art. 303) en el más amplio sentido de la expresión, es decir, como medios impugnativos para ante un órgano que no es jerarca del que dictó el acto cuestionado, al estilo del recurso de alzada contra actos administrativos y sin perder de vista que estas apelaciones proceden también contra actos con valor y fuerza de ley en el ámbito departamental (Cfe. DELPIAZZO, Carlos E.: “Recursos de apelación ante la Cámara de Representantes contra actos de los Gobiernos Departamentales” en AA.VV.: “El poder y su control”, Serie Congresos y Conferencias N°1, UCUDAL, Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, 2ª Edición, Montevideo, 1994, págs. 183/184; en similar orientación conceptual, véase la posición de RONTONDO TORNARÍA, Felipe: “Acción por lesión de la autonomía municipal” en “El poder…”, cit., págs. 178/179). CASSINELLI MUÑOZ en aporte doctrinario publicado bajo la vigencia de la Constitución de 1952 que atribuyó la resolución del recurso de apelación del art. 303 a la Asamblea General, explicaba que: “Si la Asamblea General revoca total o parcialmente el acto apelado, esta revocación es un acto administrativo que modifica el orden jurídi co preexistente, y como tal es susceptible del recurso de revocación del art. 317, si es que existen interesados en el mantenimiento del acto revocado. Como emana de un órgano del Poder Legislativo, no es impugnable ante el Tribunal de lo Contencioso Admin istrativo.” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “La apelación para ante la Asamblea General según el artículo 303 de la Constitución” en Derecho Constitucional y Administrativo, LA LEY URUGUAY, 1ª Edición, Montevideo, 2010, pág. 314 -originalmente publicado en R.D.J.A., Tomo 55, págs. 125 y ss.). En trabajo posterior, GUTIÉRREZ expresa que si la Cámara de Representantes revoca total o parcialmente el acto impugnado, en este caso, la resolución de la Cámara es un acto administrativo que modifica la situación juríd ica preexistente. Por tanto es impugnable en vía administrativa; pero no lo será ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo por emanar de un órgano del Poder Legislativo (Cfe. GUTIÉRREZ, Fulvio: “Competencia de la Cámara de Representantes con respecto a los Gobiernos Departamentales” en Revista Jurídica “La Justicia Uruguaya”, Tomo CV, Montevideo, 1992, pág. 10). Sin embargo, debe tenerse presente que la procesabilidad del acto administrativo cuestionado no encuentra exclusión por emanar de un órgano del Poder Legislativo, ello, en tal caso, resultaba posible bajo la Constitución de 1952 que en su art. 309 prescribía que: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos definitivos de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.” Ahora bien, en la actual redacción de l art. 309 de la Constitución de la República, admite las demandas de anulación contra actos definitivos contrarios a una regla de Derecho o dictados con desviación de poder emanados de cualquier órgano del Estado. En trabajo más recientemente, CRUZ indic a que si la Cámara de Representantes revoca total o parcialmente el acto apelado, esta revocación es un acto administrativo que modifica el orden jurídico preexistente, y como tal es susceptible del recurso de revocación del art. 317 de la Constitución si es que existen interesados en el mantenimiento del acto revocado (CRUZ, Pablo Daniel: “Un medio de control parlamentario de legitimidad sobre determinada naturaleza de actos jurídicos departamentales (art. 303 de la Constitución de la República)” en AA.VV. : “Estudios de Derecho Administrativo”, N°3, LA LEY URUGUAY, Montevideo, 2011, pág. 53). Adicionalmente, al medio impugnativo preanotado por la doctrina, estimo que el accionamiento anulatorio será posible, primero porque no existe regla que excluya del parquet competencial del Cuerpo a este tipo de actos; y segundo porque es una vía de tutela de una situación jurídica subjetiva definida (aspecto éste, claro está, que será analizable en ocasión del dictado de la sentencia definitiva) No cabe, pues, confun dir la no procesabilidad de los actos objeto del recurso de apelación estatuido en el art. 303 de la Constitución de la República, con la resolución que revoca el acto jurídico objeto de impugnación. Razón por la cual, corresponde descartar las postulacio nes de la demandada en cuanto sostiene que de considerarse que la resolución del recurso de apelación es un acto administrativo, se estaría subvirtiendo el orden jerárquico normativo (…)”. II) Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quórum legal, RESUELVE : Declárase que el acto impugnado es procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; con costas a cargo de la parte demandada. A prueba por el término legal. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).