Sentencia Definitiva N° 815/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 16 de noviembre de 2023. No. 815 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SASTRE REIG, MARIA TERESA con ADMINISTRACION NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELECTRICAS . Acción de Nulidad” (Ficha No. 21/2022). RESULTANDO: I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución R 21.-537, de 1º de julio de 2021, emitida por el Directorio de la UTE, mediante la cual se dispuso: “1º.- Declarar que para el caso existe incompatibilidad entre las funciones que la Ing. María Teresa SASTRE (…) cumple en esta Administración y el ejercicio de su profesión en firmas cotizantes en UTE, por lo que debe abstenerse en forma total de cualquier vínculo laboral con éstas en la materia de las funciones indicadas. 2º.- Oficiar al Ministerio de Ambiente en los términos del caso”. (fs. 3 a 3 vto., en carpeta verde de 57 fojas, A.A.). En su demanda, relató que es funcionaria titular de un cargo de especialista en gestión ambiental para la demandada y que, al amparo de su derecho constitucional de ejercer su profesión de ingeniera, se vinculó contractualmente (para prestar servicios) con una empresa que, a su vez, tenía contratados trabajos -con fondos del BID - para la Intendencia Departamental de Montevideo. En ese contexto, indicó que cumpliendo con la normativa reglamentaria (dentro de los 60 días establecidos por el Decreto No. 30/2003) y en función del principio de imparcialidad suscribió un documento (conocido en la jerga de UTE como de “implicancia”) exponiendo su relación con dicha empresa, lo que conllevó a su necesario apartamiento en los que esta tuviera algún interés. En efecto, sus superiores le expusieron que ello no era conveniente porque la Unidad en que presta funciones (Gerencia de Medio Ambiente) contaba con pocos asesores y se corría el riesgo que otras empresas competidoras pudieran objetar la corrección de los trámites y así fue como propiciaron la declaración de absoluta incompatibilidad de ligamen con empresas que cotizaran trabajos para esta. En necesaria síntesis, la promotora se agravió contra la Resolución impugnada, argumentando que con lo decidido: i) se erigió una situación de franca violación al principio de igualdad pues profesionales que laboran en la propia UTE te ndrán el aval de trabajar en empresas privadas o no según el juzgamiento que, en ese momento, los gerentes de línea hagan sobre si la Unidad en que prestan funciones está con suficiente personal o no; ii) se creó una incompatibilidad o una dedicación total por vía administrativa: el órgano administrador invadió una zona de competencia inaccesible para él, de pertenencia exclusiva a la Ley ordinaria; iii) la decisión tiene un alcance extraordinariamente amplio y la “condena” a abstenerse de ejercer su profes ión liberal con toda empresa que cotice o pueda, eventualmente cotizar alguna vez con la UTE ; y iv) la llamada Comisión de Implicancia incurrió en un error manifiesto al interpretar el requerimiento establecido por el artículo 17 del Decreto No. 30/2003, e n punto al deber crucial de todo agente público de evitar la conjunción o concurrencia del interés público y privado. En suma, por estos fundamentos, demandó la nulidad del acto encausado (fs. 2 a 9 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado co mpareció la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas , que lo contestó oponiéndose al accionamiento. En resumidos términos, señaló que: i) no se declaró una incompatibilidad que implique una dedicación total que no le permita ejercer su p rofesión por fuera del Ente: la Resolución es clara en cuanto a que esta se da entre las funciones que la actora cumple en UTE y el ejercicio de su profesión en firmas que sean cotizantes, en la materia de las funciones que desempeña para la Administración (funciones inherentes a su puesto de especialista en gestión ambiental de proyectos 2); ii) no se invadió una zona de competencia reservada a la Ley en tanto se limitó el ejercicio de su profesión a empresas vinculadas a UTE en la materia de las funciones que ella desempeña en el Ente; iii) la prevención del conflicto no se agota en la presentación de la declaración de implicancias : el artículo 32 de la Ley No. 19.823 (artículo 29 del Decreto No. 30/2003), en el capítulo “Prohibiciones”, el cual prevé que luego de presentada la declaración jurada se estará a lo que resuelva el jerarca correspondiente; iv) la escasez de personal no fue la motivación de la decisión , sino la incompatibilidad propiamente dicha; v) no se demostró la violación del principio de ig ualdad: la Administración resolvió legítimamente con sustento legal y con base en los principios de probidad y transparencia ; y vi) la actora no se encuentra desempeñando funciones en UTE, sino en el MVOT, a quien UTE comunicó mediante oficio la declaració n de incompatibilidad. Por lo dicho, que carece de trascendencia el acto impugnado en tanto la incompatibilidad se da en el ejercicio efectivo del puesto en UTE. En definitiva, abogó por la confirmación del acto enjuiciado (fs. 13 a 21). III) Por decre to No. 2313/2022 (fs. 26) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 19 de diciembre de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 81). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 90 a 95 y 84 a 88, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No 261/2023 y aconsejó la anulación del acto impugnado (fs. 98 a 101). VI) Puestos los autos pa ra sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 103). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la no rmativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987 artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución R 21.-537 se emitió el 1º de julio de 2021 (fs. 3 a 3 vto., A.A.) y se notificó a la actora el 16 de julio de 2021 (fs. 18, A.A.). El 23 de julio de 2021 interpuso en tiempo y forma el correspondiente recurso de revocación (fs. 30, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dict ado de la Resolución R 21.-980, de 11 de noviembre de 2021 (fs. 50 a 51 vto., A.A.), notificada a la actora el 3 de diciembre de 2021. La demanda se interpuso el 8 de febrero de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 10). II) El Tribunal, por unanimidad habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 98 a 10 1) y se pronunciará por la anulación del acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. Tal como se desprende de los ant ecedentes administrativos, la Ingeniera Sastre, al desempeñarse desde el mes de marzo del año 2021 asesorando técnicamente sobre residuos urbanos a la empresa LKSUR, y dado su condición de funcionaria de UTE, cumpliendo funciones como Especialista de Gesti ón de Proyectos 2; procedió a efectuar la respectiva declaración jurada de implicancias con fecha 27 de abril de 2021 (fs. 5 a 6, A.A.). Al momento de realizada dicha declaración, la demandada no tenía contrato vigente con dicha empresa, ni tampoco parecer ía haberlo tenido al mes de marzo de 2021, al no surgir elementos probatorios al respecto y en atención a lo informado por el Jefe de Gestión Ambiental (fs. 6 vto., A.A.). Ahora bien, a partir de dicha declaración, se desencadenaron una serie de actuacione s de la Administración, destacándose el informe del Jerarca de la actora sobre la eventual incompatibilidad , como el emitido por la Comisión de Implicancias de UTE (fs. 4 y 5 vto. A.A.), todo lo cual concluyó en el dictado del acto encausado, mediante el cual se dispuso: “1º.- Declarar que para el caso existe incompatibilidad entre las funciones que la Ing. María Teresa SASTRE (…) cumple en esta Administración y el ejercicio de su profesión en firmas cotizantes en UTE, por lo que debe abstenerse en forma t otal de cualquier vínculo laboral con éstas en la materia de las funciones indicadas. 2º.- Oficiar al Ministerio de Ambiente en los términos del caso” . (fs. 3 a 3 vto., A.A.) (la negrilla y el subrayado no coinciden con el original). Como fundamento de su proceder, la Administración demandada invoca en su respaldo lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley No. 19.823, que reprodujo en esencia lo dispuesto por el artículo 29 del Decreto No. 30/2003. En concreto, el artículo 32 de la Ley No. 19.823 dice así: “(Declaración jurada de implicancias). - Todos los funcionarios que, a la fecha de vigencia de esta ley, se encuentren en las situaciones previstas por los artículos anteriores deberán presentar, en un plazo máximo de sesenta días siguientes a dicha vigencia, una declaración jurada donde establezcan que clase de vinculación o actividades de las previstas en dichos artículos mantienen, individualizando las personas o empresas y el tipo de relacionamiento o intereses con ellas, estándose a lo que resuelva el jerarca correspondiente. Dicha declaración jurada deberá ser presentada, en forma abierta, ante el jerarca del servicio donde el funcionario se desempeña. Toda nueva situación de las previstas por los artículos anteriores deberá ser declarada en la misma fo rma establecida en el inciso anterior dentro de los sesenta días de configurada y quedará sujeta a lo que resuelva el jerarca respectivo.” La referida declaración, se encuentra inserta en el capítulo III) de la mencionada Ley, que contiene las prohibicione s de contratar (artículo 27), de intervenir por razones de parentesco (artículo 28), de intervención por terceros (artículo 29), de relaciones con actividad contratada (artículo 30) y de relaciones con actividad vinculada (artículo 31). En tanto, el artículo 29 del Decreto No. 30/2003 ya disponía lo siguiente: “(Declaración jurada de implicancias). Todos los funcionarios que, a la fecha de vigencia de este Decreto, se encuentren en las situaciones previstas por los artículos anteriores deberán presentar, en un plazo máximo de sesenta días siguientes a dicha vigencia, una declaración jurada donde establezcan qué clase de vinculación o actividades de las previstas en dichos artículos mantienen, individualizando las personas o empresas y el tipo de relacionamie nto o intereses con ellas, estándose a lo que resuelva el jerarca correspondiente. Dicha declaración jurada deberá ser presentada, en forma abierta, ante el jerarca del servicio donde el funcionario se desempeña. Toda nueva situación de las previstas por l os artículos anteriores deberá ser declarada en la misma forma establecida en el inciso anterior dentro de los sesenta días de configurada y quedará sujeta a lo que resuelva el jerarca respectivo.” Ahora bien, a partir de lo declarado por la actora , según formulario que alude al supuesto normativo previsto por el artículo 29 del Decreto No. 30/2003 (fs. 5 vto. a 6, A.A.) y a lo informado por su Jerarca , quien dio cuenta que “(…) actualmente GMA (Gerencia de Medio Ambiente) no tiene en vigencia ningún contr ato con LKSUR (…)” (fs. 6 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original), es evidente que la Administración se excedió notoriamente de las previsiones normativas que menciona. Adviértase que no se trató de un supuesto de evaluación de un conflicto especí fico y concreto de intereses, sino de una prohibición genérica y eventual, carente de todo sustento legal. En efecto, mediante la resistida se dispone a modo declarativo y a futuro, que la actora deberá abstenerse en forma total de cualquier vínculo laboral con éstas, “en la materia de las funciones indicadas”. Por otro lado, de efectivamente existir una situación de conflicto de intereses, la misma derivaría de la conjunción de lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley N o. 19.823 y el artículo 72 del TOCA F, siendo aplicable el instituto de la excusación. De manera que ante la eventualidad de que en el ámbito laboral de la actora en UTE, se presentara una posible contratación que interese a la empresa a la que presta servicios profesionales, debería excus arse, sin que queden comprendidos otros vínculos de la empresa en áreas ajenas a la actividad de la actora. En ese sentido, se coincide con el fundado dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, en cuanto concluye que: “(…) en el hipotético caso de que, en la órbita laboral de la Ing. Sastre en UTE, se presentara una posibilidad de contratación que interese a la empresa a la que presta servicios profesionales, debería 7 excusarse, por imperio de la ley y sin que queden comp rendidos otros vínculos de la empresa en áreas ajenas a la actividad de la actora. Lo que excede las potestades del Directorio de UTE, es inhibir a un profesional del desempeño liberal, ni impedir la presentación de ofertas por el hecho de que dentro de su plantilla se encuentre un funcionario que, coincidentemente, tenga un vínculo profesional con la empresa.” (fs. 100 vto. a 101 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). Así las cosas, se entiende que, con su proceder, la UTE se excedió del ámb ito de sus competencias al establecer, a título declarativo y a futuro, una incompatibilidad funcional y un consecuente deber de abstención que fue mucho más allá de los límites establecidos por el legislador, lo que a su vez trasuntó en una restricción il egítima al derecho constitucional del que gozan todos los habitantes de la República a ser protegidos en el derecho al goce del trabajo , el cual sólo podrá ser limitado por Ley y por razones de interés general (artículo 7 de la Constitución). Por las razo nes expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad, FALLA: Ampárase la acción anulatoria y en su mérito anúlase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil) a cada una Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).