Sentencia Definitiva N° 813/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 16 de noviembre de 2023. No. 813 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ESCANELLAS, DANIEL con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 148/2021). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución Nº 1.469/2019 de la Gerencia General de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (en adelante ASSE), dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, el 8 de abril de 2019, que desestimó la petición formulada a efectos de que se le reconozca, y remunere, las funciones de Coordinación que tendría asignadas -además de las desarrolladas como Médico Psiquiatra- y se lo incluya en la estructura salarial de mandos medios del Hospital Pasteur, reconociéndole antigüedad en tales funciones (fs. 124 a 124 vto. de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, ésta indicó que el actor ingresó a prestar servicios en el Patronato del Psicópata en el año 1993 como Médico Psiquiatra. A partir del año 2004 fue presupuestado por ASSE, y durante todo este período cumplió funciones de supervisión y coordinación del Equipo Psicosocial. Desde el año 2010 ha solicitado que se le reconozca su antigüedad en el ejercicio de las funciones de psiquiatra en coordinación y supervisión y el propio cargo de Coordinador y Supervisor, tareas que ha cumplido efectivamente. Al respecto, agregó que existen informes elaborados por la Administración que amparan su reclamo. Así sostuvo que la resolución impugnada lesiona su derecho al reconocimiento de sus funciones adicionales a las de Médico Psiquiatra y, en concreto, su derecho a la carrera administrativa. Por otra parte, indicó que percibe partidas adicionales a título de “compensaciones” pero no es claro, a su juicio, que las mismas integren el salario a ser tenido en cuenta para su jubilación. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 38), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. Así, en necesaria síntesis, refirió que el actor sustenta su reclamo en la no creación del cargo de Coordinación y en el no reconocimiento de la antigüedad en el desempeño del mismo. Pues bien, no le asiste razón en su planteo, ya que el acto resulta ilesivo, pues no ocasiona una lesión actual al compareciente en lo que refiere a que, supuestamente, se le generará un perjuicio en su haber jubilatorio. Por su parte, en relación al reconocimiento de la antigüedad, indicó que ésta no operaría, en tanto la creación de un mando medio supondría un nuevo cargo y la antigüedad se configuraría desde la fecha de creación del cargo. En cuanto a la asignación de un mando medio refirió que constituye una facultad discrecional de la Administración y, en el caso del actor, no ha sido creado por el órgano competente. Además, en el caso que se creara el cargo de mando medio, el actor percibiría una remuneración inferior a la que actualmente percibe. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por la parte actora que, a su vez, formuló sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 251/2023 de 11 de mayo de 2022 se pronunció por la solución anulatoria. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, apartándose de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) A efectos de un correcto encuadramiento del asunto, importa considerar los siguientes antecedentes relevantes. Las presentes actuaciones se originan en la petición administrativa presentada por el actor, que se desempeña como Médico Psiquiatra en el Servicio de Enfermedades Infecto Contagiosas (SEIC). Como supuesto fáctico de la petición se indicó que el Sr. Escanellas es el único Médico Psiquiatra del Servicio y desempeña “funciones de supervisión y coordinación del Equipo Psicosocial”, lo que supone evaluar a los integrantes del equipo, administrar sus licencias, cambios de horarios, así como cualquier otra tarea administrativa que se requiera. Además, relató que cumple tareas de nexo con la Dirección del Servicio y con otros organismos. También explicó que presta servicios desde el año 1993, contratado por el Patronato del Sicópata, ingresando a un cargo presupuestal en ASSE a partir del 27 de mayo de 2004. Por tales motivos solicitó: a) que se le reconozca su antigüedad en el cargo desde el año 1993; b) que se le otorgue el cargo que corresponda a sus tareas de coordinación y supervisión; y c) que ambos supuestos (antigüedad y cargo) se vean reflejados en su liquidación salarial. De los antecedentes administrativos surge que el Director del Servicio explicó que el accionante desempeña “tareas como supervisor del Equipo Psicosocial” (fs. 40 de los antecedentes); en particular se especificó que el actor cumple dos horas de “supervisión y coordinación del equipo psico social, actividades de extensión, prevención y promoción de salud en el área VIH/SIDA” (fs. 46 de los antecedentes). Por su parte, mediante informe letrado de fs. 47 de los antecedentes se sugirió incluir al actor “dentro de los cargos de coordinación a efectos de que se le abone lo que corresponda”, aclarando que percibe además de sus haberes presupuestales un incentivo por parte del Patronato Psicópata. A fs. 55 de los antecedentes obra un informe de la Gerencia de Recursos Humanos donde se explica que el actor percibe los haberes correspondientes a su cargo presupuestal y un incentivo pago por el Patronato del Psicópata, y que no se encuentra incluido en las estructuras salariales de mandos medios, siendo su salario el pertinente. Del referido informe se confirió vista al actor, quién la evacuó e insistió en su postura en lo que refiere a pertinencia de la petición movilizada (fs. 57 a 59 de los antecedentes). Los descargos del funcionario fueron analizados por la Administración, que indicó: “el profesional percibe el salario correspondiente a la función de médico especialista de policlínico con una carga horaria de 24 hs. Semanales, más un incentivo financiado por Patronato del Psicópata, lo que determina que perciba un salario superior al inherente al cargo presupuestal y las funciones de médico especialista (…) no surge de obrados las razones que motivan la percepción del aludido complemento salarial del funcionario, por lo que podría estar remunerando la función de mayor responsabilidad que el reclamante ejerce (…) la estructura salarial correspondiente a mando medios no contempla la función ejercida por el peticionante” (fs. 61 y siguientes de los antecedentes). De dicho informe se confirió nuevamente vista, que fue debidamente evacuada por el actor (fs. 64 y siguientes de los antecedentes). En cuanto a las actuaciones posteriores, importa señalar que obran nuevos informes relativos a la situación remunerativa del peticionante. Así, a fs. 82 de los antecedentes, la Oficina de Presupuesto de ASSE informó que “al funcionario Dr. Daniel Escanellas se le presupuestó un complemento en el mes de junio de 2013” , lo que incluye el incentivo patronato que cobraba el funcionario antes de presupuestarse. Por su parte, a fs. 87 de los antecedentes el Patronato del Psicópata comunicó que el actor ingresó a la institución con un arrendamiento de servicios “cobrando un complemento por el cargo que desempeña en ASSE”; y, a fs. 87 vto. de los antecedentes, la Directora Administrativa señaló que el peticionante percibe un sueldo mensual de $ 44.722, más un complemento, lo que hace un salario nominal total de $ 63.571. Agregó que el monto del “mando medio” es un 15% ($ 6.708), por lo que, de percibir esa remuneración, su sueldo ascendería a $ 51.430. En base a tales informes, nuevamente, la Asesoría Legal de Recursos Humanos emitió un dictamen donde postuló que no se desconocen las funciones que cumple el funcionario y que de hecho “percibe por las mismas un salario diferencial al correspondiente a su compromiso funcional”; a la vez que dichas funciones no se encuentran incluidas en la estructura salarial de los mandos medios “pues no existe un acto administrativo dictado por el Directorio del Organismo que defina la función que el profesional desempeña con carácter de mando medio” . De todos modos, concluyó que, de otorgarse el complemento salarial correspondiente al desempeño de Jefaturas de Departamentos, percibiría un salario inferior al que percibe en la actualidad (fs. 88 y 89 de los antecedentes). La Dirección del Hospital Pasteur informó que no es necesaria la creación del mando medio (fs. 107 vto. de los antecedentes). De esta forma, las actuaciones culminaron con el dictado del acto objeto de impugnación. IV) En lo que hace al encuadre conceptual y dogmático de la pretensión deducida, importa precisar dos andariveles de análisis. Por una parte, la discrecionalidad ínsita de la Administración a efectos de reorganizar servicios, lo que también se relaciona al vínculo estatutario que define a la función pública; y, por otro lado, el componente de mérito que informa a lo peticionado por el actor. Sobre la discrecionalidad de la Administración para organizar sus servicios, y la naturaleza estatutaria que define a la función pública, la Corporación ha señalado, en términos trasladables a obrados y en base a anteriores pronunciamientos, que: “es indubitable atribución discrecional administrativa de estructurar los servicios en la forma que se considere más beneficiosa para los intereses del Organismo, obviamente encuadrado ello en las normas de legalidad y finalidad que presiden el quehacer administrativo; y sin que nada legitime ocasionar lesión de los derechos funcionales. No existe un derecho subjetivo o interés tutelable en esta jurisdicción, a que los servicios se organicen o reestructuren como mejor conviene al interés de los funcionarios, sino que como viene de anotarse, el principio es el opuesto , el de la potestad de la Administración para así realizarlo en el marco de la legalidad (Cfme. Sentencia No. 619/2006 y Sentencias Nos. 446/90, 1148/93, 549/94, 592/98, 230/01, entre otras) (sentencias Nº 276/2015 y Nº 143/2021). Por otro lado, no puede perderse de vista que la “relación funcional” es el vínculo especial que une al individuo en cuanto funcionario con las entidades estatales, pudiéndose definir aquélla - siguiendo a MARTINS-, como “el vínculo de derecho público , existente entre una entidad estatal y un individuo, por el que éste se obliga a realizar función pública, en la forma que determina la organización y en las condiciones que el Estado establezca unilateralmente (…) No pudiéndose tampoco soslayar, que el art. 59 de la Constitución establece como base fundamental “…que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario…”, lo cual determina que el funcionario no tenga un derecho adquirido a permanecer desempeñando funciones en un mismo servicio, o a no ser trasladado a cumplir una nueva función dentro del mismo para la que se le estima que cumplirá un mejor desempeño.” (Sentencia Nº 421/2007). En este contexto, cabe concluir que, por un lado, “La Administración posee la facultad discrecional de reestructurar y racionalizar su organización, en tanto ello sea requerido por conveniencias del servicio y no se perjudiquen los derechos de los funcionarios...” (Sentencia Nos. 207/07; 377/06, 661/04, entre muchas otras).” y, por el otro, “El funcionario tiene derecho a que no se modifique en forma arbitraria su carrera funcional, pero ello no implica un derecho subjetivo a ejercer su función en las mismas condiciones, desde el inicio de su relación funcional hasta el fin de la misma (sentencias Nº 774/2012 y 470/2016)” (sentencia No. 390/2023). La discrecionalidad de la Administración es tanto para reorganizar sus servicios, como para no hacerlo. En el caso, tal como dimana de la reseña de antecedentes realizada, fundamente se estimó que no correspondía la creación de un mando medio en la estructura de la unidad ejecutora, tal como fuera pretendido por la pretensión desechada. La antedicha decisión, y ponderación por parte de la Administración, a efectos descartar lo peticionado, supone, en definitiva, valorar la oportunidad de lo resuelto, es decir, el mérito de la decisión adoptada, lo cual desborda el control de juridicidad al que se encuentra constitucionalmente avocado el Tribunal. Al respecto, desde la jurisprudencia constante del Cuerpo se ha referido que: «Se trata de cuestiones de mérito, en las cuales no puede inmiscuirse la Corporación. Desde la doctrina, CASSINELLI MUÑOZ enseña lo siguiente para distinguir el mérito del acto, del fondo de la cuestión: “La legitimidad del acto es el ajuste a las reglas de Derecho, mientras que el mérito es el ajuste a las reglas de la buena administración o a las máximas de orientación política no cristalizadas en reglas de Derecho. La diferencia entre los aspectos de legitimidad y los de mérito no deriva de la materia de que se trate, sino de la circunstancia -variable en el tiempo y de una parcela a la otra del ordenamiento administrativo- de que tal o cual aspecto se encuentre regulado por normas jurídicas o librado a la discrecionalidad del administrador”. Como destaca el autor, el control de legitimidad, propio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, penetrará más en el fondo del acto, cuanto mayor sea la regulación jurídica de los aspectos de fondo. Y deberá respetar la opción escogida por la Administración en los demás aspectos que sigan siendo de mérito en virtud de no haber sido regulados por normas de Derecho. Desde luego, siempre que no se pruebe que existió en el obrar de la Administración desviación de poder (Cfme. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “El mérito y el fondo”, en Derecho Constitucional y Administrativo, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, ps. 825 y 826)» (sentencia No. 424/2021). Desde las perspectivas precedentes pasará a analizarse el carácter infundado de la demanda. V) En cuanto a los hechos que se tienen por ciertos, en tanto no existe controversia, cabe señalar que el actor, además de sus tareas como Médico Psiquiatra, desempeña funciones de supervisión y coordinación del Equipo Psicosocial del Servicio de Enfermedades Infecto Contagiosas. También es un hecho admitido que el accionante se vinculó con los Servicios de Salud del Estado a través de un contrato suscrito con el “Patronato del Psicópata”. En junio del año 2013 fue presupuestado como funcionario (Médico Psiquiatra) percibiendo, además de su sueldo, un “complemento” o “incentivo” equivalente a $ 12.916 (fs. 82 de los antecedentes). A fs. 84 de los antecedentes luce el recibo de haberes presupuestales del actor en el que se detalla dicha compensación. A partir de tales hechos importa considerar la petición del actor se orientó en un triple contenido (fs. 75 vto. A 76 de los antecedentes), dado por: a) que se le reconozca la antigüedad en el cargo que desempeña desde el año 1993; b) que se le otorgue “administrativamente el cargo que me corresponde como coordinador y supervisor”; y c) que ambos aspectos se reflejen en su salario. En relación al reconocimiento de la antigüedad importa señalar, de acuerdo al informe obrante a fs. 101, que al actor se le abona una prima por antigüedad. Si bien en la demanda se refiere a una antigüedad mayor a la que ha considerado la Administración, no se ha especificado ni fundado el agravio, en el sentido de qué ilegitimidad reviste la conducta de la Administración ya que, en todo caso, se le reconoce antigüedad al actor y se le abona una prima por tal circunstancia. Así, la pretensión aparece como injustificada, en tanto, conforme viene de señalarse y surge de las resultancias ya reseñadas de los antecedentes, al actor se le ha reconocido su antigüedad en la función pública, al extremo que percibe una prima por tal concepto. Tampoco corresponde que se le reconozca antigüedad por las funciones de coordinación que se le han encomendado en tanto tales funciones le han sido otorgadas en régimen de encargatura, por lo que percibe una compensación y revisten un estatuto diverso a su cargo presupuestado. En cuanto al otorgamiento del cargo como “supervisor”, “coordinador”, o “mando medio”, tampoco asiste razón al accionante, por las razones que pasan a enumerarse. En primer lugar, según fuera explicado, es claro que la organización de los cargos es de estricto resorte de la Administración, en relación a lo cual, ateniéndose al estatuto del funcionario y a la legislación aplicable, ostenta discrecionalidad en lo que hace a su creación. En segundo lugar, el actor solicitó que se le asigne el cargo de “mando medio” en razón de las tareas de supervisión o coordinación que realiza. En este sentido, cabe entender que el requerimiento del actor carece de una norma jurídica que ampare su solicitud, y le reconozca un derecho subjetivo a acceder al cargo en cuestión. Ante tal solicitud la Administración ostenta una potestad discrecional, que le permite optar entre diversas decisiones, todas igualmente legítimas, entre ellas la no creación del cargo peticionado, o su no concesión. En tercer lugar, el actor desempeña las funciones de supervisor en una especie de “encargatura”, tal como lo han admitido las partes. Y por tales tareas percibe actualmente una partida denominada “incentivo patronato”. Si bien la Administración no explica el origen de dicha compensación, o incentivo salarial, evidentemente supone una partida adicional que beneficia al funcionario. Incluso de los informes de la Gerencia de Recursos Humanos, considerando los porcentajes con que se remunera al llamado “mando medio”, de otorgarse tal importe, y adecuarse la remuneración del funcionario (que aparejaría la supresión del incentivo que viene percibiendo), eventualmente cobraría un salario inferior. El actor, por otro lado, no cuestiona dicho incentivo en la demanda, limitándose a objetar que ello lo perjudicaría en sus beneficios jubilatorios, cuestión que, además, resulta ajena a su petición y, por lo tanto, al objeto del presente proceso. De esta forma, es claro que la petición del actor de que se le reconozca, cree, u otorgue, un cargo como mando medio, o se le asigne dicha función, no resulta contemplada en ninguna regla de derecho objetiva y tampoco la Administración ha vulnerado principio alguno al denegarla. Del mismo modo, surge de su liquidación de haberes que el incentivo que percibe ya remunera sus funciones de supervisión. A modo de colofón, no cabe ningún reproche de juridicidad al proceder de la Administración. Conforme a lo indicado, al actor se le reconoce antigüedad y se le abona una prima por tal concepto; mientras que, en lo relativo a las funciones diversas a su cargo, éstas han sido abarcadas por una encargatura con una compensación en su remuneración, lo cual se inserta dentro del margen de discrecionalidad que cuenta la Administración a efectos de organizar sus recursos humanos en aras a la realización del interés general. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).