Sentencia Definitiva N° 828/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de noviembre de 2023. No. 828 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RUIZ PER EYRA, JUDITH MARLENE Y OTRAS con ESTADO MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción d e Nulidad” (Ficha No. 526/2021). RESULTANDO : I) Las compar ecientes, Judith Marlene Ruiz Pereyra, Lourdes Gloria Ruiz Pereyra , Jaqueline Lilián Petrone Sosa, Fabiana Rita Raissignier, Yésica Daiana Camp etella y Syrley Núñez dedujeron pretensión anulatoria contra la denegatoria ficta de la petición de presupuestación que presentaron ante el Ministerio de Defensa Nacional con fecha 16 de diciembre de 2020 (fs. 2 a 3 vto., en carpeta verde de 232 fojas, A.A.). En resumidos términos, relataron que son funcionarios públicos de hecho que cumplen servicios en Cantinas M ilitares del Ministerio de Defensa Nacional y que desde su ingreso sus contratos han sido objeto de sucesivas renovaciones en forma permanente. Así, tras reseñar l a fecha de ingreso, funciones y cargo de cada uno, entendieron que de conformidad con lo previsto por el artículo 38 de la Ley No. 18.719 correspondía su inmediata presupuestación. En definitiva, por estos fundamentos, demandaron la anulación del acto impugnado (fs. 19 a 21). II) Conferido el correspondiente traslado la Administración lo contestó oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En necesaria síntesis, sostuvo que en el caso que nos ocupa los accionantes se vincula ron a la Administración mediante contratos anuales de función pública en donde expresamente se pactó el plazo de un año. Su vinculación al momento de sanción de la Ley No. 18.719 y continúa siendo al día de hoy de carácter absolutamente precaria y revocable en cualquier momento, de acuerdo con las necesidades de la Administración. En suma, concluyó que la demanda incoada no es de recibo y solicitó su rechazo (fs. 25 a 27 vto.). III) Por decreto No. 668/2022 (fs. 29) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 9 de noviembre de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 79). IV) En el plazo común de quince días para alegar las comparecientes Judith Marlene Ruiz Pereyra, Lourdes Gloria Ruiz Pereyra, Jaqueline Lilián Petrone Sosa, Shirley Núñez y Fabiana Ressignier desistieron de su accio namiento, a los efectos de cumplir con la condición establecida en el inciso tercero del artículo 95 de la Ley No. 20.075, de 20 de octubre de 2022 (fs. 86 a 87). Por decreto No. 7406/2022 (fs. 89) se los tuvo por desistidos. Por su parte, la demandada alegó de bien probado (fs. 82 a 83 vto.). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 212/2023 y aconsejó desestimar la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa, en el entendid o que a la fecha de presentación del recurso aún no se había configurado la denegatoria ficta (fs. 93 a 94). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en lega l y oportuna forma (fs. 96). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. Se demanda la nulidad de la denegatoria ficta de la petición de presupuestación que presentaron ante el Ministerio de Defensa Nacio nal con fecha 16 de diciembre de 2020 (fs. 2 a 3 vto., fojas, A.A.), la que se configuró a los ciento cincuenta días siguientes sin que la Administración dictara resolución expresa, el 22 de mayo de 2021. Con fecha 24 de mayo de 2021, la parte actora interpuso únicamente el recurso de revocación contra el citado acto (fs. 6 a 10, infolios), cuando necesariamente hubiera correspondido la interposición en forma conjunta del recurso jerárquico , en virtud de que el Ministerio Nacional es un órgano sometido a la jerarquía del sistema orgánico Poder Ejecutivo y no actúa con autonomía funcional (artículos 317 inciso 2º de la Constitución y artículo 4º de la Ley Nº 15.869). Al respecto, destaca Cajarville, “El agotamiento de la vía administrativa requiere la interposición de todos los recursos que en cada caso correspondan , según la naturaleza del sis tema orgánico y la ubicación en él del órgano actuante. La determinación de los recursos que en el caso corresponden se realiza mediante una investigación de menor a mayor, precisando el órgano que lo dictó en su caso, al que se imputa el acto lesivo, luego debe analizarse cuál es la posición jerárquica dentro del sistema orgánico en sí (…). La presentación de recursos es un ejercicio de un derecho irrestricto de cualquier interesado en la revocación, modificación o sustitución de un acto administrativo. La interposición de los recursos que correspondan, no es estrictamente un deber de ese interesado sino una carga, como imperativo del propio interés, si se propone la acción anulatoria; así debe interpretarse el verbo “deber” utilizado imperativamente en to dos los incisos del art. 4º de la Ley Nº 15.869” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, 5ª edición, FCU, Montevideo, 2020, p. 163 a 164) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Desde un ángulo complementario, Durán Martínez se pregunta: “¿Qué sucede por ejemplo si cuando procede el recurso de revocación el recurrente le llama de reposición o simplemente no le da nombre alguno pero manifiesta inequívocamente su voluntad de recurrir? ¿Qué sucede cuando corresponden re cursos subsidiarios y sólo se interpone el de revocación? En el primer caso, doctrina y jurisprudencia, en aplicación del principio de informalismo a favor del administrado (decreto Nº 500/991, art. 2 literal f y art. 9), han aceptado el recurso pues pued e advertirse claramente la voluntad del recurrente de recurrir y de agotar la vía administrativa. Pero en el segundo caso no se ha aceptado el recurso subsidiario no interpuesto pues esa omisión no puede ser suplida por la Administración, ya que el recurre nte, al presentar el recurso, pudo haberse contentado con e l primer recurso sin que le interesaran los subsidiarios” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, 2ª edición, actualizada y ampliada, FCU, Montevideo, 2015, p. 175 a 176) (la negrilla no está en el original). Del mismo modo, esta ha sido la orientación jurisprudencial del Cuerpo, que invariablemente ha sostenido que la acción anulatoria no se puede ejercer válidamente, al no haberse agotado la vía administrativa ante la omisión del demandante que tenía como carga de su propio interés, interponer los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (sentencias No. 149/1989, 21/1991, 358/1992, 98/2005, 269/2008, 704/2009, 931/2010, 413/2011, 942/2011, 978/2011, 12/ 2012, 44/2012, 84/2012, 84/2013, 153/2013, 273/2013, 534/2013, 100/2014, 678/2014, 326/2015, 700/2015, 829/2015, 858/2015, 329/2016, 1004/2017, 3/2018, 171/2018 y 541/2023, entre otras). Así las cosas, es claro que, con su proceder omiso, los pretensores perjudicaron su derecho a accionar en virtud de la falta de cumplimiento del presupuesto procesal de agotamiento de la vía administrativa , circunstancia que, como es sabido, obsta a un pronunciamiento sobre el mérito. Al respecto, debe tenerse presente que los presupuestos procesales especiales para el accionamiento anulatorio, “exigidos por una norma del mayor linaje y concebida en términos imperativos indudables (art. 319 de la Constitución), indica que tales requisitos se hallan completamente fuera de l poder de disponibilidad de las partes y del propio Tribun al, incumbiendo a éste el PODER/DEBER de efectuar invariablemente un control oficioso inexorable de su ocurrencia .” (sentencia Nº 570/2001 ) (la negrilla no está en el original). En consonancia co n lo expresado, la Corporación también ha señalado que “el principio del informalismo en favor del administrado no puede llevarse hasta límites extremos, por manera de que y a los efectos de alcanzar el examen de mérito de la cuestión materia del litigio, se soslayen deficiencias o carencias relativas al cumplimie nto de los presupuestos a los que, constitucional y legalmente, se contingenta, en lo formal, la admisibilidad del accionamiento en sede jurisdiccional (…)” (sentencia Nº 480/1988) (la negrilla no está en el original). Y ello es justamente lo que ocurrió en el casus, en donde los actores no agotaron la vía administrativa respecto de la denegatoria ficta de su petición, al haber omitido recurrirla con los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en forma conjunta y subsidiaria. Por las razone s expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Declárase que la acción entablada no pudo ej ercitarse válidamente por no haberse agotado correctamente la vía administrativa. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acor dada Nro. 34/2023: art. 371 de L ey Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado)