Sentencia Sentencia N° 749/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 7 de noviembre de 2023. No. 749 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “ORGANIZACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN DE CETÁCEOS ASOCIACIÓN CIVIL con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 400/2022). RESULTANDO : I) A fs. 23, compareció Mayra ROCHA, en nombre y representación, de la Organización para la Conservación de Cetáceos (O.C.C.), iniciando acción de nulidad contra los arts. 2, 3, 8, 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22 y 26 (ANEXOS “I” y “II”) del Decreto del Poder Ejecutivo Nº 2/022 de fecha 5 de enero de 2022 (Creación de la Comisión Interministerial de Investigación Científica Marina [CI-ICM]). En síntesis, sostuvo que la investigación científica marina, es una actividad necesaria para dar cumplimiento a la obligación y/o mandato de responsabilidad que tienen las personas de abstenerse de realizar actos que causen depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente (art.47 de la Constitución de la República). Señaló que el Poder Legislativo, por la Ley Nº 19.773, incorporó a la legislación nacional el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. Expresó que el Derecho de Acceso a la Justicia en asuntos ambientales, como lo es la investigación científica marina, es un derecho inherente al ser humano y que a su vez se deriva de la forma republicana de gobierno. Señaló que el Decreto Nº 2/022, lesiona los siguientes derechos: al acceso a la información, a la participación en los procesos de toma de decisiones ambientales, de seguridad al trato igualitario ante la ley y a la limitación de la libertad de investigación. Afirmó que, como surge del certificado notarial que adjunta, la O.C.C., tiene, entre otros objetos, a la investigación integrada al turismo de naturaleza, generando la efectiva conservación como patrimonio natural y como generadora de recursos para el desarrollo sustentable de las comunidades costeras de todas las especies del orden de los Cetáceos (ballenas, delfines y marsopas). Expresó que, para poder desarrollar y fomentar el turismo ambiental responsable y también cumplir su objeto social, es necesario contar con la mayor cantidad de información sobre aguas, información que proviene principalmente de la investigación. Aclaró que su actividad está enmarcada en el Decreto Nº 2/022, conforme lo expresó la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en expediente 2/190/2022. II) Por Decreto Nº 5419/2022, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y se dispuso el traslado de la demanda, emplazándose al Poder Ejecutivo a contestar la demanda en el plazo de 30 días, con carga de remitir los antecedentes administrativos. También se ordenó dar noticia del pleito al tercero denunciado a fin de que comparezca en un plazo de 30 días con lo que entendiere corresponder (fs. 41 infolios). III) A fs. 43, compareció la Dra. Teresa GUERRIERO, actuando en nombre y representación de la UDELAR, que fuera citada como tercerista por la actora. En lo medular, manifestó que no le corresponde expedirse sobre la existencia o no de legitimación activa de la O.C.C. para formular la pretensión. Además, en lo que refiere al fondo del asunto, expresó que, en base a lo establecido en el art.25, inc. 2º, del Decreto Nº 15.524, si eventualmente, en el futuro, en aplicación de lo dispuesto en cualquiera de las disposiciones contenidas en el Decreto Nº 2/2022, se dictara una resolución que considera ilegítima, se contará con legitimación activa para recurrirla y pretender su anulación. IV) A fs. 56, compareció la Dra. Amelia BASTOS, en representación del Poder Ejecutivo, a contestar la demanda. Controvirtió la demanda en todos sus términos y opuso la excepción de falta de legitimación activa. Respecto de dicha excepción, sostuvo que la O.C.C. , no es titular de un derecho subjetivo, por cuanto el Poder Ejecutivo no se encuentra obligado a revocar en el caso concreto, el Decreto Nº 2/022, por regla de derecho alguna. Tampoco, de un interés directo, personal y legítimo. Sostuvo que muchos de los derechos ya se encuentran consagrados en nuestro ordenamiento interno y no es admisible que la ilegitimidad se funde en el Acuerdo aprobado por la Ley Nº 19.773, ya que es un acuerdo de orden programático. Además, señaló que el interés que puede tener como institución es de carácter general, en base a un interés difuso, no personal y directo, lo que no le permite accionar ante la jurisdicción anulatoria del TCA. V) Por Decreto Nº 7240/2022, se tuvo por admitida la tercería deducida por la UDELAR, además se dispuso el traslado a las partes, por el término de 10 días, del excepcionamiento planteado por la demandada (fs.70). VI) A fs. 90, comparecieron Alberto Marcelo SIVACK, Beatriz Eugenia MOURA y Camila Florencia PRUDENTE, respectivamente en su carácter de Presidente, Secretaria y Tesorera de la Comisión Directiva de la Asociación Civil No Gubernamental O.C.C., a evacuar el traslado conferido respecto de la excepción previa de falta de legitimación activa, así como a solicitar la condena en costas y costos del Poder Ejecutivo (fs. 90). Señaló que, para poder dar cumplimiento a su objeto social, es titular de derechos a la libertad para la investigación y para acceder a la información que la investigación científica marina genera, así como de todos los derechos que se deprenden en el goce de los mismos y surgen de su acción, previstos por la Constitución de la República, Ley Nº 17.283 de Protección del Medio Ambiente y Ley Nº 19.773 Acuerdo de Escazú. Derechos que son lesionados por los artículos del Decreto Nº 2/2022 cuya nulidad se pretende. Además, añadió que la actividad que realizan representa un interés directo existente, inmediato y no eventual. La Asociación cuenta con un interés directo, personal y legítimo en que el Poder Ejecutivo respete y cumpla con los deberes y/u obligaciones Constitucionales y/o Legales. Reglamentación que debe ser reglada, de acuerdo a Derecho. VII) Por Decreto Nº 180/2023, se tuvo por evacuado el traslado de la excepción opuesta, agregándose la documentación aportada, y se dispuso la apertura a prueba por 6 días (fs. 98 infolios); diligenciándose e incorporándose la prueba solicitada por las partes (fs. 103-128 infolios). VIII) Por Decreto Nº 2926/2023, se dispuso que alegaran las partes y terceros en el plazo común de 15 días (fs. 129 infolios); los que alegaron (tercero fs. 131, demandado fs. 133-136, actor fs. 138-140 infolios). IX) Por Decreto Nº 3529/2023, se tuvieron por presentados los alegatos y se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el incidente planteado (fs. 142 infolios), quien, a través del Dictamen Nº 463/2023, aconsejó rechazar la excepción opuesta (fs. 143-144 infolios). X) Por Decreto Nº 4143/2023, se dispusieron los autos para resolución (fs. 146 infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la excepción opuesta. Resulta aplicable al caso, lo que este Tribunal sostuvo, en relación a la excepción previa de falta de legitimación activa, en Sentencia Nº 346/2023: “En lo inicial, debe de señalarse que la legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto. Así, con carácter general se ha señalado que “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso. Es decir que es, ante todo, una legitimación, relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa, esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, op. cit., p. 229) (la negrilla no está en el original). En lo que respecta a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (sentencia Nº 289/2014, citada -entre otras- en sentencias Nº 297/2018, 540/2019 y 448/2021). También se señaló que “En la actualidad, debe estarse a la exigencia del artículo 133, numeral 9º, del Código General del Proceso, que establece que la ausencia del presupuesto procesal debe surgir “manifiestamente de los propios términos de la demanda”, por expresa disposición del artículo 7º de la Ley Nº 20.010, de 10 de diciembre de 2021. En tal sentido, recientemente se ha señalado que: “A partir de la ley 20.010, la admisibilidad de esta excepción surge del texto expreso de su art. 7, que se remite el art. 133 del CGP. Por consiguiente, es claro que el Tribunal deberá revisar su jurisprudencia y admitir la excepción, obviamente con el alcance que se le ha dado en el CGP: la excepción sólo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba” (Cf. Gabriel Valentín, “El Proceso de Anulación de los Actos Administrativos”, FCU, Montevideo, 1ª edición, junio de 2022, p. 82) (la negrilla no está en el original). Por último, cabe recordar además que “Esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119.2). Se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda” (Cf. Ángel Landoni, Santiago Garderes, María Eugenia González, Fernando Gómez y Gabriel Valentín, “Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay. Comentado, con doctrina y jurisprudencia”, volumen I, editorial B de F, Montevideo-Buenos Aires, 2002, p. 328) (la negrilla y el subrayado no están en el original)”. En armonía con los fundamentos transcriptos, en el caso, conforme surge del análisis de lo desarrollado por las partes en los actos de proposición y también de la prueba diligenciada, el Tribunal entiende que no surge de forma palmaria y manifiesta la falta de legitimación activa de la parte actora (arts.7 y 8, lit. D), de la Ley Nº 20.010 y art.133, num. 9), del CGP), por lo que corresponde rechazar la excepción opuesta, sin perjuicio del examen a efectuarse en oportunidad de dictar sentencia definitiva. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, RESUELVE : Desestímase la excepción previa opuesta. Costas de precepto. A prueba por el plazo legal. Notifíquese personalmente a las partes. Dra. Klett (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).