Sentencia Definitiva N° 750/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 7 de noviembre de 2023. No. 750 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RAMALLO, OBDULIO Y OTRO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de Nulidad” (Ficha No. 644/2019). RESULTANDO : I) Los comparecientes, Obdulio Ramallo y Esteban Rivero, dedujeron pretensión anulatoria en contra de la “elaboración y resultado de la prueba de corrimiento horizontal, dictadas por la Comisión Evaluadora de ANCAP”. (fs. 17 a 30, en carpeta verde de 108 fojas, A.A.). En su demanda, relataron que son funcionarios de ANCAP, ocupando Ramallo el cargo presupuestal de Supervisor de Abastecimiento de Planta Portland Paysandú y Rivero, el cargo presupuestal de Supervisor de Taller Mecánico de Mantenimiento de Planta Portland Paysandú, Nivel 13E. En necesaria síntesis, entienden que la demandada incumplió parcialmente el procedimiento de ascenso horizontal regulado, planteando como fundamentos de su demanda los siguientes: i) cuestionamientos a la confección de la prueba, temática y desconexión con el Manual Detallado de la Organización ; ii) falta de motivación debida y no recepción efectiva de descargos; iii) omisión de pronunciarse el Tribunal frente al recurso de revocación, acto sin fundamentación conocida; y iv) actuación desviada de la Administración y violación al principio de buena administración. Sobre el primer agravio, afirmaron que el módulo 3 supuso un caso elaborado por una empresa tercerizada y corregido por ésta, absolutamente desconectado de la realidad, de los perfiles del cargo al cual se pretende ascender horizontalmente y de los Reglamentos de ANCAP. Además, dejaron constancia que oportunamente recurrieron los criterios que fueron establecidos por resolución de Directorio Nº 810/9/2018. Con respecto al segundo agravio , indicaron que no se tomaron en consideración sus descargos ni fueron efectivamente considerados en el expediente donde se tramitaron los correspondientes recursos interpuestos. En cuanto al tercer agravio, cuestionaron que el Tribunal no se pronunció en relación con los recursos; por lo que sus integrantes no sólo no fundamentaron el acto, sino que tampoco se pronunciaron sobre el recurso. Acerca del cuarto agravio, manifestaron que el Tribunal no participó en la evaluación delegando su actuación en funcionarios de la Gerencia de Recursos Humanos, lo que supone una transgresión a la buena administración o un abuso o exceso de poder. En definitiva, por estos fundamentos, solicitaron la anulación del acto impugnado (fs. 2 a 7). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland, la que se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En su contestación, precisó que los funcionarios tienen dos sistemas de carrera: uno vertical mediante ascenso por concurso y otro de “corrimiento horizontal” , a través de cuatro posiciones a las que se va accediendo a través de pruebas o evaluaciones de conocimiento. El corrimiento horizontal se encuentra regulado por la Resolución del Directorio del Ente No. 65/01/2012. Sobre estas bases, se dispuso que aquellos funcionarios que cumplían los requisitos previstos en la reglamentación quedaban habilitados para concursar, y cumplida las evaluaciones y superados los puntajes podían “correrse horizontalmente”. En resumidos términos, defendió la legitimidad del acto resistido afirmando que: i) En relación con el contenido de las pruebas , señala que las mismas son el resultado de los criterios establecidos en la Resolución Nº 810/9/2018, por lo que el acto administrativo que les causa agravio sería otro y no estrictamente el recurrido. Por ende, el impugnado resulta ilesivo por no ser el acto originario; ii) en cuanto a la temática de las pruebas (liderazgo y motivación), no es ajena al ejercicio del cargo , pues se trata de cargos de supervisión. Existe conexión de las pruebas con las tareas que realizaban como supervisores; iii) sobre la falta de valoración de los descargos y la motivación del acto , la Resolución Nº 544/8/2019 dictada se encuentra debidamente fundada. Añade que los recursos no fueron fundados y al otorgárseles vista no ampliaron los mismos. Pese a ello cada uno de los agravios esgrimidos fueron considerados; iv) acerca de la omisión de pronunciamiento del Tribunal , los actores no fundaron su recurso, tan solo Obdulio Ramallo amplió algunos aspectos de su escrito, los cuales fueron analizados; y v) el procedimiento estuvo ajustado a la buena administración ; se consideraron las particularidades del cargo, se otorgaron las garantías del caso y se les entregó material. En suma, bregó por el rechazo de la demanda y el mantenimiento del acto (fs. 18 a 29). III) Por decreto No. 9395/2019 (fs. 31) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 79. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 82 a 84 y 87 a 95, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 13/2021 y aconsejó previamente recabar informe de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con lo establecido por el artículo 18 del Decreto- Ley Nº 15.524 (fs. 98). Por decreto No. 609/2021 (fs. 100) el Tribunal compartió dicha sugerencia y por Resolución No. 47/2023, de 27 de febrero de 2023, la Comisión Nacional del Servicio Civil se pronunció por la confirmación del acto (fs. 118 a 119). Por dictamen Nº 183/2023, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo compartió el parecer emitido por la CNSC y aconsejó confirmar el acto (fs. 138 a 138 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 140). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El acto impugnado se notificó al compareciente Ramallo el 12 de diciembre de 2018 y al accionante Rivero el 29 de enero de 2018, según se consigna por parte de Recursos Humanos, Organización y Desarrollo, con fecha 5 de febrero de 2019 (fs. 3 vto., A.A.). El 21 de diciembre de 2018 interpusieron recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 2, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución No. 544/8/2019, de 8 de agosto de 2019, mediante la cual el Directorio de ANCAP desestimó el recurso jerárquico interpuesto. Dicha Resolución fue notificada a los comparecientes el 14 de agosto de 2019 (fs. 52 vto. a 53, A.A.). La demanda se interpuso el 10 de octubre de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 8). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Los accionantes, funcionarios de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland, interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en fecha 21 de diciembre de 2018 contra “la elaboración y resultado de la prueba de evaluación del corrimiento de carrera horizontal” por los tres accionantes en su calidad de funcionarios de la Administración demandada (fs. 2, A.A.). Con fecha 5 de febrero de 2019, Recursos Humanos, Organización y Desarrollo informó que estos fueron notificados del resultado final de la prueba en las siguientes oportunidades: a) Obdulio Ramallo en fecha 12 de diciembre de 2018; y b) Esteban Rivero el 29 de enero de 2019 (fs. 3 vto., A.A.). De fs. 4 a 16 de los antecedentes lucen las preguntas que fueran el objeto de la prueba. De fs. 17 a 28 de las actuaciones constan unos “casos de estudio” con “preguntas abiertas”. A los recurrentes se les confirió vista a efectos de ampliar los fundamentos de su recurso, lo que sólo hizo el compareciente Obdulio Ramallo, quien por correo electrónico manifestó: a) que las pruebas se basaron en preguntas sobre “liderazgo y motivación”, lo que no se refirió a sus tareas; y b) que no se tuvo en cuenta las “evaluaciones de actuaciones anteriores sobre el cumplimiento de mis responsabilidades, metas y objetivos asignados” (fs. 34 vto., A.A.). Seguidamente, la Administración instruyó los recursos, los que fueron rechazados en forma expresa. El recurso jerárquico lo fue por Resolución de Directorio Nº 544/8/2019, de 8 de agosto de 2019 (fs. 48 a 50, A.A.); la que se notificó en forma personal vía correo electrónico en fecha 14 de agosto de 2019 (fs. 52 vto. a 53, A.A.). III) El Tribunal, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 138 a 138 vto.) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, corresponde expedirse sobre la procesabilidad del acto, el cual, en tanto arroja un resultado adverso en las pruebas realizadas por los impugnantes, en el marco del procedimiento de corrimiento horizontal, se entiende que resulta procesable ante esta jurisdicción. En efecto, mediante dicha volición, en lo sustancial, no se les permite a los actores modificar de posición dentro del nivel salarial asignado y, en lo formal, no consta agregado otro acto dictado con posterioridad ( acto de homologación) que haga presumir que aquél se trata de un acto preparatorio. Despejada esta cuestión, en cuanto al fondo del asunto, consta que por Resolución Nº 65/1/2012 , modificada por Resolución Nº 592/6/2017 , el Directorio de ANCAP aprobó la Reglamentación de la Carrera Horizontal (fs. 8 a 10, carpeta rosada de 146 fojas, A.A.). Con carácter general se establece que “Todos los funcionarios de la Administración, con excepción de aquellos que ocupan cargos de Dirección, tendrán la posibilidad de modificar la posición dentro del nivel salarial asignado, de acuerdo con lo establecido en la reglamentación”. En el artículo 8º se prevé que las pruebas de demostración de conocimientos serán aprobadas por quienes obtengan sobre un total de 100 puntos, los siguientes mínimos: Posición I- 60 puntos Posición A- 70 puntos Posición R- 80 puntos Asimismo, mediante Resolución Nº 810/9/2018 del Directorio de ANCAP (fs. 13 a 14, ibídem), se complementaron los criterios aprobados por la Resolución Nº 592/6/2017, estableciéndose que las pruebas constarán de 3 (tres) módulos: a) Módulo 1: sobre temas de seguridad industrial (peso 30% y condición de aprobación del 50%). b) Módulo 2: sobre temas de Normativa del Funcionario (peso 20 % y no requiere mínimo de aprobación). c) Módulo 3 : sobre temas específicos el Cargo (resolución de un caso/o prueba técnica, peso 50% y condición de aprobación 50%). Según la descripción del cargo de Supervisor Abastecimiento , tiene entre sus funciones las de distribuir y supervisar las tareas del área, gestionar la implementación de las mejoras operativas aprobadas, colaborar en la creación, mejora y cumplimiento de los procedimientos del área, contribuir a la selección de proveedores, debiendo contar además con habilidades para: conducción de equipos, organización y coordinación, relación cliente-proveedor (interno y/o externo), gestión y desarrollo de personas (vide. fs. 128 y vto. ib.). En referencia al cargo de Supervisor Mantenimiento, tiene entre sus funciones, organizar, distribuir y dirigir la realización de los trabajos de reparación y modificación en campo o en taller, gestionar las personas a su cargo: conducir y motivar al equipo, gestionar y medir el desempeño, formular las necesidades de capacitación del personal a cargo. Asimismo, deberá contar con habilidades para conducción de equipos, organización y coordinación, planificación, relación cliente-proveedor (interno y/o externo) (vide fs. 19 y vto. ib.). Ambos actores obtuvieron un puntaje final por debajo del mínimo exigido: Rivero, un total de 63.25 puntos (fs. 29, A.A.) y Ramallo un total de 71.5 (fs. 30, A.A.). Ahora bien, ninguno de los vicios alegados por los actores resulta de recibo. Sobre el primer agravio , no se aprecia que las pruebas a las que fueron sometidos no se hayan adecuado al perfil de sus cargos y a la reglamentación antedicha. Tal como emerge de fs. 17 a 23 de los antecedentes, la prueba del caso práctico se centró en el liderazgo, motivación y toma de decisiones, aspectos que conforme las características del cargo son esenciales y respecto de los cuales se brindó oportunamente el material correspondiente (fs. 24 a 127, en carpeta rosada de 146 fojas, A.A.). Al respecto, resulta particularmente ilustrativo el informe de la Asesoría Letrada de la ONSC , el que concluyó —sin ambages— que “(…) la prueba se basó sobre temas relacionados con la supervisión, específicos del cargo (…)” (fs. 116, infolios) (la negrilla no está en el original). Por ende, no se trató de una evaluación inconexa de las tareas inherentes a un cargo de supervisión , lo que excluye cualquier ilegitimidad en la confección del cuestionario. En cuanto al segundo agravio , relacionado con la motivación del acto y la confección de la prueba , debe de verse que, como bien señala la Administración las preguntas formuladas en la evaluación fueron confeccionadas a partir del Reglamento de Corrimiento Horizontal (Resolución Nº 810/9/2018) que estableció los criterios para el “ascenso horizontal”. En consecuencia, el acto lesivo lo constituiría dicha Resolución, debido a ser el acto originario. Y dicho acto administrativo sólo fue recurrido por uno de los accionantes (Obdulio Ramallo), pero no por el otro; y posteriormente el recurrente no dedujo acción de nulidad, con lo cual se encuentra firme. En lo que respecta al tercer agravio , centrado en la no consideración de los fundamentos articulados en los recursos administrativos, cabe recordar que, conforme a consolidada jurisprudencia de la Corporación, las irregularidades que se produzcan en la instancia posterior a la interposición de los recursos administrativos no son aptas para inficionar un acto recurrido que ya ha sido dictado ( sentencias Nº 829/2012, 54/2014, 83/2014, 55/2015, 366/2015, 441/2015, 549/2015, 699/2015, 162/2016, 288/2016, 610/2016, 431/2018, 100/2019, 130/2019, 351/2020 y 394/2022, entre otras). En este sentido, la Sala ha expresado, en términos que corresponde reeditar, que: “Resulta evidente que de ningún modo puede inficionar el acto administrativo resistido, lo ocurrido en forma posterior a su dictado , ya en etapa de instrucción de los recursos administrativos (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, pág. 218). Las irregularidades que se produzcan en la instancia posterior a la interposición de los recursos administrativos no son aptas para inficionar un acto recurrido que ya ha sido dictado” (sentencias Nº 162/2016, 351/2020 y 394/2022 ) (la negrilla no está en el original). Del mismo modo, la omisión que arguyen los comparecientes no incidió en la conformación de la volición de la Administración, por lo que ningún vicio puede atribuírsele al acto por argumentos contenidos en la etapa recursiva, ulterior al perfeccionamiento de la voluntad administrativa. Por último, acerca del cuarto agravio no surge probada la existencia de ninguna actuación desviada ni vulneración a la regla de buena administración. Al respecto, conviene recordar que, como lo ha destacado reiteradamente la Sala, “(…) la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente esa exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria” ( sentencias No. 63/2017, 656/2018, 335/2019, 743, 2019, 811, 2019, 196/2020, 365/2020, 293/2021, 524/2022 y 163/2023, entre otras). Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la partes actora y demandada en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).