Sentencia Definitiva N° 725/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 31 de octubre de 2023. No. 725 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “FRINAVUR S.A. CON INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. ACCIÓN DE NULIDAD”. (Ficha No. 219/2022). RESULTANDO: I) En este proceso, la empresa FRINAVUR S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 21/05011, dictada el 27 de agosto de 2021, por el Intendente de Canelones que dispuso: “1.- CÚMPLASE la Resolución No. 0279/021 de fecha 20 de julio de 2021 de la Junta Departamental que aprueba la aplicación de una multa de 100 UR por incumplimiento a lo establecido en la Ordenanza General de Limpieza Pública a la firma FRINAVUR S.A. RUT No. 210277590019. (…)”. (Fs. 308 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria afirmó que FRINAVUR no incumplió con la normativa vigente en materia de autorizaciones o habilitaciones para verter los fluidos industriales al saneamiento, como erróneamente afirma la Intendencia de Canelones. Relató que la situación constatada no obedece a un hecho u omisión imputable a la actora, sino a otras situaciones, tal como lo ha comprobado OSE. Afirmó que oportunamente realizó una denuncia ante la OSE, por obstrucción del saneamiento fuera de la planta y que OSE expresó con claridad que la causa de la obstrucción radica en la existencia de piedras y tablas de encofrado de cuando la Intendencia realizó la calle nueva. Señaló que, al interponer el recurso de reposición, FRINAVUR ofreció profusa prueba que no fue diligenciada y tampoco se analizó ninguno de los argumentos expresados en esa oportunidad, como tampoco lo hizo al momento de dictar la decisión sancionatoria. Por tanto, entendió que se violentaron las reglas del debido procedimiento. También sostuvo que existe ilegitimidad en los motivos alegados por la Administración. Insistió que surge probado y es un hecho plenamente constatado por OSE y por los técnicos que analizaron in situ la situación planteada, que la obstrucción de las cañerías no obedece a restos de grasa, plumas y sangre; sino a piedras y tablas de encofrado de cuando realizaron la calle nueva para Intendencia demandada. La presencia de grasa, plumas y sangre es la consecuencia de que esta Intendencia haya obstruido la cañería, y ello motivó a que algunos restos mínimos se pudieran visualizar por la Intendencia. Pero la obstrucción de la cañería no es culpa de FRINAVUR S.A., sino de la propia Intendencia, a través de la empresa por ella contratada. Entendió que no existió un actuar culposo de parte de FRINAVUR en los hechos, lo que hace a la ilegitimidad de la decisión adoptada, en cuanto determina su responsabilidad. Adicionalmente, expresó que se desconoce, porque no se indica ni fundamenta, cuál sería la norma violentada y por qué se determinó el monto por concepto de multa aplicable a la actora. Finalmente invocó incompetencia para sancionar a la actora y violación del principio non bis in ídem . Entendió que la competencia en la materia la ostenta el Ministerio de Ambiente y que precisamente en dicho marco, tal Secretaría de Estado dictó la Resolución No. 341/2021, de fecha 31 de mayo de 2021 por medio de la cual se dispuso suspender las actividades de FRINAVUR S.A. que generaban efluentes de la industria. Y el motivo de esa decisión administrativa, que a la postre derivó en la tramitación de un procedimiento administrativo fue la constatación de desborde del mismo colector a que refiere la Intendencia de Canelones y que determinara la derivación de efluentes con sangre, grasa y plumas a principios del mes de mayo de 2021. Dichas constataciones que el Ministerio de Medio Ambiente menciona haber realizado, son las mismas y en la misma fecha a que refiere este procedimiento. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Expresó, en primer término, que resulta paradójico que la actora base su defensa en un informe, el cual habría sido confeccionado por OSE y por el cual se imputaría como responsable de la obstrucción a la Intendencia de Canelones; y que, asimismo, manifieste que, por los hechos constatados, OSE dicte una resolución aplicándole una multa a la propia empresa. Adujo que la imposición de la multa –con fundamento en la Ordenanza General de Limpieza Pública- no es por la obstrucción per se, como intenta decir FRINAVUR en reiteradas ocasiones, sino por el vertimiento de desechos industriales (plumas, patas, sangre y grasa), los que no debieron llegar en ese estado a la vía pública. En cuanto a la violación del debido procedimiento, señaló que la Comuna realizó dos inspecciones en la zona, una con fecha 5 de mayo y otra el 25 de mayo de 2021 y, en ellas, se constató de forma fehaciente el hecho que dio origen a la multa. En su mérito, entendió que la contundencia de la prueba de ninguna manera podría haber sido refutada mediante el diligenciamiento de la prueba testimonial ofrecida por la actora. Controvirtió el vicio en la motivación, manifestando que la impugnada se encuentra perfectamente motivada y que la exposición de los motivos se halla presente en los antecedentes administrativos agregados. Sobre la alegada incompetencia y violación del principio de non bis in ídem señaló que cada organismo aplicó, desde su órbita, la sanción que su normativa le permite. En el caso de la Comuna, la multa por el incumplimiento de la Ordenanza General de Limpieza Pública; y por su parte, el Ministerio de Ambiente entendió que ameritaba disponer la suspensión de actividades. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 4742/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 31, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en426 fojas). V) La parte demandada alegó de bien probado (fs. 35 – 37). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 9/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 40 - 45). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 57). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 27 de setiembre de 2021 (fs. 317 de los A.A.) quien lo resistió el 7 de octubre de 2021 mediante la interposición del recurso de reposición (fs. 336 – 340 de los A.A.). Habiendo transcurrido 150 días desde la recurrencia, al 6 de marzo de 2022 operó la denegatoria la ficta (art. 5 de la Ley No. 15.869), siendo deducida la demanda anulatoria el 10 de mayo de 2022 (nota de cargo fs. 20 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 21/05011, dictada el 27 de agosto de 2021, por el Intendente de Canelones que dispuso: “1.- CÚMPLASE la Resolución No. 0279/021 de fecha 20 de julio de 2021 de la Junta Departamental que aprueba la aplicación de una multa de 100 UR por incumplimiento a lo establecido en la Ordenanza General de Limpieza Pública a la firma FRINAVUR S.A. RUT No. 210277590019. (…)”. (Fs. 308 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. La pretensión deducida tiene como antecedente las actuaciones inspectivas llevadas a cabo por la Dirección de Contralor de la Intendencia de Canelones respecto de la empresa FRINAVUR S.A., cuyo giro es el faenado de pollo. Con fecha 7 de mayo de 2021 (fs. 2 de los A.A.) se informó por parte del Cuerpo Inspectivo de la Comuna Canaria que el 5 del corriente se hicieron presentes funcionarias de dicha Unidad en la zona comprendida por las calles Progreso y J.P. Varela de la localidad de Las Piedras, constatándose en la inspección lo siguiente: i) vertimiento de aguas sucias sobre ambas aceras, con restos de plumas y sangre, provenientes de las cámaras que existen en el lugar; ii) las cámaras tienen restos de grasa y plumas; iii) las aguas observadas, evidentemente provienen de la actividad desarrollada por el Frigorífico de Aves, de la firma FRINAVUR S.A.; iv) los vecinos denunciantes manifestaron que en el momento de la inspección, el caudal de agua observado, es mucho menor al que inicialmente generó la denuncia. Se adjuntaron fotos y se notificó a la firma accionante: “Continuando con las actuaciones, con fecha 6 del cte., inspeccionada nuevamente la zona, se observó personal de OSE, realizando tareas de limpieza en la red colectora cloacal y sus cámaras”. A fs. 4 de los antecedentes luce acta de infracción a la ordenanza de limpieza pública y a fs. 5 y ss., registro fotográfico. Seguidamente, se presentó el Arq. Nicolás Boragno, en calidad de representante de la empresa, a formular descargos. Manifestó que la firma está haciendo todo lo posible por solucionar la situación; que cuenta con planta de tratamiento de aguas residuales y plan de mejoramiento de las instalaciones sanitarias industriales; que el evento fue de carácter único y puntual por la obstrucción del saneamiento fuera del predio, presentándose denuncia ante OSE. (Fs. 8 de los A.A.). A fs. 6 de los recaudos allegados al proceso luce actuación del equipo inspectivo por medio de la cual adjunta descargos presentados por la empresa y manifiesta que: “… la salida de plumas y sangre no puede ocurrir bajo ningún concepto, ya que la empresa debe contar con todos los sistemas necesarios para evitar que esto ocurra. Se agrega, además, que eventos de este tipo ya se han dado en reiteradas oportunidades y han ocurrido desde hace ya mucho tiempo”. Se solicitó notificar a la firma de que se han hecho pasibles de multa de 100 UR, otorgándose un plazo de 6 días, para formular descargos, los que presenta a fs. 15 de los A.A. Reiteró que se trató de un hecho aislado y solicitó a la demandada “la revisión de dicha evaluación y aplicación de futura multa por el tema que corresponde al hecho”. Con fecha 25 de mayo de 2021 se efectuó una nueva inspección por parte del Equipo Inspectivo (ver acta de procedimiento, fs. 75 de los A.A.) y se informó a fs. 76 que conforme a las fotos agregadas y a la información proporcionada por OSE, la desobstrucción del sistema de saneamiento que tuvieron que realizar fue por exceso de grasa, plumas y presencia de sangre. “El único generador en esa parte de la ciudad es FRINAVUR. También por información proporcionada por los vecinos, éstos han determinado la presencia de grasa, plumas y sangre. Por lo tanto, la responsabilidad de que el sistema de saneamiento se tapara es de FRINAVUR y los descargos presentados adjuntos en la actuación Nº 5 de este expediente no se consideran de recibo. En base a lo expuesto se solicita se aplique multa de 100 UR a la firma motivo de estos obrados…”. A fs. 110 luce escrito de la empresa conteniendo descargos. En él se expresa que respecto a la obstrucción por arreglos en el sistema de saneamiento de OSE, al día de hoy esto está resuelto; que en cuanto a que “los eventos de este tipo ya se han dado en reiteradas oportunidades”, expresó que la empresa ha estado trabajando y viene trabajando en la mejora continua de sus instalaciones mediante el proyecto de la Ing. Pan, que anexan (con memoria técnica y planos). Por actuación 8 (fs. 281 de los A.A.) no se compartieron los descargos presentados por la ahora accionante y por Resolución No. 21/03092, de 11 de junio de 2021 el Director de Contralor de la Comuna dispuso remitir las actuaciones a la Junta Dptal. solicitando anuencia para aplicar una multa de 100 U.R. (fs. 284 de los A.A.). Por Resolución No. 279/021, de 21 de julio de 2021 la Junta Deptal. de Canelones concedió anuencia a la Intendencia para aplicar la multa (fs. 300 de los A.A.), dictándose, en definitiva, el acto sancionatorio enjuiciado en estos obrados. (Fs. 308 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada incompetencia del órgano que dictó el acto. Uno de los agravios esgrimidos por la accionante, refirió a la “incompetencia para sancionar” por parte de la Intendencia de Canelones; potestad esta que a juicio de la actora corresponde al Ministerio de Medio Ambiente. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo, en tanto el Gobierno Departamental actúa en virtud de los cometidos y potestades que la Ley Orgánica Municipal No. 9.515 le atribuyen. En efecto, el art. 35 num. 24 habilita al Intendente a “Ejercer la policía higiénica y sanitaria de las poblaciones”; disposición que ha de complementarse con lo previsto en el art. 19 num. 30 que establece las sanciones a ser aplicables por la transgresión de los decretos de la Junta Departamental. Estas disposiciones no han sido derogadas por las leyes ambientales citadas por la actora en su demanda. En virtud de esta competencia, la Junta Departamental de Canelones aprobó la “Ordenanza General de Gestión Integral de Residuos Sólidos y Limpieza Pública” , que regula “las actividades relacionadas a la generación, recolección, transporte, tratamiento y eliminación de residuos sólidos y a la limpieza pública” (art. 1º). En consecuencia, el acto administrativo fue dictado por autoridad competente (la Intendencia Departamental de Canelones), la que actuó de acuerdo con los cometidos y potestades asignadas por la legislación vigente. VI) Sobre la existencia de la infracción. A entender de la Sala, resulta probado el incumplimiento o infracción que la Intendencia imputa a la empresa accionante, y que opera como presupuesto del ejercicio de su potestad sancionatoria. Los servicios inspectivos de la Intendencia constataron en sendas oportunidades la presencia o vertido de residuos orgánicos (restos de pollos, plumas, grasa, sangre, etc.), en la acera pública, precisamente frente al domicilio donde se encuentra ubicada la empresa sancionada cuyo giro, como se adelantara, es la faena o matadero de pollos. La accionante en su demanda puso énfasis en la “obstrucción del sistema de saneamiento” , pero como bien lo advierte el Dictamen de la Sra. Procuradora del Estado la sanción aplicada no tiene su causa en tal circunstancia, sino en el vertimiento de aguas sucias con restos orgánicos en la vía pública, lo que no fue controvertido por la actora. En efecto, si bien la promotora, en cada comparecencia, se esforzó en resaltar que fue OSE -según denuncia y demás datos a los que hace referencia- el Organismo responsable de la obstrucción del saneamiento fuera del predio y que FRINAVUR cuenta con planta de tratamiento de aguas residuales y plan de mejoramiento de las instalaciones sanitarias industriales; lo cierto es que, al margen de la obstrucción del conector - responsabilidad que, eventualmente, le cabría a OSE-, la multa de marras tiene su origen por contravención a la Ordenanza Municipal, por vertimiento de desechos industriales. De manera que, en los hechos de autos, la responsabilidad es de la empresa actora, dedicada a la faena de aves, por no realizar un correcto tratamiento de sus residuos. En efecto del acta de infracción de 5 de mayo de 2021 surge: “Se constatan vertimientos en ambas aceras de calle Progreso de aguas sucias con restos de plumas y sangres. Se deja constancia de cámaras con restos de grasa y plumas. Se adjuntan constancias fotográficas ” (fs. 4 de los A.A.). Por su parte, en acta de procedimiento de 25 de mayo de 2021 se consigna: “Por calle Progreso se constatan vestigios de desborde de cámara, en este acto se encuentran en maniobras de limpieza de cámara (…) nos manifiestan los operarios, trabajan para OSE y se encuentran con restos orgánicos como plumas, patas y grasa, que aún queda adherida en tapa de la cámara. Por calle Santa Lucía se constata vertimiento hacia explanada (carga de mercadería) y de allí hacia la vía pública (calle Santa Lucía) …”. (fs. 75 de los A.A.). La Ordenanza General de Gestión Integral de Residuos Sólidos y Limpieza Pública, aprobada por Decreto de la Junta Departamental de Canelones No. 56/017, de 6 de diciembre de 2017, tiene como objeto establecer el marco normativo que regula las actividades relacionadas a la generación, recolección, transporte, tratamiento y eliminación de residuos sólidos y a la limpieza pública (Resultando I). En el capítulo V) de la norma, artículos 33 y ss., se regula la gestión y manejo de residuos no domiciliarios (comercios, industrias, prestadores de servicios, oficinas públicas, centros de enseñanza, centros deportivos y religiosos, entre otros). Asimismo, en los artículos 54 y 55 se prevén las penalidades en caso de incumplimiento y la graduación de las sanciones. El artículo 54 establece en su literal F: “(…) F En caso de daño ambiental provocado por cualquier persona u organización pública o privada. Hasta 350 U.R por incumplimiento”. Por su parte, el art. 55 dispone que, en la graduación del monto a aplicar, se valorará el tipo de incidente, la gravedad del mismo y su afectación, así como el carácter de reincidente del infractor y su intencionalidad. De lo que viene de relatarse emerge que el acto enjuiciado fue dictado ajustado a la normativa aplicable, por lo que no resultan de recibo los agravios invocados. La infracción fue correctamente acreditada y la prueba recabada no logró desvirtuarla. Véase que en este proceso la actora no ofreció medio probatorio alguno (fs. 33). VII) Sobre la alegada vulneración del derecho de defensa. Otro de los agravios esgrimidos por la accionante, refiere a que, en el procedimiento administrativo, se vio vulnerado su derecho de defensa. A juicio del Tribunal, este agravio tampoco es de recibo. Conforme emerge de los recaudos allegados al proceso, a la accionante se le otorgaron las vistas correspondientes al menos en dos oportunidades; se requirió la anuencia respectiva a la Junta Departamental en razón de la entidad de la multa a ser aplicada (art. 19 num. 30 Ley 9.515); los descargos presentados fueron analizados por la Administración. En consecuencia, el procedimiento tendiente al dictado del acto resulta ajustado a Derecho. Por otra parte, cabe señalar que las irregularidades que hayan podido suscitarse en vía recursiva, esto es, luego de dictado el acto administrativo, no son aptas para inficionarlo de nulidad. VIII) Sobre la alegada falta de motivación del acto impugnado y el quantum de la sanción aplicada. Tampoco es de recibo el agravio referido a la carencia de fundamentación del acto impugnado. Por el contrario, como surge de la reseña realizada en el Considerando III) del presente fallo, el mismo se funda en motivos de hechos ciertos y probados, que justifican el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la Administración Departamental. La Intendencia especificó los mismos en las actas de inspección otorgadas y explicitó los mismos tanto en la anuencia de la Junta Departamental como en la resolución dictada por el Intendente. No surge por tanto ninguna carencia o insuficiencia en la motivación del acto, que conlleve su ilegitimidad. Por su parte, en lo que refiere al quantum de la sanción, véase que la misma se enmarca dentro de los parámetros establecidos, no apreciándose desproporción alguna (téngase presente que se aplicó una sanción de 100 UR cuando el guarismo máximo, en el caso, corresponde a 350 UR). IX) Sobre la alegada vulneración del principio del non bis in ídem. Otro de los agravios planteados por la accionante, refirió a que, en la especie, se habría vulnerado el principio del non bis in ídem , en virtud del cual nadie puede ser sancionado dos veces por un mismo hecho. La duplicidad de sanciones que entiende violentan este principio sería, por un lado la ahora impugnada aplicada por la Intendencia de Canelones, y por otro lado la Resolución No. 341/2021 de 31/V/2021 aplicada por el Ministerio de Medio Ambiente por la que se dispuso la “suspensión” de las actividades de la empresa. A juicio del Tribunal, la vulneración de este principio propio del derecho sancionatorio no puede siquiera ser considerada en la emergencia, en tanto la resolución invocada siquiera surge agregada a estas actuaciones, de manera de poder controlar y analizar su contenido. En efecto, la accionante no agregó a estas actuaciones la resolución en que funda la vulneración del principio invocado, por lo que resulta imposible considerar la misma. La orfandad probatoria de la accionante echa por tierra la causal de nulidad invocada. Sin perjuicio de ello, corresponde efectuar dos consideraciones adicionales. En primer lugar, cabe entender que, según los términos de la demanda, se trata de sanciones derivadas de la vulneración de órdenes jurídicos diferentes: uno el municipal atinente a la higiene y limpieza de la ciudad; otra atinente al cuidado del medio ambiente como derecho fundamental. Por esta razón no se aprecia con los elementos allegados a la litis vulneración del principio en cuestión. En segundo lugar, como bien lo advierte el Dictamen de la Sra. Procuradora del Estado estrictamente el Ministerio de Medio Ambiente no aplicó una sanción, sino que aplicó una medida de tipo cautelar consistente en la suspensión de la actividad dañina hasta el cese de sus efectos. En definitiva, el agravio no es de recibo. X) Sobre la alegada vulneración del principio de tipicidad. Finalmente, la promotora invocó la vulneración del principio de tipicidad tanto respecto de la infracción como de la sanción aplicada. A juicio de la Corporación, tampoco asiste razón a la accionante respecto a este aspecto de su planteo, en tanto la Intendencia aplicó las infracciones y sanciones tipificadas en el artículo 54 de la Ordenanza General de Limpieza, la que consagra un elenco de las mismas. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).