Sentencia Definitiva N° 792/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 16 de noviembre de 2023. No. 792 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “VILLERO CALLERO, NEIL EDWIN con ADM. NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de nulidad ” (Ficha No. 629/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Neil Edwin VILLERO CALLERO, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada por la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (en adelante: ANCAP) con motivo de la Evaluación de desempeño que se le realizara del período 2018 - 2019, en la que se lo calificó con 62 puntos sobre 100 posibles (fs. 13 de los A.A., en 25 fs.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto no se encuentra debidamente motivado, habiendo actuado la Administración con desviación de poder, produciéndose a su vez, la violación al principio de buena administración. En ese orden, indicó que, de la Evaluación realizada, no surgen los fundamentos por los cuales el Tribunal Evaluador le otorgó la calificación expresada. Señaló que se ha entrado en “subjetivismo” y en consideraciones que lesionan la evaluaci ón de desempeño por haber ejercido con anterioridad al período evaluado cargos de responsabilidad gremial en la Federación ANCAP. Asimismo, apuntó que, a su entender, la actuación del Tribunal ha sido contraria a Derecho siendo sus escasas e inexactas ju stificaciones absolutamente subjetivas. Por tanto, considera que ha habido una actuación desviada y antijurídica por parte de la Administración. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Admini stración demandada defendió la validez del acto, argumentando que el actor fue evaluado en correcta aplicación de la reglamentación de la Evaluación de Actuación. Adujo que, el accionante incumple con la carga de afirmación. Al respecto, señaló que, de la simple lectura de la demanda surge claramente que el promotor no describe con claridad y precisión los hechos constitutivos de su pretensión ni expone los fundamentos de Derecho en forma clara y precisa, limitándose a realizar afirmaciones genéricas, citando jurisprudencia y doctrina que tampoco vincula al caso concreto. Sostuvo que, la actitud del actor es contraria al derecho de defensa de ANCAP, ya que es imposible que se defienda de aquello que no se expresa. Respecto de la evaluación realizada , postuló que, la misma fue realizada aplicando en forma estricta las normas reglamentarias vigentes. Apuntó que, el período evaluado fue del 1º de diciembre de 2018 al 30 de noviembre de 2019. El actor fue evaluado en el grupo denominado “Supervisión, Jefaturas y Gerentes”. En este orden, reseñó los diferentes factores que componen la evaluación y los criterios establecidos para su valoración. Explicitó que, el factor actitud para el cambio no se aplicó, en base a lo que dispuso la Resolución de Directo rio No. 1089/12/2018, para el período de evaluación del 1º de diciembre de 2017 al 30 de noviembre de 2018. Explicó que, ello implicó necesariamente la variación del puntaje para la valoración de cada uno de los factores restantes, a efectos de que la sumatoria del puntaje máximo de cada factor alcanzara los 100 puntos. Expresó que, en el caso concreto, el actor fue evaluado con un puntaje total de 65 puntos sobre 100, conforme surge de los antecedentes administrativos, habiéndose calificado el ítem “Logro de Objetivos” como “Muy bueno”, el de “Relaciones interpersonales” como “Bueno”, el de “Enfoque y Resolución de Problemas” como "Muy bueno" el de “Gestión y Desarrollo del personal a cargo” como "Bueno" y el de "Cumplimiento de Procedimientos” como “Muy bueno”. En virtud de lo señalado, afirmó que la evaluación de la actuación del actor fue realizada por la Administración ajustándose correctamente a la Reglamentación correspondiente. Controvirtió que el acto administrativo impugnado no se encuentre motivado, indicando que la motivación de la asignación de cada puntaje surge los criterios preestablecidos en la Reglamentación. Así, señaló que, el acto administrativo cuya nulidad se pretende se encuentra suficientemente motivado por cuanto en oportunidad d e notificársele la calificación al actor, se le explicaron las razones por las cuales se le asignó el puntaje correspondiente y, además, la motivación surge de los conceptos vertidos en la Reglamentación , a la que tienen acceso todos los funcionarios de ANCAP. Puntualizó que, ANCAP actuó legítimamente en el dictado del acto administrativo. Y, sostuvo que, los factores de evaluación fueron valorados en forma conjunta por los integrantes de la Comisión Evaluadora, como lo prevé el art. 2º) de la Reglamentación y fue su Jefe directo quien le notificó la evaluación y le explicó las razones por las cuales se le asignó el puntaje correspondiente. Apuntó que, el puntaje as ignado al actor no le genera per juicio alguno y, por tanto, no es lesivo. Asimismo, ma nifestó que, el acto administrativo cuya nulidad se pretende no es contrario a una regla de Derecho ni al principio de buena administración, ni ha sido dictado con desviación, abuso o exceso de poder, habiendo sido legítima la actuación de la Administración. Por último, controvirtió que se haya violado por parte de ANCAP el principio de buena administración. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 8485/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs . 71, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 25 y 105 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 74 – 76 vto. y 79 – 88 vto., respectivamente). VI) La Oficina Nacional de Servicio Civil por Resolución No. 46/2023 aconsejó la confirmación del acto enjuiciado (fs. 102 – 103 infolios). Por su parte, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, compartiendo la mentada reso lución, se pronunció mediante el dictamen No. 184 /2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 109 – 109 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 111). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 7 de febrero de 2020 (fs. 13 de los A.A.) quien lo resistió el 12 de febrero de 2020 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 2 de los A.A.). Por Resolución del Directorio de ANCAP No. 541/8/2020 del 20 de agosto de 2020, se desestimó el recurso jerárquico (fs. 20 – 21 de los A.A.), siendo notificado el actor el 24 de agosto de 2020 (fs. 23). La demanda anulatoria fue deducida el 22 de octubr e de 2020 (nota de cargo fs. 7 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la resolución dictada por la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (en adelant e: ANCAP) con motivo de la Evaluación de desempeño que se le realizara del período 2018 – 2019, en la que se lo calificó con 62 puntos sobre 100 posibles (fs. 13 de los A.A, en 25 fs.). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la nor mativa vigente, el Tribunal compartiendo lo acons ejado por la Oficina Nacional de Servicio Civil, así como el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en conse cuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En lo inicial, cabe señalar que, a juicio del Tribunal, el actor no articuló de forma precisa y clara sus agravios, incumpliendo, por tanto, la carga de la afirmación. En efecto, el actor fue particularmente remiso a la hora del desarrollo del relato de los perjuicios que el acto le causa y, sobre todo, las razones por las que entiende que este es contrario a la regla de Derecho. Lo cual, indudablemente, obtura, por sí solo, el progreso de su pretensión. En segundo lugar, se advierte que el actor, visiblemente confunde el acto administrativo contra el cual acciona, con la impugnación de dicho acto. De tal modo, se observa que se extiende en sus agravios , haciendo referencia a la falta de consideración de los recursos o incluso, con base en este argumento, pretende sustentar la falta de motivación que alega. Así pues, es dable concluir que, las constataciones apuntadas, sin hesitación, conspiran con el progreso de la demanda incoada. V) Ahora bien, sin perjuicio de lo que antecede, e ingresando ya al mérito de la cuestión debatida, ninguno de los agravios deducidos por el actor, resultan de recibo. V.1 En efecto, se entiende que la evaluación imp ugnada, se practicó con arreglo a lo establecido por el Reglamento de Evaluación de Actuaciones, por lo que nada cabe reprochar a la Administración. Cabe significar que, más allá de los perjuicios expresados por el accionante, en no alcanzar la excelenc ia de un puntaje final máximo en la evaluación, lo cual es entendible, no puede dejarse de señalar que, la evaluación de desempeño del período 2018 -2019 por la que el actor se considera perjudicado, se efectuó de manera objetiva, reglada a Derecho y por los funcionarios competentes para realizar la evaluación. En tal sentido, cabe destacar que, el Reglamento de la Evaluación de Actuación dispone que dentro de cada grupo funcional habrá factores de evaluación (6º). Es de ver entonces, que el accionante se encuentra dentro del grupo denominado “Supervisión y Jefaturas”, cuyos ítems a calificar son: Logro de objetivos, gestión y desarrollo del personal, relaciones interpersonales, enfoque y resolución de problemas, actitud para el cambio y cumplimiento de procedimientos (fs. 15 de los A.A. en 105 fs.). A todo lo cual, por Resolución No. 1089/12/2018, dictada por el Directorio de ANCAP, por la que se aprobó el nuevo reglamento de evaluación, también dispuso que, para el período de evaluación del 1º de diciembre de 2017 al 30 de noviembre de 2018, no se aplicará el factor “Actitud para el cambio” (4º), idéntico criterio que fuera mantenido para la evaluación correspondiente al período 1º de diciembre de 2018 al 30 de noviembre de 2019, de acuerdo con lo que s urge del “Memorando No. 1 9/2020”, suprimiéndose dicho ítem de la tabla de puntaje, la cual se adecuó para contemplar 100 puntos considerando el resto de los factores evaluados (fs. 104 de los A.A. y fs.105 A.A. respectivamente). A su vez, emerge del Re glamento que el mismo establece una guía de valoración, siendo que la selección de una nota corresponde a un determinado concepto presente en la guía. En el caso, cada uno de estos rubros fueron tomados en cuenta y valorados respecto del actor, por lo q ue, mal puede hablarse de falta de motivación, cu ando esta emerge claramente de un procedimiento que, de forma previa, de acuerdo con lo establecido por la reglamentación, establecía la asignación de puntaje correspondiente para cada uno de los rubros o ít ems que la conformaban. En buen romance, esta es, clara y precisamente, la motivación del acto. V.2. Por otro lado, no es ocioso referir que, de la lectura de las puntuaciones otorgadas surge que no pueden ser perjudiciales para el actor. Por el contrario, los conceptos evidencian una buena actuación funcional. No siendo aptos, por otra parte, para derribar las puntuaciones otorgadas, los argumentos vertidos por el accionante sobre un supuesto subjetivismo de parte del Tribunal evaluador, fincado en haber ejercido cargos de responsabilidad gremial en la Federación ANCAP, aspecto que no ha sido probado en autos. En este sentido, no es posible eludir que, el accionante, siquiera ofrece prueba hábil de la injusticia supuesta mente consagrada en su caso, al otorgársele un puntaje inferior al que él considera apropiado. Con tal entendimiento, las referencias vagas y genéricas a un exceso de poder del órgano calificador que esgrime el accionante, o respecto persecución sindical de la que es víctima, así como, a supuestos vicios de la motivación del acto y la violación del principio de buena administración, son de franco rechazo, puesto que suya era la carga de acreditar los extremos invocados y no lo hizo. VI) A juicio del Tribunal, las apreciaciones ve rtidas en la demanda no logran demostrar, en absoluto, la existencia de la desviación de poder, a lo cual se adiciona el cabal incumplimiento de la carga de la prueba en sede jurisdiccional, donde el actor, pese al grave vicio denunciado en el elemento vol untad del acto, ni siquiera produjo prueba para avalar sus alegaciones. De todo ello, que no resulten admisibles los agravios tratados, puesto que no surge de estas actuaciones, ni de los antecedentes administrativos, la presencia de un supuesto de desvi ación o abuso de poder por parte de la Administración en el acto resistido. VII) Ahora bien, sobre el tema, no es posible eludir que, la competencia de la Corporación respecto de los actos de calificación, no puede exceder el límite impuesto por el ar t. 309 de la Constitución, que lo faculta solamente a ser Juez de la legalidad de los actos administrativos. Y, por ello, otra razón más para desestimar la demanda, finca en la propia naturaleza y características del acto de calificación que, en principio, lo torna irrevisable por el Tribunal por referir a apreciaciones y valoraciones muy difícilmente pasibles de examen y de eventual modificación. (Cfme. Sentencia No. 87/2013). Como venimos de señalar, en materia de calificaciones, los órganos intervinientes gozan de autonomía técnica, y su opinión no podrá ser revisada, a menos que se aprecien en el procedimiento instruido irregularidades sustanciales o actuaciones contrarias a derecho que justifiquen su revisión, lo cual, no ocurrió en el caso. Sobre el punto, el Colegiado ha sostenido: “(…) en lo que hace a la tarea calificatoria de los Supervisores, debe consignarse una vez más la posición de la Corporación en el sentido de que esa ocupación adjudicada reglamentariamente (art. 23, lit. a, del Dec reto No. 301/996), así como la cometida a los Tribunales Calificadores en general, es materia que excede de su órbita de competencia, dado que no puede entrar a juzgar el mérito o, las razones por las cuales se entendió que correspondía otorgar al funcionario una determinada calificación. En consideraciones perfectamente aplicables en la especie, se ha expresado que: “…respecto al contenido técnico de esa tarea, el Tribunal del Concurso es soberano; al ser su cometido esencial calificar aptitudes, su juicio no puede ser revisado, ya que se asienta sobre la presunción de una competencia adecuada al fin ordenado, de la cual el Tribunal dispone para sentar sus juicios y, salvo el extremo probado de ilegalidad o desviación de poder, ese juicio no es revisable” ( José Aníbal CAGNONI, Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales”, No. 22, Pág. 169; Sents. 269/970, 72/990, 250/995, 819/000, 661/2001, 497/2002, 17/2006, etc.).” (Sentencias No. 392/2008 y 661/2019, entre otras). En definitiva, se entiende q ue el proceso de evaluación se desarrolló conforme a Derecho, no habiendo reproche alguno que endilgarle a la Administración. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdicciona l en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la pa rte actora y demandada, en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).