Sentencia Definitiva N° 747/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 7 de noviembre de 2023. No. 747 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “HERNÁNDEZ RIELA, INRI ALBERT con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 261/2022). RESULTANDO : I) A fs. 2-9 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución s/n de 28 de abril de 2021, mediante la cual el Gerente Administrativo de A.S.S.E., en ejercicio de atribuciones delegadas, dispuso: “1°) Cese en la función de Gerente Financiero del Centro Auxiliar de Paso de los Toros el Cr. Inri Albert Hernández Riela (…), Técnico III Contador, Presupuestado, Escalafón A, Grado 8, Correlativo 500, perteneciente a la U.E. 051. 2°) Pase el Cr. Hernández a cumplir funciones inherentes a su cargo presupuestado. 3°) Adécuase el salario del citado profesional a las nuevas tareas encomendadas (…)” (fs. 7-7 vto. A.A.). En lo medular de su embate, sostuvo que el acto administrativo impugnado carece de una fundamentación adecuada, suficiente y razonable, en tanto no fueron expresadas las presuntas irregularidades que motivaron su cese. En segundo término, señaló que si bien la asignación de funciones importa a una decisión discrecional de la Administración, dicha potestad debe ser ejercida con apego a criterios de razonabilidad, lo que no ocurrió en la especie. Al respecto, argumentó que la Administración pretende por una vía inadecuada, y desnaturalizando el procedimiento de auditoría, responsabilizar a un funcionario sin previo sumario; además de no surgir con claridad cuál sería el accionar ilícito endilgado en su calidad de Gerente Financiero. Arguyó, en consecuencia, que la demandada actuó con desviación de poder, soslayando los cauces normativos para esclarecer los presuntos hechos irregulares. En caso de haberse entendido que lo informado por los auditores implicaba algún tipo de situación que pudiera ser pasible de generar responsabilidad en la figura del Gerente Financiero, debió disponerse la investigación administrativo y, en todo caso, un sumario propiamente dicho. En tercer lugar, expuso que existió un apartamiento del principio de búsqueda de la verdad material, al no coincidir los hechos acaecidos con los genéricamente indicados por la Administración para proceder al cese. En este derrotero, manifestó que las apreciaciones de los auditores, centradas en supuestas omisiones en la registración contable de facturas del proveedor COMTA, obviaron que la responsabilidad no correspondía al Gerente Financiero, en mérito a que las facturas nunca se remitieron o carecieron de los requisitos formales necesarios para su admisión. En último término, señaló que la Administración, por tratarse de una decisión perjudicial, debió conceder vista previamente al dictado de la resolución impugnada. Así, explicitó que la falta de vista previa constituye en este caso mucho más que una mera omisión formal, en tanto salvaguarda del debido proceso y de las garantías funcionales aplicables a la relación funcional. En definitiva, por estas razones, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación del acto impugnado. II) Corrido el correspondiente traslado, a fs. 14-17 compareció la demandada, oponiéndose en términos contradictorios al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, luego de referir a los antecedentes del acto, expuso que la resolución se halla motivada en su propio texto, a partir omisiones constatadas en los “…registros contables del proveedor COMPTA”: tarea funcional que le corresponde específicamente al Gerente Financiero de cada Unidad Ejecutora, conforme lo establece la Resolución No. 1482/2013 del Directorio de A.S.S.E. Igualmente, indicó que la resolución fue precedida de actuaciones administrativas de más de 700 fojas, entre las cuales constan profusas pruebas testimoniales y documentales relacionadas con el área de Gestión del Cr. Hernández. En otro orden, argumentó que el actor yerra en su planteo, ya que el cese de funciones no se debe a ningún accionar ilícito, sino a la mera decisión de la Administración en el ejercicio de la potestad discrecional. No existe, por tanto, una desnaturalización de la auditoría ni del procedimiento seguido para el cese. En cuanto al apartamiento del principio de búsqueda de la verdad material, aludió a que no existe en todos los antecedentes elemento alguno que respalde que el actor solicitara las facturas a la Dirección del Centro y a COMTA. Asimismo, recalcó que, en oportunidad de resolver los recursos, la Administración sostuvo que “ la decisión resistida en obrados respondería a razones de buena administración, cimentada en la búsqueda de reorganización del servicio”. Finalmente, sucesivamente a esgrimir que la Administración no le imputó al actor ninguna falta administrativa, manifestó que no era necesario conferir vista, en mérito a que el cese de una encargatura no es una medida disciplinaria que amerite la adopción de las garantías propias de un procedimiento disciplinario. En suma, por estas razones, requirió la desestimatoria de la demanda y la confirmación del acto enjuiciado. III) Por Decreto No. 4259/2022 se dispuso la apertura a prueba (fs. 19), produciendo las partes la que obra agregada a fs. 21 y siguientes. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora a fs. 55-59 vto. y la demandada a fs. 77-78 vto. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 162/2023, a través del cual aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 67-69 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 71). CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa aplicable, la Corporación, por unanimidad de sus integrantes naturales, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar la resolución en proceso. III) Sobre el mérito del asunto. Legitimidad de la decisión de cesantía. III.I) En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución s/n de 28 de abril de 2021, mediante la cual el Gerente Administrativo de A.S.S.E., en ejercicio de atribuciones delegadas, dispuso: “1°) Cese en la función de Gerente Financiero del Centro Auxiliar de Paso de los Toros el Cr. Inri Albert Hernández Riela (…), Técnico III Contador, Presupuestado, Escalafón A, Grado 8, Correlativo 500, perteneciente a la U.E. 051. 2°) Pase el Cr. Hernández a cumplir funciones inherentes a su cargo presupuestado. 3°) Adécuase el salario del citado profesional a las nuevas tareas encomendadas (…)” (fs. 7-7 vto. A.A.). III.II) A juicio del Tribunal, conforme lo adelantado, los agravios movilizados en la demanda no resultan de recibo. De modo liminar, resulta imperioso precisar que el cargo de Gerente Financiero del Centro Auxiliar de Paso de los Toros al que accedió el actor en el año 2013 se enmarcó dentro de una encargatura de funciones. Así, pues, en atención a la naturaleza del instituto, se trata de una asignación cuyas características esenciales son la precariedad, transitoriedad y revocabilidad. Por ello, en principio, no existe obstáculo para disponer el cese de dicha encargatura ni para retirar las compensaciones asociadas al cumplimiento de las funciones inherentes a ésta. Como enseña CASSINELLI MUÑOZ, los principios de continuidad de la gestión administrativa y responsabilidad del jerarca habilitan a reconocer en los jerarcas la potestad de encargar provisionalmente el desempeño de funciones, mientras se realizan los trámites necesarios para la provisión ordinaria —o aún interina— de un cargo (Cfme. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Cesación del funcionario interino”, R.D.J.A, No. 74, pág. 124 y también en CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, pág. 1337). Igualmente, como fuera señalado por el Tribunal en su consolidada jurisprudencia, se trata de “…un vínculo que por definición tiene un carácter de total inestabilidad, otorga solamente el derecho a percibir los haberes correspondientes al cargo del que se encarga al funcionario, pero no supone, desde luego, la ubicación del funcionario encargado en el puesto que desempeña en tal carácter. La figura tiene, como ha reiterado el Tribunal en su consolidada jurisprudencia, las notas de inestabilidad, precariedad y provisoriedad, no genera derecho al cargo sino una mera expectativa” (sentencias Nos. 275/2009, 460/2009, 795/2017, 581/2019, 729/2020 y 519/2022, entre otras). De esta forma, el hecho de ocupar un cargo como encargado no confiere al funcionario un derecho subjetivo al cargo que ocupa en tal condición, y, por tanto, la Administración puede en cualquier momento cesarlo y resolver a futuro sobre aspectos relativos a la situación que provoca la vacante. En otras palabras, el funcionario interino no puede invocar la titularidad de un derecho subjetivo a continuar desempeñando las funciones del cargo, ni a permanecer en el mismo, de manera que el cese de la interinidad dispuesta en función de motivos sinceros, conectados con los intereses del servicio (sea por la provisión regular del cargo o extinción de las necesidades del servicio), al obedecer a razones que constituyen una normal manifestación de los poderes jurídicos propios del jerarca, no es susceptible de irrogar un perjuicio que fundamente una pretensión en los términos que reclama el art. 309 de la Constitución. Desde luego, también se ha señalado que las características de la encomendación no remueven el deber a cargo de la Administración de motivar adecuadamente la decisión, aun frente a la afirmación de que estamos ante el ejercicio de una potestad por antonomasia discrecional. Al respecto, resulta ineludible la cita de CASSAGNE, en tanto destaca que: “ En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo.” (Cassagne, J.C., “El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, ps. 204 y 205) (El resaltado no pertenece al original). En similar orientación, TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ afirma que “A la Administración corresponde, desde luego, ejercer esa libertad, mayor o menor, pero siempre limitada por el Derecho, y elegir en base a ella las soluciones que le parezcan mejores. A los Jueces y Tribunales compete, por su parte, verificar en caso de conflicto, sin otras limitaciones que las que el Derecho, que es su único norte, les impone, si esa elección es conforme a los requerimientos de éste ” (Cfe. FERNÁNDEZ, T., “Arbitrariedad y discrecionalidad”, en Estudios sobre la Constitución española: homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, t. III, Civitas, Madrid, 1991, p. 2305). III.III) Ahora bien. En el presente caso , corresponde desestimar el agravio basado en la falta de fundamentación, desde que el deber de motivar el acto resultó razonablemente cumplido. En efecto, el Resultando I del acto impugnado dejó constancia de que: “en virtud de lo informado por el Equipo de Auditores de A.S.S.E. se observó omisión de registros contables de las facturas del proveedor COMTA”. Así, puede observarse a fs. 820 y siguientes de los antecedentes el denominado Informe de Auditoría de Aseguramiento Especialidades y Estudios Médicos-Traslados Centro Auxiliar Paso de los Toros-U.E. 51 de 13 de abril de 2021, cuyas extensas conclusiones, entre las cuales surgen mencionados los incumplimientos de la Gerencia Financiera de las funciones previstas en la Resolución No. 1482/2013, hacen a la fundamentación de lo resuelto, sin que exista en esta causa (más allá de las declaraciones testimoniales recabadas a fs. 29 y ss.) prueba idónea que desvirtúe las afirmaciones técnicas del referido informe. Como complemento de lo anterior, cabe decir que el acto por el cual el hoy impugnante oportunamente accedió a la función transitoria fue el dictado por el Directorio de A.S.S.E. con fecha 23 de enero de 2023. Por éste, concretamente, se resolvió: “ 1) Asígnase al Cr. Inri Hernández Riela la función de Gerente Financiero del Centro Auxiliar de Paso de los Toros. 2) Inclúyase al citado Profesional en la Escala Salarial de A.S.S.E. a partir del 1/9/12” (fs. 5 A.A.). Si de motivación se trata, basta ver la austeridad del acto por el cual se inició a la asignación transitoria de funciones (que únicamente remitió a la renuncia previa de la profesional a estas asignadas, y en su único Considerando consignó que: “ corresponde asignar la gestión de Gerente Financiero del Centro Auxiliar de Paso de los Toros), para señalar que el acto impugnado en la actualidad se basó en una fundamentación bastante más rigurosa que el que lo colocó en dicha situación. Visto esto, es claro que el acto resistido se fundamentó en razones suficientes, vinculadas, además, a la esfera discrecional de la Administración, que ponderó los problemas de gestión expuestos en el informe de auditoría. El mecanismo de cesantía de la gerencia encargada al actor no luce entonces ni irrazonable ni desproporcional (únicos límites al ejercicio de un poder discrecional), en tanto se perfiló como el único remedio a la situación relevada por la auditoría y expuesta, como contracara, en el mismo texto de la volición impugnada de nulidad. En conclusión, tanto los motivos (no desacreditados, como se dijo, por la prueba diligenciada en este proceso), como su efectiva exposición por la vía de la remisión a través del texto de la propia resolución impugnada, llevan al Cuerpo a desestimar el agravio fincado en una deficiente motivación del acto impugnado. III.IV) Despejado lo anterior, tampoco resulta de recibo el embate basado en la ausencia de una instancia de vista, pues la finalización de la encargatura no implicó la imposición de una sanción, sino meramente la cesantía de una asignación transitoria, esencialmente revocable. En síntesis, al no encontrarnos en presencia de un acto de naturaleza sancionatoria, el estatuto que el promotor pretende hacer valer no resulta aplicable a su situación, delimitada por un cúmulo de circunstancias que la Administración valora por sí y ante sí, sin necesidad de oír previamente al funcionario eventualmente afectado. Tal como ha señalado el Tribunal en hipótesis análoga a la de obrados: “…tal volición no es un acto sancionatorio, siendo ajeno al ejercicio de la potestad disciplinaria y, por consecuencia, no es preceptivo conferir vista previa al dictado de este tipo de actos, que se asientan en la discrecionalidad que connota el nombramiento de funcionarios en tareas interinas o su cese correlativo por razones de mejor servicio ” (sentencia No. 132/2020). III.V) En último término, en atención a que no fue probado derecha y categóricamente que la volición hubiese sido emitida con una finalidad distinta a aquella asignada por las reglas aplicables, la Corporación estima que el agravio que imputó a la demandada un obrar desviado merecer ser rechazado. Como recientemente expuso el Tribunal en sentencia No. 568/2022, convocando la inveterada jurisprudencia del Cuerpo: “Cabe desestimar las causales de desviación, exceso y abuso de poder genéricamente invocadas, sin ninguna argumentación específica sobre el caso concreto (la demanda se limita a una mera transcripción de sentencias y definiciones doctrinales), lo que podría entenderse que encuadra en un supuesto de infundabilidad del agravio (artículo 59 numerales 5) y 6) del Decreto-Ley No. 15.524). Como explica Valentín: “ De este modo se consagra la carga de afirmación categórica y la llamada teoría de la sustanciación, cuyo fundamento último es el adecuado ejercicio de defensa para el demandado y la delimitación de los límites del Tribunal al dictar sentencia, sin perjuicio de la regla iura novit curia, de alcances siempre discutidos” (Cf. Gabriel Valentín, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, 1ª edición, junio de 2022, FCU, p. 63) (la negrilla no está en el original). Sin perjuicio de ello, aun con una interpretación amplia, igualmente se impone el rechazo de dichas causales. “Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido , eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias No. 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus , nada de ello se verifica desde que no surgen suficientemente probadas las causales de desviación y abuso de poder, siendo carga de la accionante acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley No. 15.524 y artículos 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del CPC). (sentencias No. 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras)”. En definitiva, contrariamente a haberse acreditado que la resolución se dictó con miras a una finalidad espuria, ilegítima, fluye de las actuaciones agregadas y de los motivos explicitados en el acto impugnado que el único objetivo perseguido por la cesantía fue reorganizar un servicio considerado, hasta entonces, defectuoso en algunos aspectos. No se persiguió, al menos mediante este acto, el reproche de irregularidad funcional alguna, sino simplemente el mejoramiento del servicio y una buena administración de los recursos a disposición de éste. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y a lo previsto en la Ley No. 20.010, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado)