Sentencia Definitiva N° 827/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 23 de noviembre de 2023. No. 827 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CAMMARDELLA DEBROQUE, NICOLÁS con INSTITUTO DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE DEL URUGUAY. Acción de nulidad” (Ficha No. 603/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Nicolás CAMMARDELLA DEBROQUE, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 0325/2020 dictada el 5 de febrero de 2020 por la Dirección del Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay, por la que se resolvió: “DISPÓNESE a partir del 31 de marzo de 2020, la no continuidad del Sr. Nicolás Cammardela Debroque, C.I. 4.018.235 -7, en el desempeño de las h oras docentes asignadas por Resolución No. 2934/015 de fecha 13 de agosto de 2015. (…)”. (Fs. 7 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto dispuso su no continuidad en el d esempeño de las horas docentes asignadas como tallerista y, por tanto, su cese en la institución. En primer lugar, se agravió por entender que no se han respetado las garantías del debido procedimiento administrativo, ya que la decisión atacada fue adopt ada sin haber escuchado previamente al interesado, contrariando así lo dispuesto en el art. 66 de la Constitución. En segundo lugar, adujo que la volición que resiste parte de fundamentos falsos, desconociendo cuál es la verdadera naturaleza de la relación que vinculaba a las partes. Así, apuntó que el Considerando I) de la resolución impugnada, refiere a que el suscripto fue designado por la Resolución No. 2934/15 del 13 de agosto de 2015 con calidad de tallerista, cuando la designación tuvo lugar 8 meses antes. Siguiendo tal razonamiento, señaló que su vínculo con el INAU supera los 5 años al momento en que el instituto dispuso su cese. Entre el 15 de enero de 2015 -su verdadera fecha de ingreso - y el 5 de febrero de 2020, cuando se adoptó la decisión de cesarlo. Expresó que, el tiempo transcurrido, así como las tareas que desempeñaba (supervisión de los Centros de Medio Camino de la División Salud) demuestran que no era un verdadero tallerista, esto es un trabajador transitorio, sino un funcionario p úblico permanente cuyo vínculo con el Estado superó el límite reglamentario de los dos años, excediendo los cinco años. Por último, expuso que, en aplicación del principio de verdad material y primacía de la realidad, debe atenderse al carácter permanente de las tareas que cumplía, más que a la denominación utilizada en la resolución que lo designó como tallerista en oportunidad de contratarlo; y así, arriba a la conclusión de que se trata de un funcionario público y, por ende, cuenta con los derechos y obligaciones que como tal le corresponden. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En cuanto a los agravios formales, controvirtió lo afirmado por el accionante, aduciendo que éste tuvo -en todo momento - a su disposición los elementos necesarios para realizar los descargos pertinentes, por lo que su derecho de defensa no se vio vulnerado. Respecto a la motivación de la volición resistida, adujo que la misma emerge de la Resolución No. 2456 de fecha 10 de julio de 2015 la cual refiere a la situación de urgencia por la que atravesaba el instituto y para hacer frente a la misma se designó a los llamados talleristas. Indicó que, a efectos de regularizar estas situaciones, fueron realizándose distintos llamados a concurso. Así, destacó que el actor participó de un llamado público y abierto tramitado por expediente No. 14077/2013, no alcanzando el puntaje mínimo de la prueba escrita, no presentándose en el llamado de arrendamiento para Adopciones, tramitado por expediente No. 58189/19. Explicó que la figura del tallerista no existe en el padrón institucional del INAU, sino que es una figura a la cual se apeló ante una situación de urgencia para atender los diferentes servicios. Por lo tanto, no es correcto afirmar que el vínculo haya devenido en un vínculo dotado de las características de estabilidad y durabilidad. La habitualidad de las tareas no determina la naturaleza del vínculo, ni tampoco da permanencia al cargo; es un vínculo bajo el régimen de horas docentes, en un grado 2 de la tabla de grados del Centro de Formación y Estudios (arts. 544 y 545 de la Ley No. 16.170 y art. 265 de la Ley No. 18.996). En definitiva, afirmó que la condición de tallerista es totalmente diferente a la del funcionario público contratado o presupuestado, dotado de estabilidad. Por lo expuesto, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 8427/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 18, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 144 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 21 – 25 vto. y fs.28 – 29 vto., respectivamente). VI) La Oficina Nacional de Servicio Civil por Resolución No. 24/2023 se pronunció por la confirmación del acto impugnado. Del mismo modo, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, compartiendo lo dictaminado por la mentada oficina, se pronunció mediante el dictamen No. 164/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 49 - 49 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 51). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensi ón anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 9 de febrero de 2020 (fs. 11 vto. de los A.A.). Al tratarse de un día inhábil, la recurrencia interpuesta el 20 de febrero de 2020, mediante los recursos de revocación y anulación, en subsidio, se entenderá realizada en tiempo hábil (fs. 18 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 14 de setiembre de 2020 operó la denegato ria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 7 de octubre de 2020 (nota de cargo fs. 7 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 0325/2020 dictada el 5 de febrero de 2020 por la Dirección del Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (en adelante: INAU), por la que se dispuso: “DISPÓNESE a partir del 31 de marzo de 2020, la no continuidad del Sr. Nicolás Cammardela Debroque, C.I. 4.018.235-7, en el desempeño de las horas docentes asignadas por Resolución No. 2934/015 de fecha 13 de agosto de 2015. (…)”. (Fs. 7 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña d e los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Mediante la Resolución No. 218/15 del 15 de enero de 2015, el Sr. CAMMARDELLA fue designado a efectos de cumplir funciones en el Área de Supervisión de Centros de Medio Camino de la División Salud con 30 horas semanales de labor correspondientes a un Grado 4 en la Tabla CENFORES. (Fs. 35 vto. de los A.A.). Luego, mediante la Circular No. 1387/15 de 7 de mayo de 2015, se informa que el Directorio ha con siderado la necesidad de proceder a adecuar el plantel de recursos humanos del Instituto y financiar presupuestalmente el costo de los ingresos a instancias de los Llamados a concurso efectuados. Al respecto se informa que se ha dispuesto que a medida que se registren los ingresos de los postulantes de los distintos llamados a concurso que a la fecha se hallaban en curso, se irá reduciendo la cantidad de personas en régimen de talleristas existente en el organismo. (Fs. 30 de los A.A.). El 10 de julio de 2015, la Resolución No. 2456/15 del Directorio de INAU, resolvió avalar en todos sus términos el informe elaborado por el Grupo de Trabajo creado por Resolución No. 1532/015 de 4 de mayo de 2015, por el cual se realiza propuesta para la Regulación de la si tuación de las personas que se desempeñan como Talleristas en el Instituto, disponiendo la realización de los llamados correspondientes, la no continuidad de los contratos de talleristas más allá de los plazos estipulados y la derogación de la Resolución 909 de 015 entre otros. (Fs. 36 a 39 de los A.A.). Posteriormente, mediante la Resolución No. 2934/15 del 13 de agosto de 2015 se le asignaron horas docentes a las personas detalladas en el Anexo I entre las cuales se encuentra el Sr. CAMMARDELLA, con una carga horaria de 36 horas semanales de labor, Grado 2, de acuerdo con la Tabla CENFORES. (Fs. 39 vto. y sig. de los A.A). En sus resultandos, la resolución destaca que es voluntad del Directorio llamar a Concurso de ingreso al organismo para desempeñar la s funciones mencionadas a la brevedad. A su vez, en los considerandos, la resolución señala que se han advertido situaciones generadoras de inequidades salariales respecto a los funcionarios de INAU que cumplen iguales tareas que es preciso subsanar. En atención a ello, se resuelve asignar las horas docentes detalladas en el Anexo 1 por los plazos que se estipulan en cada caso. (Fs. 39 vto. y 40 de los A.A.). Por Resolución No. 1017/16 de 17 de marzo de 2016 el Directorio de INAU aprobó la realización de llamados a Concurso Públicos y Abiertos para la provisión de las funciones de Educadores, Administrativos, Asistente Social, Psicólogo, Cocinero, Psicomotricista, Abogado, Educador Social, Profesor de Educación Física, Mantenimiento, Oficios, Acompañante, Odontólogo, Médico General, Psiquiatra, Ayudante de Arquitecto, Orientador Laboral, Maestro, Especialista en computación y Analista de Sistemas o Ingeniero de Sistemas. (Fs. 69 vto. y 70 de los A.A). Más adelante, el 18 de diciembre de 2019, el Directorio de INAU resolvió realizar un nuevo llamado a efectos de cubrir las funciones desempeñadas hasta el momento por los talleristas, permaneciendo los que se encuentren cumpliendo dichas tareas hasta la finalización de dicho procedimiento (Memorando 50978/019) (Fs. 86 de los A.A.). Según surge del Informe del Departamento de Asesoría Legal de INAU, el Sr. CAMMARDEL LA participó del llamado público y abierto tramitado por Expediente No. 14077/2013 no alcanzando el puntaje mínimo en la prueba escrita. A su vez, no se presentó en el llamado de arrendamiento para adopciones (Exp. 58189/2019) ni tampoco al llamado tramitado por Expediente No. 37688/018 el cual fue ampliado al 21 de octubre de 2019 a efectos de que las personas con vínculo de talleristas presentaran su carpeta de méritos y antecedentes laborales. (Fs. 57 vto. y 58 de los A.A). Por tanto, existiendo Orden de Prelación Vigente del llamado para desempeñar funciones encargadas de Supervisor del Proyecto Atención Integral Escalafón CO Grado 1, la resolución impugnada dispuso el cese de la designación de horas docentes del actor. (Fs. 7 vto. y 8 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Esta do en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la figura del tallerista. De acuerdo con l a información que surge de obrados, la figura del Tallerista ha sido utilizada en el INAU a efectos de atender diferentes situaciones de urgencia, asignándoles tareas como educadores, técnicos, profesionales, administrativos, cocineros, acompañantes de hos pital, servicios de mantenimiento y tallerista propiamente dicho (actividades recreativas y artísticas). (Cfme. Resolución No. 2456/15, fs. 36 y ss. de los A.A.). Asimismo, emerge que, la figura del Tallerista no existe actualmente como tal en el padrón institucional. Las horas docentes que les fueron siendo asignadas no fueron creadas para este tipo de cargo. Siendo una figura utilizada para atender situaciones de urgencia, se caracteriza por su temporalidad y precariedad. El propio Organismo, advirtió la necesidad de regularizar el gran número de talleristas existentes y planteó hacerlo de un modo gradual, de manera tal de no afectar la atención de la población ni la situación particular de cada uno de estos funcionarios, pero de modo tal de lograr que las tareas permanentes pudieran ser desempeñadas a través de cargos presupuestados. (Fs. 36 de los A.A.). A estos efectos se resolvió disponer los llamados correspondientes y prorrogar el funcionamiento del Grupo de Trabajo creado a efectos de la “Regulación de la situación de los Talleristas” con el fin de recibir, evaluar e informar las solicitudes de reconsideración que se presenten. (Fs. 39 de los A.A.) Esta decisión adoptada por la Administración resulta acorde con lo previsto en el art. 56 de la Ley No. 15.809 en el sentido de que la función pública en tareas permanentes debe realizarse en cargos presupuestales y bajo el régimen de la carrera administrativa. La propia Resolución No. 2934/15 de 13 de agosto de 2015, por la cual se adecua la retribución percibida por del Sr. CAMMARDELLA entre otros Talleristas, expresa en sus resultandos que “es voluntad del Directorio llamar a Concurso de ingreso al organismo para desempeñar las funciones antes mencionadas, a la brevedad” V.1) Emerge de los reca udos allegados al proceso que el Sr. CAMMARDELLA participó del llamado público y abierto tramitado en el Expediente No. 14077/2013 no alcanzando el puntaje mínimo en la prueba escrita. A su vez, no se presentó en el llamado de arrendamiento para adopciones (Exp. 58189/2019) ni tampoco al llamado tramitado por Expediente No. 37688/018 el cual fue ampliado al 21 de octubre de 2019 a efectos de que las personas con vínculo de talleristas presentaran su carpeta de méritos y antecedentes laborales. (Fs. 57 vto. y 58 de los A.A). De acuerdo con el proceso de regularización iniciado por el organismo, el actor debió presentarse a los concursos correspondientes a efectos de acceder al cargo presupuestal, lo cual no hizo en algunos casos. A su vez, en el llamado a l cual se presentó, no logró superar la prueba escrita por lo cual no era posible para el organismo incluirlo en el orden de prelación. Tal como surge de los antecedentes administrativos, en el caso de aquellos talleristas que superaron la s pruebas, el organismo procedió a la conformación del orden de prelación correspondiente, al cual recurrió para la designación en el cargo de Supervisor Proyecto Atención Integral Escalafón CO Grado 1 (Fs. 130 de los A.A.). En consecuencia, no ha existido violación a regla de Derecho ni desviación o exceso de poder por parte de la Administración al rescindir el contrato del accionante. VI) En su memorial de agravios, el actor plantea que su vínculo con la Administración debería entenderse como si fuera un verdadero funcionario público, en atención a las tareas que realizaba (no siendo las mismas propiamente las de un tallerista) y por el tiempo transcurrido. No le asiste razón. Ni el tiempo transcurrido, ni las tareas realizadas son capaces de modificar la nat uraleza del vínculo que unía al actor con el INAU. Siendo un funcionario contratado, la precariedad y la temporalidad eran las características propias del vínculo que mantenía con la Administración. VII) Por último, cabe señalar que los agravios de ord en formal que esgrime el accionante tampoco son de recibo. En su escrito de demanda, el actor esgrimió como defensa que se habían vulnerado las garantías del debido procedimiento administrativo, por haberse adoptado la volición atacada sin haberlo escuch ado previamente, contrariando así lo dispuesto en el art. 66 de la Constitución. No se trata de un procedimiento disciplinario al cual el actor haya estado sometido por el cual correspondiera otorgarle vista previa. Como se dijo, su vínculo con la Adm inistración era precario y temporal, por lo que la decisión de la demandada de disponer la discontinuidad del actor en el desempeño de las horas docentes es acorde a Derecho. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Intímase a la parte actora a que, en el pla zo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de pro cederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20075). A los efectos fiscales , fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).