Sentencia Definitiva N° 776/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de noviembre de 2023. No. 776 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MÁRQUEZ SCOTTI, JAVIER con PODER LEGISLATIVO. Acción de nulidad (Ficha 117/2020)”. RESULTANDO : I) Con fecha 11 de mayo de 2020, compareció Javier Márquez Scotti, pretendiendo la anulación de dos resoluciones dictadas por la Presidencia de la Comisión Administrativa, la primera de ellas, de fecha 8/4/2019, homologa el orden de prelación previsto en el Acta de fecha 11 de marzo de 2019 y la segunda, No. 21/2019, de fecha 31 de mayo de 2019, que dispuso efectuar las designaciones conforme a dicho orden de prelación. En síntesis, e xpuso que, en los años 2018 y 2019, participó de un llamado para proveer dos cargos de Arquitecto en la Comisión Administrativa del Poder Legislativo. Señaló que a dicho proceso se le aplicaban las bases generales del año 2012 y las particulares aprobadas para ese caso concreto, allí se indicó que los méritos académicos de los participantes debían ser evaluados por la Dirección de Área Gestión Humana de la Comisión, pero ese paso no se cumplió. Indicó que quien evaluó los méritos fue el Tribunal del Concurso, que no solo no tenía competencia para hacerlo sino, además, lo hizo con errores, los cuales determinaron un orden de prelación incorrecto y que las resoluciones impugnadas dieron por bueno, razón por la cual, deben ser anuladas. Afirmó que los antecedentes muestran que el Tribunal del Concurso puntuó los méritos académicos, cuando debía hacerlo la Dirección de Área Gestión Humana. Narró que, por Resolución No. 63/18 de fecha 2 de octubre de 2018, la Secretaría de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo convocó a un concurso público y abierto para proveer dos cargos en el Escalafón A (Profesional Universitario) serie e (Arquitectura). Uno de Arquitecto II y otro de Arquitecto III, ambos con destino a la Dirección Arquitectura. Se estableció que al proceso se le aplicarían las Bases Generales de la Resolución No. 109/12 de fecha 20 de diciembre de 2012 y las Bases Particulares aprobadas en esa oportunidad. Además, incluyó una planilla de méritos a valorar que, el día 24 de octubre de 2018, el Tribunal del Concurso modificó, por entender que la inicial tenía errores. Puntualizó que, habiéndose inscripto al concurso y resultando incluido en el sorteo, con fecha 12 de noviembre de 2018 realizó las pruebas de conocimiento. El día 28 de noviembre se levantó el anonimato de dichas pruebas y se conocieron los puntajes. Los concursantes obtuvieron un puntaje que superaba el mínimo del 50% establecido por las Bases Generales para avanzar a la siguiente etapa del proceso. De acuerdo a las Bases Generales, debían presentar entre el 29 de noviembre y el 5 de diciembre de 2018, la documentación que acreditara los méritos académicos y antecedentes laborales. Señaló que, cumplida esta etapa, se dispuso "se eleva a la División Gestión y Desarrollo Humano a efectos de la prosecución del proceso...", sin embargo, inmediatamente después, surgen las planillas finales elaboradas el 11 de marzo de 2019 por el Tribunal, donde aparecen puntuados los méritos y antecedentes, así como el puntaje final y el orden de prelación. No existe informe o actuación alguna de la Dirección de Área Gestión Humana, como exigían las Bases Particulares. Indicó que, el día 8 de abril de 2019, la Presidencia de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo, homologó el orden de prelación elaborado por el Tribunal y el 31 de mayo de 2019 dictó la Resolución No. 21/19 que designó en los cargos concursados a los arquitectos Liber Quintans y Matías Coello, quienes finalizaron en los lugares primero y segundo. Sostuvo que las Resoluciones procesadas están viciadas de nulidad por haberse dictado en el marco de un procedimiento que vulneró la regla de Derecho. En este sentido, señaló que la falta de intervención de la Dirección de Área Gestión Humana es un inadmisible incumplimiento a las Bases Particulares aprobadas por la Administración, lo no puede soslayarse, sobre todo, en un caso como el que origina esta acción, donde eran dos los cargos disponibles y su ubicación en la lista de prelación es de tan solo 0,5% por debajo de quien quedó en segundo lugar, cuyos méritos el Tribunal valoró incorrectamente, conjuntamente con los antecedentes, lo que influyó en el puntaje final. Cuestionó que, de haberse asignado los puntos conforme a Derecho, el arquitecto Coello no habría quedado en segundo lugar y accedido a uno de los cargos concursados, sino él, que quedó ubicado por debajo suyo, con una diferencia de 0,5% puntos. Señaló que, de acuerdo a las Bases Generales y Particulares, las pruebas de capacidad tenían un peso del 90% (30% la general y 60% la específica), los méritos académicos del 5% y los méritos laborales del 5%. Afirmó que la normativa del concurso establecía dos pautas para valorar los méritos y los antecedentes. La primera pauta general, consistía en que solo se podrían considerar aquellos vinculados a la función a desempeñar, que estuvieran documentados y probados correctamente. Y la segunda pauta, específica, era que a los méritos académicos había que puntuarlos según lo indicado en la “Planilla” y a los antecedentes laborales según una tabla incorporada allí. Pautas que fueron desconocidas por el Tribunal. Indicó que las resoluciones procesadas están viciadas de nulidad absoluta, por responder a valoraciones que se apartaron de la regla de Derecho y constituir violaciones a principios administrativos elementales. Añadió que la incorrecta valoración de los méritos y antecedentes violenta los principios de seguridad jurídica, legalidad objetiva e igualdad. Ello por cuanto la ponderación que el Tribunal realizó colocó al menos a un participante, el arquitecto Coello, en una mejor posición de lo que le correspondía y al actor en una peor. Afirmó que lo señalado vicia de nulidad insalvable a las Resoluciones procesadas, lo que deberá ser declarado por el Tribunal. II) Por Decreto No. 2084/2020, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y se confirió traslado de la demanda, emplazándose al Poder Legislativo a contestar la demanda, con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los artículos 63 y 64 del Decreto- Ley No. 15.524, debidamente foliados, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art.65 del mismo (fs.12 infolios). III) Con fecha 29 de junio, compareció el Dr. Adolfo Andrade, en nombre y representación del Estado-Poder Legislativo, a solicitar prórroga para contestar la demanda (fs.16 infolios). Dicha prórroga fue concedida por el Tribunal a través del Decreto No. 3404/2020 (fs.18 infolios). En lo medular, al contestar la demanda, rechazó el mentado vicio de procedimiento alegado, por no ajustarse a los hechos conforme surge del expediente del concurso. Indicó que la División Gestión y Desarrollo Humano, a través del Departamento de Capacitación y Concurso, elaboró una planilla con los respectivos puntajes de los antecedentes laborales que el Tribunal validó con fecha 11 de marzo de 2019, de fs. 124 a 127 de los antecedentes administrativos, estableciendo los criterios adoptados para la puntuación. Señaló como erróneo el análisis realizado por el actor. Según surge de los propios antecedentes administrativos, la Dirección cumplió con todas sus obligaciones conforme a Derecho. Con respecto a los méritos académicos, indicó que se efectuó una “planilla" con los respectivos puntajes y criterios utilizados a tal fin, el que fuera validado por el Tribunal, en el que además se destaca haber tenido el aporte de un arquitecto Profesor Grado 5 de la Universidad ORT contratado a esos efectos, Arq. Ramiro Chaer, según surge a fs. 136 de los antecedentes administrativos. En cuanto a la valoración de méritos y antecedentes, rechazó en todos sus términos los cuestionamientos realizados, en función de que el Tribunal actuó en forma legítima, desde que no es quien elaboró y realizó las planillas de puntajes de cada ítem, sino que, conforme a las Bases Particulares validó la actuación de la División de Capacitación y Concursos y lo elevado por el experto contratado como asesor del Tribunal. El Tribunal validó, conforme sus competencias, la tabla confeccionada por los servicios administrativos y el experto mencionado, de donde se puede observar los puntajes relativos a la prueba general, a la prueba específica, antecedentes laborales y méritos académicos, según surge a fs. 84, 84 vto. y 85, y acta de fecha 11 de marzo de 2019 donde quedan avaladas todas las actuaciones del proceso concursal. En lo que refiere a la valoración de los antecedentes laborales, reitera el error en el análisis efectuado por el actor, ya que el Tribunal solo valida la tabla de puntuación realizada por la División respectiva, surgiendo de los antecedentes que se tomó como criterio el de vinculación absoluta con la función, como lo son los trabajos realizados como ayudante de arquitectos, los de arquitecto propiamente y los de docente como arquitecto, no siendo cierto lo afirmado por el actor respecto a que sólo se haya contemplado para puntajes lo que surgiera de la historia laboral del BPS. También solicitó se emplace como terceros coadyuvantes a los Arquitectos Matías Coello y Liber Quintans, quienes resultaron designados para los cargos objeto del concurso por medio de las resoluciones impugnadas. IV) Comparecieron como terceros coadyuvando con la demandada Matías Coello (fs.31-38 infolios) y Liber Andrés Quintans (fs. 42-50 infolios), quienes bregaron por la confirmación de los actos administrativos. V) Por Decreto No. 6527/2020, de fecha 13 de octubre de 2020, se dispuso la apertura del proceso a prueba por 60 días, agregándose los antecedentes administrativos en 952 fs. (fs.55 infolios). Se certificó que se produjo la prueba que se agregó de fs.57 a fs.135 y por cuerda Documentación en 45 fs. y 100 fs. (fs.136 infolios). VI) Por Decreto No. 4828/2021, de fecha 8 de setiembre de 2021, se dispuso que alegaran las partes (fs.137 infolios). Presentaron sus alegatos, el actor (fs.139-146), la parte demandada (fs.149-151) y los terceros coadyuvantes con la parte demandada (Sr. Liber Andrés Quintans fs.154-158 y Sr. Matías Coello fs.162-170). VII) Por Decreto No. 7173/2021, de fecha 23 de noviembre de 2021, se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, a efectos de dictaminar sobre el fondo del asunto (fs.174 infolios) quien, por Dictamen No. 887/2022, luego de recibir la respuesta de la Comisión Nacional del Servicio Civil aconsejando la confirmación del acto impugnado (Resolución No. 296/2022 [fs.190-191], se pronunció por la confirmación de los actos impugnados (fs.196 infolios). VIII) Por Decreto No. 313/2023, de fecha 10 de febrero de 2023, se dispusieron los autos para sentencia (fs.198 infolios). CONSIDERANDO : I) En primer lugar, en el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4 y 9), habilitan el examen de la demanda anulatoria. En autos, el Sr. Javier Márquez, acciona contra las resoluciones dictadas por la Presidencia de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo en el marco del llamado abierto realizado para proveer dos cargos de “Arquitecto II y III” para desempeñarse en la Dirección Arquitectura. La primera, de fecha 8 de abril de 2019, la cual homologa el orden de prelación (Acta de fecha 11 de marzo de 2019) y la Resolución No. 21/2019, de fecha 31 de mayo de 2019, que en lo central dispuso designar en el cargo de “Arquitecto II” al Sr. Liber Andrés Quintans y en el cargo de “Arquitecto III” al Sr. Matías Miguel Coello (fs.11 y fs.21 Documentación-Carpeta Rosada en 149 fs.). Los actos impugnados le fueron notificados a la actora con fecha 20 de mayo de 2019 y 10 de junio de 2019, respectivamente (fs.140 y fs.22 Documentación-Carpeta Rosada en 149 fs.). Contra dichos actos administrativos, el actor interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 27 de mayo de 2019 y 13 de junio de 2019, respectivamente (fs.16 a 17 y fs.24 a 25 Documentación – Carpeta Rosada en 149 fs.). Con fechas 13 de diciembre de 2019 y 30 de diciembre de 2019, se configuraron las denegatorias fictas a los recursos administrativos interpuestos, ante el transcurso de los 200 días siguientes a su interposición sin que existiera pronunciamiento expreso respecto del último de estos por parte de la Administración (art.5 de la Ley Nº15.869, en redacción dada por el art.41 de la Ley Nº17.292). En consecuencia, la acción de nulidad, presentada con fecha 11 de mayo de 2020 (cfme. nota de cargo de fs.11), lo fue en tiempo hábil (considerando la feria judicial extraordinaria dispuesta por la Ley No. 19.879 y Acordadas del TCA Nros. 8, 9,10 y 11 del año 2020). II) Con relación al aspecto sustancial de la litis, el Tribunal, por unanimidad, desestimará la demanda y confirmará las resoluciones impugnadas, en tanto surge de autos que la Administración ajustó su actuar a Derecho. En primer lugar, el Tribunal entiende que corresponde señalar que, como lo ha indicado en su constante jurisprudencia, la revisión de la asignación de los puntajes dispuestos por los Tribunales Calificadores en el concurso, en principio, excede el ámbito de competencia de este Tribunal, así, en Sentencia No. 875/2022, se indicó: “…la forma o manera de asignación del puntaje por parte de los Tribunales Calificadores que intervienen en concursos es, en principio, una materia que excede su parquet competencial por tratarse de una cuestión de mérito y no de legalidad; destacándose la autonomía técnica de estos Tribunales de Concurso, para efectuar las puntuaciones que estime adecuadas, en las cuestiones que son eminentemente de carácter técnico (Cf. Sentencias 473/2004, 317/2007, 374/2011, 766/11, entre muchas otras recogiendo la más prestigiosa doctrina nacional en la materia expuesta en los clásicos trabajos sobre el tema de los Profs. CASSINELLI: “El mérito y el fondo” publicado en la R.D.J.A Tomo 69 y CAGNONI: “Cuadernos de la Facultad de Derecho y C. Sociales”, No. 22). Así, la ponderación de las características o atributos de los concursantes, en tanto no implique apartamiento de las bases concursales, lo que no se verifica en el caso, forma parte de la esfera de la discrecionalidad de los Tribunales, pues la cuestión queda circunscripta a un criterio técnico y como bien decía CAGNONI “el Tribunal del Concurso es soberano: al ser su cometido esencial calificar aptitudes, su juicio no puede ser revisado ya que se asienta sobre la presunción de una competencia adecuada al fin ordenado de la cual el Tribunal dispone para sentar sus juicios; y salvo el extremo probado de ilegalidad o desviación de poder, ese juicio no es revisable” (Cf. “Cuadernos de la Facultad de Derecho y C. Sociales”, No. 22, pág. 169). De la prueba diligenciada en autos, no se advierte que el Tribunal Calificador en su proceder haya incurrido en infracción a alguna regla de Derecho, ni tampoco que su actuar haya estado viciado por desviación, abuso o exceso de poder, nada de ello se ha probado ni surge ostensiblemente de autos. En este sentido, las declaraciones de los testigos propuestos por el actor, y la documentación agregada como prueba al proceso, redundaron en ratificar su posición, pero no abatieron en nada la legalidad con la cual actuó el Tribunal del Concurso. Por otra parte, tampoco se observa actuación alguna que se apartara de las reglas del concurso y lesionara los principios de legalidad objetiva, seguridad jurídica e igualdad invocados por el actor. No ha quedado demostrado en autos que se haya ponderado inadecuadamente los méritos ni antecedentes referenciados, o en forma desigual. Tampoco se advierte “una irrazonabilidad o ilogicidad tal en la asignación de los puntajes otorgados al accionante que permita a la Corporación entrar en la revisión del mismo” (cfme. Sentencia No. 875/2022). En este sentido, el Tribunal comparte lo analizado por la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil en Informe No. 282/2022, donde indicó: “Formalmente, el llamado a Concurso se ajustó a derecho, siendo la División Gestión y Desarrollo Humano de acuerdo con las Bases particulares, quien a través del Departamento de Capacitación y Concurso elaboró el orden de prelación, llegando a la planilla de resultados finales que obra a fojas 84 -carpeta antecedentes administrativos. En cuanto a las etapas del concurso, la Comisión Administrativa, Departamento de Capacitación y Concursos, con fecha 1º de marzo de 2019, confecciona informe (fojas 83). Respecto al agravio de la valoración de los méritos y antecedentes laborales, se procedió de acuerdo a derecho, esto es según los criterios establecidos en las bases del concurso. De los antecedentes administrativos, fojas 43 surge la “planilla” donde se establecieron los parámetros para considerar los méritos de los concursantes, la que integra la Resolución 63/18. De acuerdo a las actuaciones que obran en los antecedentes administrativos, puede concluirse que estos fueron evaluados por la Dirección de Área Gestión Humana, y luego remitidos al Tribunal de Concurso. De fojas 72 a 82, de los antecedentes administrativos -Pieza I, fue glosada el análisis de los méritos; y el respectivo listado final. Surge el puntaje final otorgado al actor, así como de los demás participantes en cada ítem, pero no puede afirmarse que la evaluación de los curriculums de los postulantes se efectuó fuera de los parámetros establecidos, se advierte un porcentaje asignado por cada ítem, que es el resultado del análisis técnico efectuado (…). En cuanto a la valoración de los antecedentes laborales, surge de fojas 129 a 130 vueltos, luce incorporada la evaluación de antecedentes laborales del accionante, así como de los Arquitectos Coello y Quintans. En cada una de las actas surgen los criterios que fueron considerados, en oportunidad de considerar dichos antecedentes” (fs.186 vto.-188 infolios). Asimismo, surge de las actuaciones administrativas Acta de fecha 11/03/2019, donde se indica que el Tribunal del Concurso avala el proceso concursal efectuado por las distintas dependencias de la Comisión, es decir, dicho Tribunal no realizó las evaluaciones que correspondían a dependencias de la Comisión, sino que ratificó lo actuado. Acta que fue suscrita por los integrantes del Tribunal (fs.140 A.A.). Por lo que no se advierte la atribución ilegítima de competencias invocada como agravio por la actora. En adición a lo cual, el funcionario Ángel Rodríguez, Jefe de División e Gestión de Desarrollo Humano, interrogado respecto a qué oficinas evaluaron los méritos académicos y laborales en el concurso, declaró: “La Oficina de Capacitación y Concursos se encargó de evaluar antecedentes laborales y la Oficina de Historia Laboral se encargó de evaluar los méritos académicos” (fs.134 infolios). Respecto a la consulta de si tuvo la Dirección de la División Gestión y Desarrollo Humano intervención en el concurso, respondió: “Si, porque los Departamentos que participan del concurso dependen de la dirección de Área Gestión Humana”; también añadió que “Las oficinas de Capacitación y Concursos luego de evaluados los antecedentes laborales y puntuados, se elevan y de igual forma Historia Laboral, lo elevan para que el tribunal los valide a través del acta que emite, o los mande a revisar nuevamente si tiene dudas”; “Este proceso se documentó en una planilla que luego se suma y da un resultado y después es elevada al Tribunal (fs.134 vto.). En base a lo expuesto, el Tribunal no advierte que el procedimiento de selección se haya apartado de las pautas establecidas en las Bases Particulares del Concurso dispuesto por Resolución No. 63/18 de la Secretaría de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo. Cumpliéndose con lo indicado en el “Punto 12” de las Bases Particulares, en relación a la forma de asignarse el puntaje de los concursantes (fs.39-42 A.A.). Por último, corresponde añadir que, en lo que refiere a la motivación de los actos de calificación, en atención a sus particularidades, este Tribunal ha indicado: “(…) tampoco corresponde exigir en el caso, una justificación exhaustiva de las razones que condujeron a asignar determinado puntaje a los concursantes, puesto que excede el parquet competencial de este Tribunal, en cuanto a valorar lo referente a la formación del juicio íntimo del tribunal evaluador, inherente a su competencia técnica”(cfme. Sentencia N°362/2012). También que:“(…) no existió inexistencia de motivación o fundamentación ya que en el caso de las calificaciones, se considera que no cabe exigir el preciso detalle de las razones que conducen a asignar un determinado puntaje a título significativo numérico del juicio que al calificador le merece y ello por cuanto la propia doctrina señala que, en ausencia de texto normativo expreso, que requiera, como requisito de validez, la precisa fundamentación, la exigencia debe interpretarse con latitud y atendiendo a la naturaleza del acto” (cfme. Sentencia N°106/2012). En definitiva, por los fundamentos reseñados, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución de la República, y en los arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda de nulidad incoada, y en su mérito, confírmase los actos administrativos impugnados. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales de los abogados de las partes actora y terceristas en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil), cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).