Sentencia Definitiva N° 774/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de noviembre de 2023. No. 774 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MATTIAUDA, JOS É ZAPICAN con BANCO DE PREVISI ÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 402/2022). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución R.D. No. 42-23/2021, de 15 de diciembre de 2021 (fs. 25 vto. a 26, en carpeta verde de 39 fojas, A.A.), que desestimó el recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución No. 03-936-2020-3501, de la Gerencia de Prestaciones Económicas de 18 de diciembre de 2020, que le denegó el acceso a su jubilación (fs. 7 a 7 vto., A.A.). De conformidad con lo dispuesto por el artículo 60 del Decreto - Ley No. 15.524, se la entenderá dirigida contra la última de las nombradas, por ser el acto originario creador de la situación del perjuicio. En necesaria síntesis, se agravió contra la Resolución impugnada invocando las siguientes causales de ilegitimidad: i) violación del principio de legalidad: el Banco de Previsión Social carece de potestades para negar un derecho de fuente l egal y constitucional ; ii) vulneración del principio de discrecionalidad: no existe proporcionalidad entre las supuestas deudas y la sanción excesiva que se le impuso. Siendo la jubilación un derecho fundamental, opera como un límite extrínseco a la discre cionalidad; iii) vulneración del principio del debido proceso: el Banco de Previsión Social no dict ó un acto que determine su responsabilidad ni ha iniciado acción judicial alguna a su respecto ; iv) prescripción de los supuestos créditos: la empresa CLIMES A SRL fue clausurada y está inactiva desde el 31 de octubre de 2006 ; mientras que los referidos a “José Mattiauda y Graciela Grillo” datan de febrero de 1996. En cualquiera de los dos casos han transcurridos más de diez años ; v) vulneración del principio d e igualdad: la o tra socia en una de las empresas , (Graciela Grillo , accedió a la jubilación, por lo que la denegatoria viola el principio de igualdad ); y vi) errónea motivación del acto : la Administración valor ó en forma errónea los fundamentos de derecho, por lo que el acto administrativo tiene un error en su motivación. En suma, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 4 a 14). II) Conferido el correspondiente traslado compareció — en representación del Banco de Previsión Social — el Dr. Juan A ndrés Noya, quien tras relacionar los antecedentes del acto se opuso al accionamiento. En resumidos términos, afirmó que: i) la legislación exige en los casos de actividades prestadas en forma no dependiente, que el trabajador se encuentre en “situación regular de pagos” ; ii) la legislación condiciona el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes a la correspondiente aportación o cotización ; iii) ello surge de variada normativa que se encuentra vigente: Ley No. 9.999, artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713, Ley No. 17.963 y más recientemente la Ley No. 19.185; iv) tampoco estamos ante adeudos prescritos, en tanto el Banco de Previsión Social inició dos acciones judiciales contra CLIMESA SRL, ambas ante Juzgados de Paysandú: a) Banco de Previsión Social c/ CLIMESA SRL IUE 307 -27/2008; y b) Banco de Previsión Social c/ CLIMESA SRL IUE 304-78/2008. En definitiva, abogó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 21 a 29). III) Por decreto No. 5741/2022 (fs. 31) y se produjo su diligenciamiento hasta que el 1 0 de febrero de 2023 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 68). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 74 a 76 vto. y 71 a 72 vto.). V) La Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 287/2023 y aconsejó la anulación del acto impugnado (fs. 79 a 80). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los S res. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 82). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La Resolución No. 03-936-2020-3501 se emitió el 18 de diciembre de 2020 (fs. 7 a 7 vto., A.A.) y se notificó el ectrónicamente el 4 de febrero de 2021 (fs. 10, A.A.). El 17 de febrero de 2021 interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 12 a 12 vto., A.A.), los que fueron tenidos presentados tempestivamente, según el régimen especial de notificaciones previsto por la R.D. N o. 15-2/2015, de 27 de mayo de 2015 (fs. 13 a 14, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución R.D. No. 42- 23/2021, de 15 de diciembre de 2021 (fs. 25 vto. a 26, A.A.), n otificada al actor el 1º de junio de 2022 (fs. 30, A.A.). La demanda se interpuso el 12 de agosto de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 15). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar un a breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Con fecha 29 de noviembre de 2019, el accionante inició su solicitud de jubilación común con cese ante el Banco de Previsión Social (fs. 2 vto. a 3, A.A.). Seguidamente, se recabó la “situación contributiva” del interesado y se lo intimó a “regularizar su registro” por las empresas CLIMESA SRL y “JOSÉ MATTIAUDA Y GRACIELA GRILLO” (fs. 4, A.A.). Asimismo, se le informa que “el titular tiene deuda por dependiente” (fs. 4 vto. A.A.). De estos extremos se le confiere vista al interesado en fecha 2 de diciembre de 2019 (fs. 4, A.A.), la cual no fue evacuada. Finalmente, el 18 de diciembre de 2020 se dictó la Resolución encausada, por la cual se dispuso “Denegar la solicitud de jubilación común con cese formulada por José Zapicán Mattiauda, por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables al mismo…” (fs. 7, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen d e la Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 79 a 80) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En lo inicial, procede relevar la inexistencia de un acto jurídico que determine en cabeza del actor su respo nsabilidad, vi cio que el actor identifica como “vulneración del principio del debido proceso” y que, de por sí, conlleva la nulidad de la Resolución impugnada. Al respecto, el Colegiado ya ha tenido oportunidad de analizar situaciones análogas a la que se dirime en au tos, en las cuales ha entendido que el proceder del Ente demandado resulta ilegítimo por cuanto presupone la existencia de adeudos en cabeza de personas físicas , sin que haya existido ningún acto administrativo que las declare responsables de estos, de conformidad con lo establecido por el artículo 21 del Código Tributario (sentencias N os. 730/2016, 289/2020, 435/2020, 304/2021 , 76/2022, 185/2022, 271/2022, 281/2022, 466/2022, 489/2022, 617/2022, 656/2022, 782/2022, 849/2022, 275/2023, 383/2023, 455/2023, 595/2023 y 687/2023, entre otras). Cabe replicar aquí tales razonamientos, en tanto advierten que: “En la especie, indudablemente, no se trata de una deuda personal de la actora, o de su esposo fallecido, sino de una deuda de una persona jurídica diferenciada de ambos (…) (…) Sobre el punto, en términos mutatis mutandis aplicables en la especie se ha señalado que: “…el BPS ha denegado el acceso a los beneficios jubilatorios por entender que el actor registra un adeudo tributario pendiente con el BPS. C omo reza la parte dispositiva del acto procesado -a juicio del BPS- el actor: “…tiene deuda por aportes.” (fs.114 de los A.A.). Esto, sin embargo, no es así. Basta repasar los antecedentes para detectar que los adeudos tributarios que la Admi nistración ha postulado que corresponden al actor, en puridad, es mantenido por dos sociedades comerciales en las que aquél participó. El accionante, nunca fue responsabilizado al amparo de lo dispuesto en el art. 21 del CT por dichas obligaciones . En consecuencia, le a siste razón en su cuestionamiento al pretensor, cu ando señala que ningún acto lo responsabilizó por dichos adeudos tributarios. Las obligaciones tributarias pendientes de pago por las que el BPS le denegó el otorgamiento de la jubilación -la pensión en el presente caso al accionante, fueron determinadas en cabeza de dos sociedades comerciales: “UNIDAD ODONTOLÓGICA MUTUAL S.R.L .”, contribuyente con el N o. de registro 3.556.107 y “LESTIDO BORDAD EDGARDO Y COLMAN GUEVARA, ROBERTO (Sociedad de hecho)” contri buyente con el No. de registro 03635257 (ver fs. 9, 29 y 30 de los A.A.). (…) Ahora bien, las deudas son de las sociedades contribuyentes , no del socio, a quien no se ha responsabilizado tributariamente por las mismas . En otras palabras, quienes registran deudas con el BPS, son otros sujetos de derecho : dos personas jurídicas -sociedades comerciales - que son centros de imputación de derechos y obligaciones distintos de los socios que las integraron en su oportunidad. Esto no es otra cosa que el lógico corolario de que a las sociedades comerciales se les reconozca personería jurídica (art. 2 de la Ley No. 16.060; en jurisprudencia la sentencia N o. 410/2014 publicada en Revista Tributaria T. XLIII, N o. 252, págs. 398/408). Que el actor , potencialmente, pueda ser responsabilizado al amparo del art. 21 del CT por dichas obligaciones , no implica que fuera deudor del BPS en el momento que recayó la resolución resistida . En ese momento nada adeudaba al BPS, por lo que el acto -que presupone la existencia de una deuda a cargo del actor - es contrario a la Regla de Derecho. Cabe insistir: no existe ningún acto administrativo que lo haya responsabilizado por las obligaciones de las sociedades contribuyentes en las que participó . Por ende, no es cierto que el actor t enga deud a por aportes, como establece el acto procesado que, por tal razón, está viciado en sus motivos (…) (…) En resumidos términos, el acto impugnado es ilegítimo: presupone que el actor tiene una deuda por aportes que en realidad no es tal . Quienes registran deudas por aportes son dos sociedades en las que el actor participó, pero nunca fue responsabilizado por dichas obligaciones, por lo que su esfera jurídica no se vio alterada por dicha situación en ningún momento ” (sentencia N o. 730/2016) (la n egrilla no está en el original). Del mismo modo, en el casus se está ante un acto administrativo que no se ajustó a derecho por cuanto presupuso que el actor tenía una deuda, sin que existiera ningún acto administrativo que lo declarara responsable de los adeudos, de conformidad con l os requisitos del artículo 21 del Código Tributario, circunstancia que además configura un vicio en la motivación. Sobre esto último , conviene nuevamente reeditar en obrados lo expresado en la aludida sentencia No. 730/2016 , en cuanto concluyó: “Asistimos, por lo tanto, a un supuesto de motivación errónea e inexacta, que no puede sustentar válidamente la volición residenciada . Como enseña Alberto Ramón Real, la fundamentación del acto debe ser exacta, las razones de Derecho deben corresponder a los textos invocados y los hechos deben ser verdaderos. No basta que existan los hechos, sino que se les aprecie correctamente. La Administración debe ser veraz no solo en cuanto a la existencia de los motivos sino también en cuanto a la calificación jurídica y a la subsunción de las situaciones de hecho en el tipo de los conceptos jurídicos indeterminados (Cf. REAL, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, págs. 10/11; en jurisprudencia sentencias Nos. 346/2011 y 586/2013). Como indica Durán Martínez: “La motivación, además de ser suficiente y congruente, para ser legítima debe, además, ser exacta. La motivación es exacta cuando son ciertas las circunstancias de hecho enunciadas, cuando las reglas de derecho invocadas son aplicables al caso y su interpretación es correcta y cuando la fina lidad enunciada puede ser satisfecha con lo decidido.” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administ ración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, págs. 137-138). Desde la perspectiva de Cajarville, asistimos a un supuesto de inexistencia de motivos. Como establece este autor: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desd e fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en si misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no so n como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos.” (CAJARVILLE PELUFFO: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 2008, págs. 31/32). En el caso que nos ocupa, uno de los supuestos tomados en consideración por l a Administración para el dictado del acto encausado (la presunta deuda del actor con el BPS), no puede erigirse en un motivo legítimo. En la emergencia, los hechos no son como la Administración pretende y, en la especie, ese error en su apreciación vicia e l acto atacado, dejándolo huérfano de motivos válidos.” (la negrilla no está en el original). En similar sentido, por sentencia No. 617/2022 , se señaló: “Es claro, entonces, que, mediante el acto en causa, sin fundamento, se pretendió extender al actor la obligación de cancelar adeudos por los que nunca fue responsabilizado: ni mediante un acto d e determinación en su contra; ni mediante un acto que estableciera su responsabilidad; ni a través de la mención de una norma que de pleno derecho lo declarara responsable solidario de dichos adeudos. ” (la negrilla no está en el original). IV) Las consideraciones precedentes, en lo que hace a la inexistencia de imputación de la deuda de la persona jurídica al accionante, tornan estéril el análisis de los restan tes agravios (violación del principio de legalidad; vulneración del principio de discrecionali dad; prescripción de los supuestos créditos y vulneración del principio de igualdad). En este sentido, cabe replicar en términos mutatis mutandis lo consignado en reciente sentencia No. 687/2023 , en la cual, por unanimidad, se concluyó que: “Las consideraciones precedentes, en lo que hace a la inexistencia de imputación de la deuda de la persona jurídica al accionante, tornan estéril el análisis del cúmulo de ag ravios movilizados en cuanto a si se configuraron los elementos de la responsabilidad del artículo 21 del Código Tributario, lo relativo a la invocada prescripción, indefensión, así c omo la supuesta violación de los Decretos del Poder Ejecutivo No. 104/996 de 22 de marzo de 1996 y No. 151/996 de 18 de abril de 1996. Tales causales de ilegitimidad deberán cotejarse en el supuesto de que se endilgue directamente responsabilidad al actor, extremo que no ha acontecido, ya que se está ante una deuda determinad a a Imágenes S.R.L, la cual, según lo expresado, resulta ajena a la esfera patrimonial del accionante.” (la negrilla no está en el original) En todo caso, y al igual que se pusiera de manifiesto, por ejemplo, en las sentencias N os. 289/2020, 435/2020 y 304/2021, estas causales de ilegitimidad refieren a la deuda de empresa s que, por lo que ya se vio , resultan ajenas a la esfera patrimonial del actor. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por l os artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Ampárase la pr etensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fí janse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).