Sentencia Definitiva N° 730/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 31 de octubre de 2023. No. 730 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TORRES CÁCERES, FRANCISCO FLORENCIO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 368/2022). RESULTANDO : I) A fs. 9 compareció la parte actora, Sr. Francisco Florencio TORRES CÁCERES deduciendo pretensión anulatoria contra la Evaluación Anual de Desempeño correspondiente al año 2021, donde el actor fue evaluado por la Sub -Comisario Eliane Banderia, obteniendo 87 puntos (fs. 9-12, A.A.). En su demanda relató que es funcionario presupuestado civil del Inciso 04 del Ministerio del Interior desde el 20 de junio de 2013, designado por resolución del Poder Ejecutivo y que a la fecha ostenta el cargo presupuestal escalafón “B”, grado 11, Técnico Asesor en Relaciones Laborales. En dicho contexto, se le realizó su evaluación anual de desempeño correspondiente al año 2021 en la que fue evaluado únicamente por su supervisor, la Subcomisario Sra. Eliane Bandeira, subdirectora de DIMOE (Dirección de Monitoreo Electrónico) de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto No. 431/16, reglamentario de la Ley No. 19.315, artículos 62 al 71, normativa correspondiente al Estatuto del Fun cionario Policial escalafón “L”. Cuestionó la evaluación de desempeño que le fue realizada en tanto la modalidad evaluatoria utilizada no es la que corresponde a su estatuto profesional. Señaló que, por su calidad de funcionario civil, no pertenece al escalafón “L” y afirmó que su evaluación de desempeño se rige por el procedimiento regulado por los artículos 31 y 32 de la Ley No. 19.121. De ese modo, explicó que fue evaluado por su desempeño conforme lo establecido en el Decreto No. 431/16 reglamentario de la Ley No. 19.315 (Estatuto del Funcionario Policial) y no por el Decreto No. 162/16 reglamentario de la Ley No. 19.121, el que remite a las normas del Decreto No. 301/996, hasta tanto no se dicte la reglamentación del inciso 2° del artículo 32 de la Ley No. 19.121. En tal sentido, aplicando la normativa correspondiente a su estatuto, el jerarca del inciso 04 (el Sr. Director General de Secretaría o quien haga sus veces) debió designar un miembro para cada tribunal evaluador, otro miembro designad o por voto secreto y un último designado por ambos integrantes mencionados precedentemente; todo lo cual no ocurrió. En definitiva, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado. II) Conferido el traslado, a fs. 24, compareció el Ministerio del Interior, quien contestó controvirtiendo los términos de la demanda, solicitando su rechazo. En lo medular, expresó que al promotor no se le realizó una evaluación de desempeño tal cual está establecida en la normativa, sino que se le realizó un inf orme de actuación anual. Así, explicó que la confusión radica en que para los funcionarios policiales ese informe de actuación anual es la evaluación de desempeño (artículo 22 y ss. del Decreto No. 301/996). Señaló que el alcance de la evaluación de des empeño comprende a todo el personal perteneciente al escalafón “L” policial de los subescalafones de apoyo, presupuestados y contratados, también al personal perteneciente a la escala básica del subescalafón ejecutivo, personal civil perteneciente al incis o y personal perteneciente al inciso en comisión fuera del mismo. Puntualizó que para un policía la calificación de desempeño es un ítem de la calificación que se nutre con la nota de cursos, calificación de desempeño, inasistencias injustificadas, part es médicos, faltas, etc. De ese modo, sostuvo que la evaluación no es una calificación tal como lo indicó el accionante. Por tanto, al accionante no se lo calificó ni se evaluó su desempeño como está establecido en el Decreto No. 301/996, sino que simplemente se le hizo un informe de actuación anual, el cual se le notificó. Agregó que se encuentran en curso ante este Tribunal dos expedientes donde el actor recurre las formas de evaluación del año 2019 y 2020. Por último, aclaró que el actor no cuestionó el puntaje que se dispuso en su evaluación. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba por decreto No. 5447/2022 (fs. 30) no se diligenció medio probatorio alguno, en la medida en que la parte dem andada ofreció las resultancias de autos, no ofreciendo prueba la parte actora. IV) Conferido el plazo para alegar (fs. 34) la parte demandada presentó sus alegatos a fs. 36, no alegando la parte actora. V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el dictamen No. 59/2023 , por el que aconsejó desestimar la demanda (fs. 46). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Contra el acto impugnado, notificado al promotor el 8 de noviembre de 2021 (conforme dichos del actor no controvertidos por la parte demandada) se interpusieron los recursos de revocación y jer árquico el día 12 de noviembre de 2021 (fs. 3-8, A.A.). Tras el transcurso de doscientos días desde la interposición de los recursos sin que existiera pronunciamiento expreso por parte de la Administración, se configuró la denegatoria ficta con fecha 3 de junio de 2022. La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 29 de julio de 2022 (nota de cargo a fs. 21, infolios). II) E l Tribunal, por mayoría, apartándose del dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administra tivo, declarará que el acto enjuiciado no resulta procesable ante esta jurisdicción y desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se exponen. III) En efecto, el Tribunal ya ha tenido oportunidad de analizar los cuestionamientos efect uados por el actor en los autos caratulados: “TORRES CÁCERES, FRANCISCO FLORENCIO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 467/2020) entendiendo, por mayoría, que el acto impugnado era un acto preparatorio, un insumo más a conside rar en el proceso de evaluación y, por ende, no procesable ante esta Jurisdicción. En tal sentido, en la reciente sentencia No. 144/2023, recaída en los autos precitados, el Cuerpo sostuvo: “ corresponde precisar que el pronunciamiento del Supervisor es tan solo un informe de actuación anual que opera como insumo de la calificación al desempeño que otorgará en definitiva el Tribunal de Evaluación interviniente del escalafón correspondiente. Así lo establecen expresamente los artículos 8 y 19 del mencionado Decreto. El artículo 8 establece: “Cada Tribunal actuará con autonomía técnica y estará integrado por los siguientes funcionarios: a) un funcionario designado por el Jerarca de la Unidad Ejecutora; b) un representante de los funcionarios, el cual deberá ser elegido por voto secreto, con sus suplentes, dentro de los primeros diez días hábiles del mes de noviembre. Si vencido el período no se hubiera elegido al representante de los funcionarios, actuará en esa calidad el delegado titular electo en el período anterior para el respectivo escalafón o sus suplentes y en su defecto, actuarán en esa calidad los funcionarios que designe el Jerarca de la Unidad Ejecutora; c) un tercer miembro que presidirá el Tribunal, elegido de común acuerdo por los otros dos. De no existir acuerdo se elegirá por sorteo entre los candidatos propuestos. El Supervisor del funcionario a evaluar asesorará en forma verbal al Tribunal, a su requerimiento. En caso de imposibilidad, el asesoramiento será por escrito. En los casos de e valuación de funcionarios que se desempeñen en una zona geográfica distinta de la de actuación del Tribunal, un funcionario elegido por el mismo procedimiento del literal b) precedente, entre los funcionarios de dicha zona, asesorará preceptivamente al Tribunal. Sólo podrá prescindir de su intervención en caso de imposibilidad de elección o cualquier otra causa no imputable al Tribunal. A los efectos de dar cumplimiento a lo establecido precedentemente, el Jerarca de la Unidad Ejecutora, previamente a la c onvocatoria de elecciones, deberá especificar los ámbitos geográficos correspondientes.” Por su parte, el artículo 19 expresa: “El Tribunal formulará la calificación de la aptitud de los funcionarios mediante la asignación de puntajes. La puntuación a oto rgar a cada factor se regulará de acuerdo al orden correlativo de los números 1 a 5, correspondiendo el número 1 al primer e inferior punto y el número 5 al último y superior. Los puntajes serán acordados en base al informe de actuación del Supervisor, tomando en consideración, además, los criterios de evaluación adoptados, los asesoramientos del artículo 8 de este Decreto y los legajos de los funcionarios.” Por tanto, al no ser el actor personal policial y pertenecer a un escalafón civil le corresponde, p or derecho, ser evaluado por un Tribunal de Evaluación constituido de acuerdo a las pautas y procedimientos estatuidos en el Decreto Nº 301/996. De dicha norma se desprende claramente que el informe de actuación impugnado no es el acto evaluatorio definitivo, sino tan solo un insumo más que servirá de base a su evaluación al desempeño y, por tanto, reviste naturaleza preparatoria, instrumental o procedimental. El Colegiado ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el carácter no procesable de actos co mo el impugnado en obrados. (Cf. Sentencias Nos. 531/2022 y 408/2022). A dichos fundamentos cabe remitirse, adecuando los conceptos de esos fallos al caso de autos.” Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta Jurisdicción, sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (d.) Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado) Dra. Rosina Rossi DISCORDE por cuanto considero procesable la evaluación anual de desempeño efectuada al Sr. Francisco Torres correspondiente al año 2021, de fecha 22 de noviembre de 2019 (fs. 9 -11 A.A.). Al respecto este Tribunal se pronunció en se ntencia No 144/2023, dictada en los autos caratulados “TORRES CÁCERES, FRANCISCO FLORENCIO CON ESTADO MINISTERIO DEL INTERIOR. ACCIÒN DE NULIDAD”, siendo actor el mismo promotor de estos autos, quien en tal instancia dirigió su acción contra la evaluación de desempeño de fecha 22/11/2019. Asimismo, la suscrita emitió voto en la Ficha 342/2021, donde el Sr. Torres interpuso acción de nulidad, contra la evaluación correspondiente al año 2020. En tales casos, al igual que en el presente, me encuentro discorde con la mayoría, a cuyos fundamentos me remito, “brevitatis causae ”, sin perjuicio de transcribir lo siguiente: “ Ahora bien, mi matiz sobre la potencialidad lesiva del acto de marras como engranaje de un singular y complejo método de evaluación (que asemeja su análisis de procesabilidad al formulado por el Tribunal en la Sentencia No. 323/2016), se construye a partir de los dichos de la propia Administración demandada. En su contestación ésta se defiende arguyendo que el acto trata solo de un informe a util izarse como insumo para la posterior evaluación de desempeño, emitido por un evaluador que es quien “conoce su trabajo cotidiano” y es “el Jefe inmediato Superior de quien evaluó”; para admitir que el “objetivo principal del informe” versa nada menos que s obre: “evaluar el desempeño, compromiso, la iniciativa, el relacionamiento interpersonal, descubrir inquietudes del evaluado, etc, entre otros, y siendo que no constituye una calificación sino que es uno de los ítems del proceso calificatorio en general” ( fs. 51 infolios). Subrayo que no se encuentra discutida la calidad de “insumo” del informe, su amplísimo contenido y su elaboración a cargo de un supervisor que (a diferencia de otras instancias– futuras- de evaluación con participación de otros actores) e s quien reviste por su inmediatez a la labor del actor, la condición de ser el único que “conoce su trabajo cotidiano”. De manera que atendiendo a la relevancia y centralidad que tal “insumo” tiene en la valoración de la Administración sobre la labor del a ctor, su potencial incidencia en la carrera funcional, y en base a las garantías con las que el funcionario debe contar en cada etapa del particular procedimiento de evaluación de su desempeño, sin dejar de compartir con la mayoría que el acto trata de un acto preparatorio que no “imposibilita ni suspende la continuación del trámite”, igualmente considero que el acto resulta procesable ante esta jurisdicción. (…). Y arribo a tal conclusión sobre la base a lo señalado también por CAJARVILLE, quien luego de f ormular el análisis sobre el punto ya señalado, advierte: “Pero puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de los efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione – por su propia existencia, p or su contenido, o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo – los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar además por su incidencia sobre el acto final. Los actos de procedimiento con tal relevancia pued en ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio, independientemente de la impugnación del acto final o principal al que tiende el procedimiento que integran. No puede entenderse que esa impugnación jurisdiccional esté excluida por el inciso final del art. 24 del Decreto-ley Nº 15.524, porque esa interpretación sería contraria al art. 309 de la Constitución, que consagra el derecho a demandar la nulidad de todo acto administrativo que viole un derecho subjetivo o lesione un interés directo, personal y legítimo, y jamás puede optarse por una interpretación inconstitucional de una la ley que admita otra conforme a la Carta. Claro que, sin perjuicio de ese accionamiento directo por el agravio propio que el acto cause, la ilegitimidad de estos actos, si revistiera trascendencia, puede invocarse también en la impugnación jurisdiccional del acto final o principal, como vicio de procedimiento; la posibilidad de impugnar el acto preparatorio por el agravio que produce por sí, no excluye el efecto invalidante que su ilegitimidad produce sobre el principal como vicio de procedimiento, ni puede limitar la facultad del lesionado de hacer valer, en la impugnación del principal, todas sus contrariedades con la regla de derecho, incluso esos vicios de procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”. FCU, 4ª edición, 2008, págs. 152-154). En definitiva, entiendo que el acto de marras resulta procesable ante la jurisdicción contencioso - anulatoria, no correspondiendo en el caso, atento a la conclusión de la mayoría, formular otras consideraciones.