Sentencia Definitiva N° 677/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de octubre de 2002. No. 677 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VIGAR S.A. con INTENDENCIA MUNICIPAL DE CANELONES. Acción de nulidad” (No. 783/00). RESULTANDO : I) La actora promueve demanda de nulidad contra las resoluciones Nos. 1/2000 y 3/2000, de 16/3/2000, en cuanto la primera declara en vía interpretativa que las trasmisiones de derechos de uso de parcelas, a título gratuito, se encuentran comprendidas en el art. 11 de la resolución No. 2960, de 31/10/91; y la segunda en cuanto a los nums. 1o., literales “c” y “e”, y 5o., hace exigibles al 30/6/2000 los gravámenes que no habían sido satisfechos, resultantes de las operaciones comprendidas en los lits. “a” a “e” del num. 1o. y realizadas desde el inicio de actividades. Afirma que es concesionaria autorizada por la Intendencia Municipal de Canelones para la explotación de un cementerio parquizado, según contrato de concesión oportunamente suscrito con dicho municipio. Sostiene que la resolución No. 1/2000 en su num. 1o., por vía de interpretación, pretende modificar la resolución No. 2960, a la que se remite el contrato de concesión de 14/11/1991. Agrega que para que exista interpretación, la norma que se interpreta debe ser oscura, haber dado lugar a discrepancias, etc., nada de lo que ocurre en el caso. Respecto a la resolución No. 3/2000, señala que los casos que no son liberalidades, resulta obvio que el 3% que debe pagar Vigar S.A. debe aplicarse exclusivamente al precio percibido por la empresa al enajenar el derecho de uso de las parcelas a sus clientes, pero no a las eventuales enajenaciones entre éstos y terceros, y que tampoco corresponde a los efectos de la base de cálculo tener en cuenta los intereses de la financiación, multas e intereses de mora. Finalmente dice, que, de acuerdo al num. 5, se pretende hacer responsable a la concesionaria por el pago de sumas que no puede determinar, y en forma retroactiva desde el inicio de actividades. Concluye que las modificaciones introducidas por las normas son ilegítimas en cuanto desconocen la eficacia vinculante del contrato. II) La demandada en su contestación, expresa que la interpretación restrictiva y conveniente del art. 11 de la resolución 2960, realizada por la Empresa concesionaria no es ajustada a la voluntad contractual respecto a incluir sólo las trasmisiones a título oneroso. Es por ello que la Intendencia se vio obligada a dictar la resolución No. 1 de 2000. En cuanto a la resolución impugnada en segundo término, señala que el porcentaje allí previsto, ya estaba contenido en la resolución 2960, integrante del contrato, y que el mismo se aplica sobre lo efectivamente percibido, lo que incluye lo pagado por concepto de financiación. En lo que refiere al num. 5o., el mismo establece la exigibilidad del pago por parte de los Concesionarios de lo establecido en las trasmisiones operadas, lo que no le causa agravio aunque sí le agravia su exigibilidad, lo cual colide con el principio de razonabilidad. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 73, y alegaron las partes por su orden (fs. 75-79 y fs. 82-88). Previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 783/00), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido introducida dentro del plazo legal, por lo que procede, entonces, ingresar al análisis del aspecto sustancial de la cuestión planteada. II) Que en autos se procesa demanda de nulidad contra las resoluciones: Res. Nº 1/2000 Numeral 1, que declaró por vía interpretativa que las trasmisiones de derecho de uso a título gratuito, se encuentran comprendidas en el art. 11 de la resolución 2960, de 31/10/91.- Res. Nº 3/2000. Numeral 1º, Literal “e”, que pretende incluir en la base de cálculo las trasferencias, cesiones o permutas de los titulares de parcelas a terceros y las donaciones o cesiones gratuitas en general e impone como base de cálculo a pagar por la firma actora, el valor de las parcelas contiguas Numeral 1º, Literal “c” , que establece las bases de cálculo, intereses de financiación, multas e intereses de mora a cobrar .- Numeral 5º de la misma: Que hace exigibles al 30 de junio de 2000 los gravámenes no satisfechos comprendidos en los literales “a” y “e” desde el inicio de las actividades Dichas resoluciones fueron impugnadas con recurso de reposición (fs 14vta./16 vta. de A.A.) y confirmadas previo dictamen jurídico (fs. 30 Ib.) por resolución expresa Nº 788, de 12 de septiembre de 2000 (fs. 31 vta. Ibid. y fs. 6 de autos) III) Que el Tribunal, por mayoría, procederá a anular las resoluciones en proceso en los puntos concretos, objetos de agravio.- Los elementos necesarios para la dilucidación del caso obran en la causa: Ordenanza Nº 46 de Cementerios Privados Parques, aprobada el 23 de septiembre de 1991 por la Junta Departamental de Canelones (fs. 22/25 de autos), su reglamentación, resolución 2960 de 31 de octubre de 1991 de la Intendencia Municipal de Canelones (fs. 30/34 de autos). Llamado a ofertas Nº 3 de setiembre de 1991 para la “Explotación privada de Cementerios Parquizados” (fs. 35/40) y contrato celebrado el 14 de noviembre de 1991 entre la I.M.C. y la accionante (fs. 20/21 de autos).- No le caben dudas a quienes conforman la mayoría, que los actos impugnados tiene una clara relación con el “precio” de la concesión que debe pagar la ahora reclamante. La Intendencia ya intentó mutar unilateralmente y en forma ilegítima, el “quantum” de esa contraprestación, al dictarse el acto que luego fuera anulada por la Sala por sentencia 964/99.- Y ahora, con las resoluciones en recurso, se vuelve a insistir sobre lo mismo, aunque de manera indirecta como es: ampliando la base objetiva de los negocios generadores del pago del referido precio a otras situaciones o supuestos , incluyéndola, “por vía interpretativa” . Situación claramente impropia para un acto administrativo, ya que el carácter o efecto “ex tunc” o hacia el pasado de tal “declaración” sólo es propio de la ley, acto regla emanado del Poder Legislativo, ya que como es sabido, los reglamentos no pueden tener efectos retroactivos (Art. 7 del C. Civil) .- La situación planteada en este primer agravio se estima jurídicamente igual al ya fallado por sentencia 964//99, y la respuesta debe ser la misma, pues no cabe incluirse en el ámbito del art. 11 de la resolución 2960 (fs. 34), norma que refiere al pago del 3% “.... en el precio efectivamente cobrado por el titular o concesionario ....” toda trasmisión de derecho de uso de parcelas a título gratuito, ya que ello implica ampliar o ensanchar, en forma unilateral y por consiguiente ilegítima, la “base objetiva” generadora del pago de ese precio en el referido porcentaje del 3%.- Parece claro que cuando se trasmite una parcela a título gratuito, el concesionario no percibe contraprestación alguna, razón por la cual tampoco se genera derecho al canon del 3% ya mencionado que ahora se pretende cobrar.- IV) En cuanto a la causal de nulidad invocada y referida al literal “e” numeral lº, se estima por la mayoría que conforma este pronunciamiento, que también es de recibo ya que es absurdo que se pretenda generar el pago del canon o precio, en negocios en los que no tiene intervención alguna la concesionaria aquí accionante , como es lo que sucede con “las trasferencias, cesiones o permutas de derecho de uso de parcelas por los titulares de las mismas a favor de terceros” así como “...donaciones y en general cesiones gratuitas...”.- En ese caso la concesionaria no sólo no interviene para nada, sino que además -y ello es de especial relevancia- no percibe precio alguno, por lo que no es aplicable el Art. 11 de la Res. 2960.- Admitir la legalidad de lo resuelto implica admitir a su vez, la variación unilateral de los términos contractuales y, por ende, la violación a los términos del contrato, al principio de seguridad jurídica y a la ecuación económica del contrato, como bien señala el Sr. Procurador del Estado en su dictamen.- Por idénticas razones es dado descartar la legitimidad del lit. “c” de el Art. 1º de la Res. 3/2000, porque es obvio que los intereses de financiación, las multas y los recargos por mora, en función de la naturaleza de tales prestaciones, no integran el claro concepto de “precio” y por ende el canon no puede ser cobrado sobre ellos cuando no existe disposición que así lo habilite. V) Al estimarse ilegítimo el literal “e” del Art. 1º, por vía de consecuencia, también lo es el numeral 5º en cuanto declara exigibles al 30 de junio de 2000, los gravámenes no satisfechos anteriormente de operaciones comprendidas en los literales “a” y “e” del numeral 1º de este acto.- Por último, cabe señalar que la circunstancia alegada por la demandada en cuanto a la existencia del Reglamento Interno de Cementerios Privados (que no luce agregado, pero que no fue controvertido) y cuyo Art. 20 regula las trasferencias del derecho de uso de la parcela y entre otros requisitos impone el pago de un 10% del valor de la misma sin distinguir que sea título gratuito u oneroso (fs. 58/59 de autos).- Aun partiendo de la veracidad de esta afirmación (como señala el PECA) “ ...no parece razonable que en lugar de calcularse el canon sobre la suma efectivamente percibida en esas oportunidades, se le calcule sobre la base de las parcelas contiguas, o sea “....sobre la totalidad de un precio que el concesionario no percibe y sobre una base ficta que carece de asidero contractual....” Cabe destacar además, que dicho reglamento, es posterior a la concesión y regula solamente las relaciones entre la concesionaria y el usuario por lo cual, resulta inoperante para invocarlo como fundamento de una modificación de lo oportunamente pactado, entre la Administración y el concesionario.- VI) A modo de resumen cabe concluir, entonces, que el tema vuelve a girar en estos autos sobre el respeto de los términos del contrato vinculante de concesión y el alcance de la prestación (precio) que debe pagar la concesionaria ahora accionante.- En la causa ya resuelta por el Tribunal se intentó incrementar unilateralmente el monto del referido precio y en ésta se procura lo mismo aunque por vía indirecta.- Se estima por el Tribunal, en mayoría, que si la concesión tal como fue otorgada a la accionante ha resultado conveniente a sus intereses y afecta de alguna manera a la I.M.C., tal extremo no puede incidir en el análisis de la juridicidad de los actos en proceso, que se estima deben ser anulados por su ilegalidad .- Por estos fundamentos, los del Sr. Procurador del Estado, que se comparten, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando los actos impugnados en los puntos concretos, objeto de agravio. Sin especial sanción procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 15.000 (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Baldi, Dr. Mercant (r.), Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón (d.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Rochón: Anulo sólo parcialmente, por los siguientes fundamentos: Partiendo del concepto de “regla de derecho” e incluyendo en el mismo a los contratos, debemos aceptar la pertinencia de que el TCA juzgue el ajuste de los actos administrativos a la norma contractual, y en su caso, de constatar su apartamiento (ilegitimidad), dicte la correspondiente sentencia (Conf.: Delpiazzo: Contratación Administrativa”, 1999, pág. 247). Vinculado con este tema, podemos mencionar también la teoría de los actos separables, recogida a texto expreso por el art. 23, lit. b), del DL 15.524 y que la jurisprudencia de este Tribunal ha recibido en reiterados pronunciamientos. Creo que en el caso concreto estamos frente a actos separables, que pueden ser objeto de la acción de nulidad. El segundo paso radica en examinar si los actos en causa son contrarios a la “regla de derecho”, esto es, determinar si dichos actos son contrarios al contrato. Con dudas entiendo que hay fundamentos jurídicos para sostener que la R. C-1590 no es violatoria del contrato de concesión de cementerio parquizado. En este sentido, la interpretación del contrato (fs. 20), cuyo contenido se integra con la Ordenanza No. 46, de 23/9/91, la R. reglamentaria No. 2960 de 31/10/91, y el PCP, permite afirmar que las partes contratantes aceptaron que la contraprestación a cargo del concesionario, debía abonarse sobre todas las operaciones de cesión de uso de las parcelas celebradas entre el concesionario y los usuarios (terceros). Implícita pero inequívocamente surge del contrato y sus antecedentes que todas las operaciones devengaban el 3% a favor del Municipio, descartando la posibilidad de hacer valer u oponer las cesiones gratuitas, de existir tal modalidad. La expresión “precio efectivamente cobrado” no puede interpretarse en la forma aislada y piedeletrista que postula el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo. Es más, si leemos en su totalidad el art. 11 de la R. 2960 (fs. 34), advertimos que la constancia del pago de los derechos, sin excepciones, fue prevista como requisito de eficacia del contrato. En función de la naturaleza onerosa del contrato y la finalidad de lucro que mueve al concesionario, es razonable interpretar que el precio de la concesión tiene su base de cálculo en cada operación que concrete el concesionario, sin dejar librado a su criterio el ajuste de operaciones que estarían exoneradas del pago del aporte a las arcas municipales. En otras palabras, la base de cálculo está dada por cada operación de cesión de uso de las parcelas que ejecute el concesionario, sin que pueda excluir ninguna, morigerando la entidad económica de la contraprestación. Si hay operaciones a título gratuito, la modalidad no sería oponible al Municipio, y es más, entiendo que serían violatorias de la concesión. Reafirma esta interpretación el texto categórico del art. 9 del PCP (ver fs. 37).