Sentencia Definitiva N° 825/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 23 de noviembre de 2023. No. 825 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GRENNO MARTÍNEZ, LORENZO RICARDO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad”. (Ficha No. 396/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Lorenzo Ricardo GRENNO MARTÍNEZ, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. AP 234/2021 dictada el 16 de junio de 2 021 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) por la cual se resolvió otorgarle una jubilación por causal común con descuento de deuda contributiva. (Fs. 38 de los A.A.). II) Como fundamento de su pr etensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado en forma contraria a Derecho. En tal sentido, adujo que, los adeudos que actualmente se le descuentan de su haber jubilatorio, se encuentran prescriptos; y, explica, que la prescripción opera automáticamente (ipso iure) , no pudiéndose revivir ningún crédito prescripto por el principio de legalidad que impera en materia tributaria. A su vez, adujo que los períodos de referencia deben computarse aun cuando haya operado “cancelación” de dichos adeudos por modo prescripción, ya que ésta operó antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 19.185. Continuando con su defensa, adujo que el artículo 152 de la Ley No. 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de dec larar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. Por otra parte, expresa que estando extinta la obligación tributaria, la misma no puede renacer por una renuncia a la prescripción consumada. El fundamento del aserto se encuentra en el principio de legalidad, consagrado en la Constitución Uruguaya en sus artículos 7, 10 y 85 numerales 4, 9 y 87, especificado en el artículo 2 del Código Tributario, en tanto la voluntad de la Administración y la del particular son inhábiles para crear el tributo. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Tras relatar los antecedentes del acto administrativo, señaló que el titular confunde el instituto de la prescripción, consagrado en el artículo 38 del Código Tributario con la exigencia de la cotización efectiva para el cómputo de los servicios, tal como lo disponen desde larga data las normas especiales que regulan la materia de la Seguridad Social para el caso de los trabajadores no dependientes. Apuntó que tales regímenes no coliden, sino que se complementan. Es decir, una vez declarada la prescripción conforme lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario, no puede perseguirse el cobro de los adeudos. No obstante, en caso de pretender computarse los servicios por los cuales no se cotizó las normas a aplicar son otras. Expresó que, conforme las Leyes 11.237, 15.840 y 19.185, no es posible entrar en el goce de la pasividad cuando no se mantiene una situación regular de pagos, señalando que la última norma citada preceptúa que la extinción de la deuda por el modo prescripción no puede considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos, que es precisamente lo que impone la normativa a efectos del cómputo de los servicios. Por otro lado, alegó que la suscripción de un convenio de faci lidades de pago significa la renuncia tácita a la prescripción, conforme lo establece el artículo 1189 del Código Civil. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 5737/2022 se abrió a prueba por el plazo de 1 0 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 25 - 55, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 67 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 56 – 59 vto. y fs. 61 - 63, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 209/2023, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 66 - 67). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los S res. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 69). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El actor tomó conocimiento del acto impugnado el 30 de octubre de 2021 mediante el recibo de cobro de la pasividad (fs. 27 de infolios) habiéndolo resistido el 8 de noviembre de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 42 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 3 de junio de 2022 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 10 de agosto de 2022 (nota de cargo fs. 7 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. AP 234/2021 dictada el 16 de junio de 2021 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del B.P.S. por la cual se resolvió otorgarle al actor una jubilación por causal común con descuento de deuda contributiva. (Fs. 38 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cue stión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El 20 de julio de 2020, el promotor solicitó la iniciación del trámite por Jubilación Común (fs. 11 de los A.A). Conforme a lo informado por la Gerencia de Prestaciones Económicas - Gestión de Prestaciones el actor computó 40 años, 10 meses y 5 días de servicio (fs. 20 - 21 vto. de los A.A.). Mediante informe de deuda de situación contributiva de fecha 17 de agosto de 2020 se indicó que la empresa No. 1824722 presentaba deuda, existiendo una facilidad de pago, la cual venía siendo retenida a la otra integrante de la empresa. Se expresa que, a la fecha de cese del solicitante, se procederá a dividir la deuda y se le descontará de la pasividad el 50 % del saldo restante (fs. 28 vto. de los A.A.). A fs. 57 vta. la Oficina de Informaciones Patronales indicó que el titular incluyó en su causal jubilatoria la actividad realizada en la empresa No. 1824272, GREMEL S.R.L., por el período 1º de marzo de 1989 a 31 de octubre de 1995. Por dicha actividad se detectan adeudos, los que se encuentran convenidos en la facilidad de pago No. 740242 por el período Enero/1994 a Octubre/1995 (fs. 57 de los A.A.). Se ingresó el Informe de Situación Contributiva (ISC) definitivo al sistema con deuda, realizándose la distribución de la deuda por registro No. 1824722, adjuntándose detalle de la distribución. (Fs. 37 vto. de los A.A.). Con fecha 10 de setiembre de 2021 las actuaciones pasa ron a archivo, otorgándose alta de jubilación, de acuerdo con los períodos de actividad y remuneraciones documentados hasta el momento (fs. 38 de los A.A.). IV) El Tribunal ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en asuntos jurídicos análogos al pr esente y, no existiendo razones para que cambie su postura, la mantendrá (Sentencias No. 104/2021, 80/2014, 229/2012 entre muchas otras). Es así que, habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa vigente, compartiendo lo aconsejado po r la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Respecto del mérito de la cuestión. Diversos son los temas jurídicos que corresponde dilucidar para decidir la procedencia o no de la pretensión. No obstante, todos ellos giran en torno al instituto de la prescripción, sus caracteres en el marco del Derecho Tributario, la inte gración de un sistema normativo que contemple las formas de interrupción. Todos estos aspectos han sido abordados por este órgano, debiendo mencionarse las sentencias Nros. 440/21 y 493/22, que han manejado los argumentos de otros fallos, a los que cabe re mitirse (cf. sentencias Nros. 643/10, 239/11, 678/13, 692/15, entre otras). En tal sentido, corresponde destacar que los créditos relacionados en el período 03/1989 a 10/1995 se encontraban prescriptos al momento de la firma del convenio, conforme lo dis pone el artículo 38 del Código Tributario, no habiendo operado ninguna causal de interrupción. El Tribunal ha sostenido que la prescripción tributaria opera de pleno derecho. Así, en sentencia No. 424/2017 se expresó: “Este Tribunal, a partir de la se ntencia No. 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposició n normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia No. 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del TCA No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, págs. 636 y siguientes; véase también la S entencia No. 355/1997, publicada en la misma revista en las págs. 646 -649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar la Sentencia No. 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relac ión jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “...en particular la prescripción extintiva…”. El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA: “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un com portamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resu mirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido c uerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está o bligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 No. 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario no establece que la pr escripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y confor me a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total exti nción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia No. 80/2014).” Por otra parte, y respecto de la eficacia del convenio para configurar una renuncia a la prescripción consumada, resulta ilustrativo transcribir lo resuelto por sentencia No. 226/2016: “XIII) También la doctrina, con innegable acierto, ha criticado el proceder del BPS en la materia. Partiendo de la base de que en el Derecho Tributario no ex isten las obligaciones naturales, conforme fuera expuesto previamente, se entiende por la doctrina especializada que no es posible “revitalizar” créditos extinguidos por el modo prescripción ni por la firma de convenios, ni por el consentimiento arrancado a los interesados para permitirles el acceso a los beneficios jubilatorios (Cfme. SALDAIN, Rodolfo y MARTÍNEZ ALBA, Gonzalo: “Nulidad de los convenios de facilidades de pago sobre deudas tributarias prescriptas”, La Ley URUGUAY, Vol. 2, No. 6, págs. 589 y siguientes). Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades -, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.1 43, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias -, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas ú ltimas. Las referidas leyes, invocadas por la demandada, presuponen la existencia de un adeudo, esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra el actor en el momento de reclamarle la cancelación, pues el der echo personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción”. Por último, no resulta de aplicación lo establecido en el artículo 4 de la Ley No. 19.185, por cuanto su entrada en vigencia es posterior al período prescripto. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulator ia y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada a l expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayo s cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).