Sentencia Definitiva N° 806/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de noviembre de 2023. No. 806 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “LARRAÑAGA, FERNANDO con INSTITUTO NACIONAL DE INCLUSIÓN SOCIAL ADOLESCENTE. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 141/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Fernando LARRAÑAGA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 508/021 dictada el 15 de junio de 2021 por el Directorio del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (en adelante: INISA) por la que se le apl icó una sanción de cuatro meses de suspensión, con la retención de medios salarios, con descuento de la preventiva sufrida “por ser responsable de faltas administrativas de tenor grave, por incumplimiento a los deberes inherentes al cargo de Director del Departamento de Locomoción y Transporte, según descripción de la función, aprobada por Resolución Nro. 2864/002 (Artículos 70 a 73 del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para Uso y Administración de la Flota Automotriz), así como también los deberes de todo chofer, según lo dispuesto en los Artículos 9, 29, 62 a 68 del reglamento mencionado, vulnerando implícitamente lo dispuesto en el Artículo 27 literal b) del Reglamento General del Funcionario”. (Fs. 22 – 23 de infolios). II) Como fundamen to de su pretensión anulatoria alegó que fue sancionado, luego de haber sido sometido a un sumario administrativo, como consecuencia de una serie de irregularidades comprobadas en el manejo de la flota automotriz del organismo. Afirmó que el acto es ilegítimo porque carece de motivación adecuada y resulta arbitrario habiéndose verificado indefensión. Consideró que para disponer una sanción debe acumularse un elemento objetivo, que consiste en el incumplimiento de los deberes funcionales y un elemento su bjetivo, que se verifica cuando, concomitantemente, se pone de manifiesto intencionalidad o culpa. Sostuvo que, en su caso, no se cumple ninguna de las condiciones mencionadas. Destacó que de diez denuncias realizadas en su contra con las que se inició la instrucción del sumario, cinco quedaron descartadas por no constatarse irregularidades o incumplimientos. Sobre el resto, entiende que se trató de obligaciones formales que no podían ser cumplidas por razones ajenas a su persona, señalando las dificultades derivadas de la transición por la independización del INISA. Al respecto, indicó que la inexistencia de la figura del capataz/largador tanto en la Colonia Berro como en Montevideo, no puede ser adjudicable a su persona, ya que dicho cargo no existe como tampoco personas que pudieran encargarse de esa tarea. Adujo falta de personal, a pesar de sus requerimientos, y que él mismo tuvo que hacerse cargo de tareas operativas. En cuanto al uso irregular de las llaves identificatorias (TAG), afirmó que no había forma de identificar las llaves, siendo fácil la confusión. No obstante, indicó que el control se efectuaba por medio de los partes diarios que expresaban quién había manejado, lo que da la pauta de que existía el debido control sobre quién manejaba los vehículos. Respecto a la imputación que se le realiza que refiere a no haber efectuado un seguimiento preciso y documentado de los encendidos, consideró que esta observación está subsumida dentro de las justificaciones anteriores de falta de recursos humanos y materiales. En cuanto a la falta de uso del Sistema Computarizado de Control Vehicular (SISCONVE), señaló que solo contaban con una computadora lo que de por sí da la pauta de la falta de medios técnicos para efectuar los controles que se le demandaron. En cuanto al vehículo SOF 6968, señaló que el mismo sufrió una falla eléctrica que impedía dicho control y no se contaba con otras unidades, por lo que se optó por privilegiar el servicio, continuando su uso. Adujo que, a pesar de las condic iones precarias de trabajo, mediante el GPS, los partes diarios y la planificación previa, se lograba saber qué chofer estaba en cada vehículo, en todo momento. Asimismo, hizo mención del uso del sistema CONVE (sistema de control vehicular) que, a pesar de las limitaciones del propio sistema, dotaba de una información adecuada que desmiente que hubiera falta de controles. Sin perjuicio de lo anterior, sostuvo que, aún si se entendiera que hubiera cometido una falta, la sanción aplicada es desproporciona da y arbitraria, haciendo hincapié en las circunstancias, esto es, la transición del INAU a INISA, la inexistencia de faltas administrativas imputables a su persona y su trayectoria funcionarial previa En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Expuso que, a solicitud del entonces Vicepresidente del Instituto, se efectuó un relevamiento de los vehículos matrículas: SOF 7043, SOF 4790, SOF 5046, SOF 6968 y SOF 7054, por el período comprendido entre 01/01/17 al 31/01/17. Se solicitó al Departamento de Locomoción y Transporte, los “partes diarios” de los vehículos a inspeccionar, s e confeccionaron planillas con los movimientos extraídos del Sistema de Control Vehicular (SISCONVE), comparando la información de dicho sistema con la registrada en los “partes diarios” de los choferes. Indicó que, tras el mentado relevamiento se consta taron diversas irregularidades, omisiones y/o maniobras, entre las cuales destaca la falta de datos en registros, como ser las firmas o aclaraciones necesarias A su vez, apuntó que tampoco se recibieron partes diarios en días que SISCONVE registró movimientos, incumpliéndose con lo dispuesto en el Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para Uso y Administración de la Flota Automotriz Capítulo X, artículos 9 y 65. Continuó relatando una serie de irregularidades, entre ellas que los choferes no eran registrados con la llave electrónica correspondiente en SISCONVE, que no existen registros de ello en los partes diarios y que en el acta labrada el Director del Departamento de Locomoción y Transporte (Fernando Larrañaga) dice no controlar la utilización de llave electrónica, incumpliendo con los arts.66 y 68. Señaló que un vehículo no reportaba al sistema CONVE por un desperfecto que se demoró en reparar, por lo que responsabiliza al actor. Por otra parte, en contra de lo establecido reglamentariamente, no se tuvo en cuenta la información emanada del uso de las llaves electrónicas. Indicó que lo antedicho derivó en la instrucción de una investigación administrativa y, posteriormente, en un procedimiento sumarial. Seguidamente, se relacionan las faltas administrativas imputadas al accionante en el informe final de la instrucción sumarial. Controvirtió la falta de motivación alegada por el accionante, señalando que la misma surge en forma clara tanto de su texto como de sus antecedentes. Seguidamente, hizo mención a las conclusiones de la Directora del Departamento de Inspección General que sostiene que hubo un ocultamiento intencional de información que se hizo para medrar por parte d e los funcionarios involucrados y que se habría brindado información distorsionada a la superioridad, extremos que no son recogidos en la resolución cuestionada. Por otra parte, controvirtió que haya existido un período de transición de pasaje de los servicios de INAU a INISA. Finalmente, arribó a la conclusión de que el actor es responsable de la falta de control advertida en el Departamento a su cargo, habiendo actuado con negligencia en el desempeño de sus funciones, lo que hace a la legitimidad del acto impugnado. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 3119/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 42 -60, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 1.688 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 63 -70 y fs. 72-85, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 10 /2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 88-92). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en lega l y oportuna forma (fs. 94). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 18 de junio de 2021 (fs. 1.658 de los A.A.) quien lo resistió el 24 de junio de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación y anulación, en subsidio según dichos del actor, no controvertidos por la parte demandada. Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 10 de enero de 2022 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 1º de abril de 2022 (nota de cargo fs. 13 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 508/021 dictada el 15 de junio de 2021 por el Directorio del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (en adelante: INISA) por la que se le aplicó al funcionario Fernan do LARRAÑAGA una sanción de cuatro meses de suspensión, con la retención de medios salarios, con descuento de la preventiva sufrida “por ser responsable de faltas administrativas de tenor grave, por incumplimiento a los deberes inherentes al cargo de Director del Departamento de Locomoción y Transporte, según descripción de la función, aprobada por Resolución Nro. 2864/002 (Artículos 70 a 73 del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para Uso y Administración de la Flota Automotriz), así como tambié n los deberes de todo chofer, según lo dispuesto en los Artículos 9, 29, 62 a 68 del reglamento mencionado, vulnerando implícitamente lo dispuesto en el Artículo 27 literal b) del Reglamento General del Funcionario”. (Fs. 22 – 23 de infolios). III) Reseña de los antecedentes. Conforme emerge de los recaudos allegados al proceso, las actuaciones se iniciaron a partir de múltiples denuncias de irregularidades que involucraban a los vehículos pertenecientes al INISA. La Comisión Delegada del SIRPA procedió a solicitar que se realizara una inspección de rutina sobre los recorridos efectuados por los vehículos oficiales con las matrículas SOF 6968, SOF 7054, SOF 5046, SOF 4790 y SOF 7043 en el período comprendido entre el 1º de enero de 2017 y el 31 de enero de 2017 (Fs. 71 de los A.A.). El Departamento de Inspección General de Servicios, tras la investigación realizada, arribó a la conclusión de que existieron omisiones y/o maniobras que se repetían en diferentes situaciones tales como la falta de recepción de partes diarios en días en que SISCONVE registra movimientos, incumpliéndose así con los artículos 9 y 65 del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para Uso y Administración de la flota automotriz. A su vez, se constataron diferencias d e horarios al inicio y/o finalización de recorridos, irregularidades en los registros (no se entienden, no se firman los viajes, no hubo coincidencia de registro de choferes con los del SISCONVE o no hay aclaración de firmas en las planillas de registro). A su vez, se constató la falta de la firma del Director en todos los partes diarios recibidos, así como que los choferes no eran registrados con la llave electrónica correspondiente en SISCONVE Específicamente, respecto al vehículo matrícula SOF 6968 se señaló que el mismo fue utilizado por un período prolongado (10 meses) sin estar conectado al sistema CONVE y sin emitir señal de GPS al sistema CONVE. En algunos casos las actividades descriptas no coincidían con los recorridos registrados en SISCONVE, ig norándose por qué razón los registros no se ajustan a la realidad. Asimismo, se expresó que el Sr. LARRAÑAGA admitió que desconocía que los choferes de los vehículos matrícula SOF 5046, SOF 4790, no se identificaban con la llave electrónica como lo exig e el Reglamento, lo cual, constituye una situación totalmente irregular, donde es evidente la falta de control y la negligencia de su Director. (Fs. 268 – 270 de los A.A.). Todo lo anterior, condujo a que el Directorio del INISA, por Resolución No. 662/ 017, resolviera el inicio de una Investigación Administrativa en el Departamento de Locomoción y Transporte, al tenor de lo previsto en el art. 182 del Decreto No. 500/991. (Fs. 290-291 de los A.A.). A fs. 1.100 a 1.134 luce agregado el Informe que puso fin a la mentada etapa, en la que se arribó a la conclusión de que existieron incumplimientos, sugiriendo se iniciara sumario administrativo. Por Resolución No. 548/019, el Directorio del INISA, resolvió el inicio de un sumario al funcionario Fernando L ARRAÑAGA. (Fs. 1.173 - 1.175 de los A.A.). De las actuaciones administrativas surge el diligenciamiento de distintos medios probatorios: declaraciones de funcionarios, análisis de los registros de horario de los vehículos y choferes, entre otros. El instructor sumariante constató la configuración de 5 de las 10 irregularidades denunciadas: “a) Incumplimiento del reglamento de obligaciones y responsabilidades para uso y administración de la flota automotriz de la institución, en general. En este aparta do se desprenden irregularidades en relación a la falta de figura del capataz/largador tanto en Berro como en Montevideo (capítulo II del reglamento de locomoción, art.12), uso irregular de las llaves identificatoria o TAG tanto por el Director Larrañaga c omo por parte del Jefe Peralta (reglamento de locomoción, art.62), realizar un seguimiento más preciso de los encendidos de forma natural y documentar la misma (reglamento de locomoción, art.66 y art.68), referente a Sisconve incumplimiento de los arts.70, 71 y 72 del reglamento de locomoción, y la falta de una unidad organizada y específica referente al control del Sisconve por parte de la dirección (reglamento de locomoción, art.74). b) Falta de registro de choferes con llave electrónica. De este punto más que la falta de identificación se desprende un uso incorrecto de la lleva identificatoria inclusive por parte de dirección debiéndose respetar sin excepciones el art. 62 del reglamento de choferes “llave (chip) personal e intransferible”, constatando esto una falta de tenor grave, debiéndose tener en cuenta que la llave de identificador individualiza al conductor con el servicio en cuestión, teniendo el mismo valor que la identificación al ingreso o salida de un turno por intermedio del reloj biométrico. c) Irregularidades en el uso de Sisconve y GPS. En este apartado se desprende un uso irregular del sistema en referencia a la unidad SOF6968 la cual estuvo por un periodo de tiempo prolongado (más de 6 meses) sin contar con rastreo por GPS, independientem ente de la falla que se manifieste es responsabilidad de la jefatura de transporte la supervisión del sistema y por ende el control de su correcto funcionamiento (reglamento de locomoción, art.70). d) Irregularidades en el uso del sistema Bypass. En relaci ón al sistema de encendido natural se deben aumentar los controles tanto de las razones de porque se enciende un vehículo sin presentar la llave electrónica, así como la documentación y solicitud de permisos para realizar dicha acción (reglamento de choferes, art.66 y art.68). e) Esclarecer la situación del vehículo SOF6968. Ante esta situación en particular con este vehículo y como se menciona anteriormente si bien la unidad según lo declarado por el encargado de mantenimiento Antúnez manifestaba una falla atípica la cual no se le pudo encontrar una solución en las instalaciones de la institución, es responsabilidad de la dirección una vez determinada una anomalía establecer criterios que optimicen aspectos operativos, de mantenimiento, adecuación, renovaci ón e inspección del parque automotor (descripción de cargo/ función de Director de locomoción) siendo esto una evidente negligencia por parte de la dirección en relación a los ya mencionados aspectos de mantenimiento y renovación de las unidades de locomoc ión”. (Fs. 1.426–1.478; 1.579–1.585 y 1.604 – 1.627 de los A.A.). Finalmente, el 15 de junio de 2021 el Directorio del INISA dictó la Resolución No. 508/021 que se impugna en este proceso. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa v igente, el Tribunal, por mayoría de votos de sus integrantes, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto i mpugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada falta de motivación del acto enjuiciado. Uno de los agravios formulados por el accionante, refiere a que el acto enjuiciado no fue debidamente motivado, lo que lo inficiona de nulidad. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. Conforme emerge de la reseña de las actuaciones realizada en el Considerando III), a partir de la investigación administrativa que se dispusiera primero y el procedimiento sumarial seguido al actor después, se constataron múltiples irregularidades en el Departamento de Locomoción y Transporte del INISA donde el Sr. LARRAÑAGA se desempeña como Director. Así, tras el procedimiento sumarial seguido al actor, se pudo constatar el incumplim iento del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para uso y administración de la flota automotriz de la institución en general, y en particular la falta de registro de choferes con llave electrónica, irregularidades en el uso del sistema SISCONVE y GPS, irregularidades en el uso del sistema BYPASS, así como fallas atípicas en los vehículos que no fueron atendidas debidamente por parte de la Dirección encargada. Así las cosas, se advierte una discrepancia entre el procedimiento dispuesto por las nor mas reglamentarias que procedía aplicar y lo que se llevaba a cabo en la práctica, bastante menos exigente, a decir por el actor en la demanda, a fin de continuar con el cumplimiento del servicio. Como señala la Procuraduría del Estado, la argumentación fundamental del actor ha sido que la escasez de personal y de recursos materiales no permitía el cumplimiento de las normas reglamentarias, asimilando la situación a un caso de fuerza mayor. Sin embargo, aun cuando efectivamente se requiriera una mayor pro visión de recursos, no resulta probado que el impedimento aducido hubiera acontecido ni que se le hubiera dado cuenta a las autoridades, específicamente, que determinados controles no se podían ejercer y las razones inhibitorias de dicho efecto. Tampoco se acredita que la escasez de recursos fuera un factor que impidiese el ejercicio de los controles. La prueba producida no logra convencer acerca de la imposibilidad de su cumplimiento, lo que habilita a sostener que ha mediado, como elemento subjetivo, al menos culpa. En definitiva, las múltiples irregularidades constatadas por parte de la Administración en el Departamento de Locomoción y Transporte donde el actor se desempeña como Director, fundamentan en forma suficiente la resolución impugnada, la que, a su vez, explicita en forma detallada el marco normativo infringido. VI) Sobre la alegada desproporción entre la sanción aplicada y la falta administrativa cometida. Otro de los agravios esgrimidos por la accionante, refiere a que la sanción aplicada no guarda relación con la falta que se le imputa. A juicio del Tribunal, dicho agravio tampoco es de recibo. En efecto, no es posible soslayar lo que surge acreditado de las actuaciones en cuanto a los múltiples incumplimientos constatados que s e verificaron en el Departamento del cual el actor era el jerarca. Como se expresó en Sentencia Nro. 290/2021: “La jurisprudencia constante de este Tribunal -y la posición unánime de la doctrina administrativista- si bien se reconoce que la facultad sanci onatoria de la Administración es discrecional, también se admite que el Tribunal está facultado a examinar y controlar la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (según la relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la falta y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable (véase, por todas, la Sentencia 363/2002, con nota de jurisprudencia de FLORES DAPKEVICIUS, Rub én: “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, págs. 97 a 105; en doctrina DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, en Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Nº 1, Montevideo, 1980, pág. 134; GIANOLA MANTEGANI, Ariel: “Los límites de la potestad disciplinaria: razonable adecuación de la sanción a la falta”, RDJA, T. 72, Montevideo, 1972, págs. 155 y siguientes y del mismo autor: “Nuevamente sobre el control de grado de la sanción” en RDJA, T. 73, págs. 150 a 152; SACCHI, Carlos N: “Control jurisdiccional de las potestades discrecionales de un órgano interventor”, Revista de doctrina, jurisprudencia e información social, T. XXIV, Montevideo, 1981, págs. 822 a 833; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos”, en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 49 a 78 y VÁZQUEZ, Cristina: “El contralor jurisdiccional de la dosificación de la sanción” en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, 1989, pág. 25 y siguientes). Ahora bien, la elección de la reprimenda resulta, en principio, resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecia una evidente discordancia de la falta con la pena o una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder; lo que, ciertamente, por lo precedentemente expues to en los Considerandos anteriores, en el ocurrente no se da (Cfme. sentencia No. 322/2016) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En la emergencia, lo antedicho redunda en que es la Administración quien decide, dentro de los márgenes que la normativa aplicable habilita, el quantum de la sanción a aplicar y, a juicio del Tribunal, en mayoría, no se advierte que la reprimenda aplicada sea desmedida con las múltiples irregularidades constatadas, así como tampoco se ha probado que el acto impugnado se haya dictado con arbitrariedad. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Klett (d), Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (d.) Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado) Dra. Selva Klett, DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde anular la resolución impugnada. El acto administrativo impugnado, Resolución Nº508/021, dictada por el Directorio del INISA, resolvió sancionar al funcionario Fernando Larrañaga con 4 meses de suspensión en el desempeño de sus tareas, por considerarlo responsable de faltas administrativas de tenor grave, por incumplimiento a los deberes inherentes al cargo de Director del Departamento de Locomoción y Transporte, según descripción de la función aprobada por Resolución Nº2864/002 (Artículos 70 a 73 del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para Uso y Administración de la Flota Automotriz). Así como también, por el incumplimiento a los deberes de Chofer, según lo dispuesto en los artículos 9, 29 y 62 a 68 del reglamento mencionado, vulnerando implícitamente lo dispuesto en el Artículo 27 literal b) del Reglamento General del Funcionario (fs.1641-1644 A.A. en 1688 fs.). De los antecedentes administrativos surge que las actuaciones se iniciaron ante denuncias de irregularidades en relación con vehículos pertenecientes al INISA. Denuncias presentadas por los funcionarios delegados del sector Locomoción Sr. Marcelo Gianoli, Sr. Damián Pelegrini y como representante del SUINAU el Sr. Víctor Mango. Ante dichas denuncias, la Comisión Delegada del SIRPA, procede a solicitar se realice una inspección de rutina sobre los recorridos realizados por los vehículos oficiales matriculas SOF 6968, SOF 7054, SOF 5046, SOF 4790 y SOF 7043 en el período comprendido entre el 01/01/2017 y el 31/01/2017 (fs.71 A.A. en 1688 fs.). El Departamento de Inspección General de Servicios, tras la investigación realizada, concluyó que se configuraron omisiones y/o maniobras que se repiten en diferentes situaciones, tales como: La falta de recepción de partes diarios en días en que SISCONVE registra movimientos, incumpliéndose con los artículos 9 y 65 del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para Uso y Administración de la flota automotriz. También que existen diferencias de horarios en inicio y/o finalización d e recorridos, irregularidades en los registros (no se entienden, no se firman los viajes, no hubo coincidencia de registro de choferes con los del SISCONVE, no hay aclaración de firmas en las planillas de registro). Falta firma del Director en todos los partes diarios recibidos. Los choferes no son registrados con la llave electrónica correspondiente en SISCONVE, no existen registro de estos en los partes diarios y en acta labrada al Director del Departamento de Locomoción y Transporte dice no controlar la utilización de llave electrónica. También, que el vehículo matricula SOF 6968 fue utilizado por un periodo prolongado de tiempo (10 meses) sin estar conectado al sistema CONVE, sin emitir señal de GPS al sistema CONVE. En algunos casos las actividades descriptas no coinciden con los recorridos registrados en SISCONVE, ignorándose por qué razón los registros no se ajustan a la realidad. Asimismo, se expresa que el Sr. Larrañaga admitió en autos que desconocía que los choferes de los vehículos matricula SO F 5046 y SOF 4790 no se identificaban con la llave electrónica como lo exige el Reglamento. Precisando que se trata de una situación totalmente irregular, donde es evidente la falta de control y la negligencia de su Director (fs.268 – 270 A.A. en 1688 fs.). Situación que determinó que el Directorio del INISA, por Resolución Nº662/017, resolviera el inicio de una Investigación Administrativa en el Departamento de Locomoción y Transporte, al tenor de lo previsto en el art.182 del Decreto Nº500/991, cuyo objeto comprende los incumplimiento del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidad para Uso y Administración de la Flota Automotriz, en el Departamento de Locomoción y Transporte en el año 2017 (fs.290-291 A.A. en 1688 fs.). Investigación que concluyó que sí existieron incumplimientos, sugiriendo se iniciara sumario administrativo (Informe fs.1100-1134 A.A. en 1688 fs.) Posteriormente, por Resolución Nº548/019, el Directorio del INISA, resolvió el inicio de un sumario al funcionario Fernando Larrañaga (fs.1173-1175 A.A. en 1688 fs.). El instructor sumariante constató la configuración de 5 de las 10 irregularidades denunciadas: “a) Incumplimiento del reglamento de obligaciones y responsabilidades para uso y administración de la flota automotriz de la institución, en general. En este apartado se desprenden irregularidades en relación a la falta de figura del capataz/largador tanto en Berro como en Montevideo (capítulo II del reglamento de locomoción, art.12), uso irregular de las llaves identificatoria o TAG tanto por el Director Larrañaga como por parte del Jefe Peralta (reglamento de locomoción , art.62), realizar un seguimiento más preciso de los encendidos de forma natural y documentar la misma (reglamento de locomoción, art.66 y art.68), referente a S isconve incumplimiento de los arts.70,71 y 72 del reglamento de locomoción, y la falta de una unidad organizada y especifica referente al control del Sisconve por parte de la dirección (reglamento de locomoción, art.74). b) Falta de registro de choferes con llave electrónica. De este punto más que la falta de identificación se desprende un uso incorrecto de la llave identificatoria inclusive por parte de dirección debiéndose respetar sin excepciones el art.62 del reglamento de choferes “llave (chip) persona l e intransferible”, constatando esto una falta de tenor grave, debiéndose tener en cuenta que la llave de identificador individualiza al conductor con el servicio en cuestión, teniendo el mismo valor que la identificación al ingreso o salida de un turno por intermedio del reloj biométrico. c) Irregularidades en el uso de Sisconve y GPS. En este apartado se desprende un uso irregular del sistema en referencia a la unidad SOF6968 la cual estuvo por un periodo de tiempo prolongado (más de 6 meses) sin contar con rastreo por GPS, independientemente de la falla que se manifieste es responsabilidad de la jefatura de transporte la supervisión del sistema y por ende el control de su correcto funcionamiento (reglamento de locomoción, art.70). d) Irregularidades en el uso del sistema Bypass. En relación al sistema de encendido natural se deben aumentar los controles tanto de las razones de porque se enciende un vehículo sin presentar la llave electrónica así como la documentación y solicitud de permisos para realizar dicha acción (reglamento de choferes, art.66 y art.68). e) Esclarecer la sit uación del vehículo SOF6968. Ante esta situación en particular con este vehículo y como se menciona anteriormente si bien la unidad según lo declarado por el encargado de mantenimiento Antúnez manifestaba una falla atípica la cual no se le pudo encontrar una solución en las instalaciones de la institución, es responsabilidad de la dirección una vez determinada una anomalía establecer criterios que optimicen aspectos operativos, de mantenimiento, adecuación, renovación e inspección del parque automotor (des cripción de cargo/ función de Director de locomoción) siendo esto una evidente negligencia por parte de la dirección en relación a los ya mencionados aspectos de mantenimiento y renovación de las unidades de locomoción”. En primer lugar, entiendo que corr esponde descartar el agravio de falta de motivación de las actuaciones. La decisión de la Administración se encuentra debidamente motivada en las actuaciones mencionadas, explicitando también la Resolución impugnada los hechos relevantes que fueron conside rados y también el marco normativo infringido. La Administración acreditó que existieron irregularidades en el Departamento de Locomoción y Transporte, donde el actor se desempeña como Director. Ahora bien, el actor también alegó la falta de recursos hum anos y materiales en el INISA, además de problemas en la organización, todo lo cual argumentó que influyó en los incumplimientos que se le imputan. En este sentido, de la prueba testimonial diligenciada, surgen las siguientes declaraciones: Sra. Adri ana Rivas, Directora del Departamento de Locomoción y Transporte del INAU, “el departamento de locomoción y transporte es una de las primeras áreas que se separa de lo que venía a hacer locomoción de INAU, en sus comienzos se contaba con pocos recursos, te nía choferes que les había asignado INAU que no eran suficientes y el director no contaba con un lugar físico para trabajar por lo que en muchas ocasiones realizaba las tareas en el departamento de locomoción de INAU. No tenía personal administrativo, tenía las carpetas en el vehículo muchas veces”. En relación a si en su calidad de Directora solicitó en reiteradas ocasiones mayores recursos técnicos y humanos, respondió: “sí, inclusive se hicieron llamados a pedido de la solicitud del Sr. Larrañaga. Un llamado que se hizo para ingresos de choferes de INAU e INISA porque era en conjunto no se terminó de efectivizar, posteriormente en el tiempo si hubo ingreso de choferes, pero en los comienzos no”. También declaró que con los recursos materiales y huma nos disponibles no era posible realizar un seguimiento y control de SISCONVE por parte de la Dirección, tal como exige la norma, y al no contar con un administrador, el Sr. Larrañaga se encontraba limitado a que cada vez que necesitaba algo del sistema tenía que recurrir a solicitarlo al departamento de Locomoción del INAU. (fs.53 infolios). El Sr. Alfredo Iglesias, quien se desempeñó como chofer en el INISA, declaró: “…nosotros en ese sector siempre fuimos pocos choferes, incluso tanto los jefes como dir ector todos manejábamos porque había mucho servicio y sino no podíamos cumplir”. También expresó que no contaban con recursos “…la parte funcional la parte mecánica en lo que era mantenimiento de la flota había un solo personal de mantenimiento que era el encargado, no había un taller y muy pocas herramientas, y en la parte administración recuerdo que había una administrativa sola, que creo que hasta un monitor tuvo que traer de su casa porque ni computadora teníamos. Y recuerdo que se pedía dinero para service o para realizar algún arreglo y no había, era muy precario”; “…recuerdo que Fernando hizo una solicitud en la parte de taller mecánico también hizo solicitud en el tema de las llaves de TAG en los vehículos y recuerdo para la parte funcional y administración había pedido computadoras que no tenían en ese momento para los GPS y también se solicitaba dinero para reparaciones de vehículos y demoraba mucho o no había dinero…” (fs.55-56 infolios). La Sra. Susana García, funcionaria que prestó tareas dentr o del Departamento de Locomoción como Jefa Administrativa, quien interrogada en relación a como fue la situación en INISA durante la etapa de transición y separación del INAU, y cómo esto afectó al Departamento de Locomoción y Transporte, manifestó: “…fue complicado, no teníamos gente, no había personal la separación de la flota hacia que fuera muy difícil cumplir con los servicios, pero se cumplía, no había personal chofer no había administrativo, y veníamos pasando por un recambio de flota. Eso implicaba desde patentar la flota hasta sacar todos los permisos en la Intendencia y en Ministerio de Transporte”. También expresó que en dicho Departamento no contaban con los recursos materiales suficientes y necesarios para cumplir con las tareas y obligaciones exigidas “…tanto es así que tuve que llevar mi fax y mi monitor para poder usar la computadora, tanto es así que ya que no había insumos materiales y había que sacar el trabajo porque es locomoción y es uno de los pilares de la institución y las solucion es no se daban de inmediato y es un trabajo que requiere inmediatez lo resolvíamos como podíamos”. En relación con el manejo del sistema SISCONVE, declaró que nunca tuvo capacitación y que tenían usuario de veedor, podían consultar absolutamente todo, sin embargo, INAU les tenía que dar acceso y permisos para hacer algo, el control lo tenía básicamente INAU. También expresó que el Sr. Larrañaga solicitó recursos materiales y humanos (fs.57-58 infolios). Siendo contestes los testimonios respecto de las dificultades existentes en el Departamento de Locomoción y Transporte ante la carencia de recursos humanos y materiales para hacer frente al servicio, también respecto a que el funcionario Larrañaga habría denunciado tal situación y realizado gestiones a efectos de obtener recursos que permitieran dar cumplimiento a las funciones del Departamento. Asimismo, el instructor sumariante, en el informe final, desarrolló varias sugerencias que evidencian los problemas existentes en el Departamento de Locomoción y Transporte: la necesidad de incluir la figura de Sub Director, también la de largador que puede desarrollarse en conjunto con la figura de encargado de mantenimiento. La creación de una unidad independiente y coordinada con el departamento de locomoción de control de SISCONVE, la cual tenga independencia técnica y dentro de los recursos materiales y humanos limitados de la institución cuente con un lugar físico para desarrollar la tarea y, como mínimo, una computadora por cada operador en el turno. Ademá s de la necesidad de reglamentar ciertos procedimientos como la correcta confección de los partes diarios, sugiriendo incluso la reestructuración de dicho Departamento (fs. 1474 - 1475 A.A. en 1688 fs.). Circunstancias que considero repercutieron en los incumplimientos al cargo que se le reprochan al actor. Hechos imputables a la propia Administración y que no fueron contemplados para graduar la sanción impuesta. En efecto, la Resolución sancionatoria solo consideró como atenuantes a la inexistencia de antecedentes en el legajo funcional del actor y su colaboración en la instrucción de la investigación. Lo que entiendo determina que corresponda acoger el agravio de desproporcionalidad de la sanción impuesta esgrimido por el actor. Sin perjuicio de las dife rencias del caso, resulta aplicable lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia Nº845/2022, donde se consideró relevante, para graduar la sanción impuesta, los errores y problemas en los procedimientos estructuralmente existentes en el Organismo: “ Sin perjuicio de lo discutible del caso, de la prueba diligenciada surgen errores, falta de control e ignorancia en el procedimiento en cuestiones imputables a los jerarcas del funcionario sancionado, lo cual repercutió en el proceder que se le reprocha al sumariado, aspectos que no fueron considerados a efectos de graduar la sanción aplicada. En el casus, parecería que la sanción aplicada luce como desproporcionada, conforme a la falta cometida. Como sostuvo esta Corporación, en sentencia No. 322/2016: “La jurisprudencia constante de este Tribunal -y la posición unánime de la doctrina administrativista- si bien se reconoce que la facultad sancionatoria de la Administración es discrecional, también se admite que el Tribunal está facultado a examinar y con trolar la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (según la relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la falta y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable (véase, por todas, la Sentencia 363/2002, con nota de jurisprudencia de FLORES DAPKEVICIUS, Rubén: “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo , Tomo X, págs. 97 a 105; en doctrina DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, en Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Nº 1, Montevideo, 1980, pág. 134; GIANOLA MANTEGANI, Ariel: “Los límites de la potestad disciplinaria: razonable adecuación de la sanción a la falta”, RDJA, T. 72, Montevideo, 1972, págs. 155 y siguientes y del mismo autor: “Nuevamente sobre el control de grado de la sanción” en RDJA, T. 73, págs. 150 a 152; SACCHI, Carlos N: “Control jurisdiccional de las potestades discrecionales de un órgano interventor”, Revista de doctrina, jurisprudencia e información social, T. XXIV, Montevideo, 1981, págs. 822 a 833; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos”, en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 49 a 78 y VÁZQUEZ, Cristina: “El contralor jurisdiccional de la dosificación de la sanción” en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, circa 1989, pág. 25 y siguientes). Por lo expu esto, considero que corresponder anular la resolución impugnada, sin perjuicio de la recomposición de las actuaciones por parte de la Administración. Dra. Rosina Rossi DISCORDE por cuanto me inclino por anular la resolución impugnada, en atención a los siguientes fundamentos. El acto administrativo objeto de este accionamiento (fs. 22 – 23 vto. infolios), sanciona al Sr. Fernando Larrañaga con 4 meses de suspensión, al imputársele faltas administrativas calificadas de graves, consistentes en el incumplim iento del Reglamento de Obligaciones y Responsabilidades para Uso y Administración de la Flota Automotriz, en su calidad de Director del Departamento de Locomoción y Transporte (arts. 70 -73), y a los deberes de chofer (arts. 9, 29, 68 – 68). Corresponde señalar que el procedimiento sumarial resultó precedido de una auditoría dispuesta ante la denuncia de supuestas irregularidades en dicho Departamento (fs. 71 A.A.). Es así que analizadas tanto las resultancias emergentes de la misma (fs. 207- 272 A.A.), como del procedimiento disciplinario (fs. 1426 – 1478, fs.1579 - 1585 y 1604 -1627 A.A.), se observan ciertas deficiencias en el servicio y la consiguiente necesidad de adoptar correctivos en procura de mejorar su operativa, lo cual aconseja asimismo el instructor en su informe final. La falta de servicio referenciada, a decir de Sayagués, citado a Duez, existe“…, cuando el servicio ha funcionado mal, no ha funcionad o o ha funcionado tardíamente.” (SAYAGU ÉS LASO, Enrique. “Tratado de Derecho Administrativo, FCU 6ta. Edición, pág. 625); y si bien lo antedicho no inhibe necesariamente la responsabilidad personal, no se observa la configuración de falta administrativa respecto del accionante. Resulta un hecho no menor, la limitación temporal de las faltas imputadas - período comprendido entre el junio de 2016 a julio de 2017-, ya que el INISA se encontraba en un proceso de transición, de órgano desconcentrado del INAU a servicio descentralizado (Ley 19.367 del 31/12/2015), lo que determina una serie de adaptaciones naturales como consecuencia de dicho cambio de naturaleza jurídica, en atención el grado de autonomía funcional del nuevo organismo; sumado a la carencia de recursos humanos y materiales en dicho lapso (declaraciones testimoniales relevadas de fs. 1439 -1442). Dicho extremo se refleja en forma meridiana del informe emitido por la Dra. Alicia Díaz —Gerenta General — de la cual dependía jerárquicamente la Direcci ón y Jefatura de Transporte, al decir que en el marco de la nueva institucionalidad, se fueron conformando los equipos de trabajo de las distintas áreas, y “El funcionamiento del Departamento de Locomoción y Transporte (…) ha sido producto de la espontánea creación de los diferentes servicios del novel Organismo, lo cual conlleva, en muchos casos, por la dinámica institucional, la falta de procedimientos escritos y claros, que permitan la evaluación permanente de los mismos en pro de la eficiencia de la gestión A lo anterior, se agregan las dificultades que ocasiona la falta de recursos humanos administrativos en un Departamento en el cual, tanto los Jefes como la Dirección realizan traslados en forma permanente, no encontrándose exclusivamente abocados a tareas netamente administrativas.” (fs. 280 A.A.). En virtud de lo antedicho, concluyo que corresponde anular el acto impugnado.