Sentencia Definitiva N° 714/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 31 de octubre de 2023. No. 714 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SILVEYRA LUPPI, ALIDA MARY con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 411/2022). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria contra el acto emitido el 8 de diciembre de 2021 (fs. 85 vto. a 86, en carpeta verde de 94 fojas, A.A.), mediante la cual se denegó su petición de “cese de pago de adeudos prescriptos” que obstaculizan la percepción de su jubilación (fs. 82 a 83, A.A.). En necesaria síntesis, la accionante sostuvo que el acto impugnado es ilegítimo porque: i) los adeudos que se le están descontando de su pasividad se encuentran prescritos en aplicación del artículo 38 del Código Tributario; ii) el artículo 4° de la Ley Nº 19.185 no es retroactivo, por lo que la exigencia de aportación efectiva para el cómputo de los servicios no le es aplicable; y iii) el convenio de facilidades es absolutamente nulo, por violar el principio de legalidad tributaria, y que la Administración no relevó de oficio la prescripción solicitada. En suma, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 23 a 25). II) Conferido el correspondiente traslado compareció — en representación del Banco de Previsión Social— el Dr. Rodolfo Piriz, quien tras relacionar los antecedentes del acto se opuso al accionamiento. En resumidos términos, afirmó que: i) la legislación condiciona el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes aque cuenten con la correspondiente aportación o cotización , por lo que los medios de extinción de las obligaciones son el pago y la compensación, estando excluida la prescripción extintiva; ii) ello surge de variada normativa que se encuentra vigente: Leyes Nº 9.999, 11237, 15.840; y en especial de los arts. 77 y 86 de la ley 16.713 y 17.963, lo cual reafirmó el artículo 4º de la Ley Nº 19.185 ; iii) los convenios suscritos son válidos , no estando obligada la accionante a suscribir los mismos. La actora accedió a suscribir un convenio de facilidades de pago para poder acceder a la pasividad del cual luego se agravia por entender que la deuda prescribió. En definitiva, abogó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 39 a 53). III) Por decreto No. 5811/2022 (fs. 55) el expediente se abrió a prueba por 10 días, se produjo el diligenciamiento de la misma hasta que el 19 de diciembre de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 67). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 70 a 71 vto. y 73 a 79 vto.). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 196/2023 y aconsejó la anulación del acto impugnado (fs. 84 a 85). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 87). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. El acto impugnado se emitió el 8 de diciembre de 2021 (fs. 85 vto. a 86, A.A.) y se notificó el 17 de diciembre de 2021 (fs. 87, A.A.). El 27 de diciembre de 2021 se interpusieron en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 89 a 90 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 22 de julio de 2022. La demanda se interpuso el 30 de julio de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 19). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 7 de noviembre de 2019 la accionante inició su solicitud de jubilación (fs. 2, A.A.) y de reconocimiento de servicios, proponiendo prueba testimonial a efectos de probar los mismos (fs. 7 vto. a 8, A.A.). El 11 de noviembre de 2019 se recabó la “situación contributiva” de la actora, consignando que: “Por Registro No 3.581.229 Unipersonal mantiene deuda por falta de aportes del 2/1995 al 30/5/1995. Tiene derecho a que las obligaciones que no correspondan a aportes por dependientes le sean retenidas de la futura pasividad ” (fs. 49 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). Del reporte de actividades registradas emergente de fs. 65 de las actuaciones surge que la accionante registró actividad no dependiente como patrono unipersonal en el período comprendido entre el 26 de noviembre de 1994 y el 30 de mayo de 1995. Seguidamente, se le liquidó una jubilación por edad avanzada por un importe de $ 13.085 (fs. 69, A.A.), la que le fue concedida por Resolución 180752202 AP 302/2021, de 7 de diciembre de 2021 (fs. 72 vto. A.A.). Luego de esto, el 19 de noviembre de 2021 suscribió un convenio de facilidades de pago por 60.3 U.R., al amparo de la ley 16.866, el cual afectó su pasividad (fs. 61 a 62, infolios). A posteriori, con fecha 29 de noviembre de 2021, presentó una petición señalando que el convenio suscrito es nulo, pues viola el principio de legalidad y en especial el artículo 38 del Código Tributario que regula la prescripción de los tributos, siendo en el caso el plazo aplicable de 10 años, que se habría consumado. Del mismo modo, señaló que el artículo 152 de la Ley Nº 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria, lo que no hizo. Por esta razón se le pretende cobrar una deuda prescrita (fs. 82 a 83, A.A.). El 8 de diciembre de 2021 la Oficina Informaciones Patronales informó sobre dicha petición, resumiendo que la titular solicitó jubilación incluyendo servicios en una empresa de la que era titular. En el análisis de la situación contributiva, se detectaron adeudos, los que regularizó mediante la suscripción de una facilidad de pago (N° 852926) por 60.3 UR la que fue afectada a la pasividad, que se encuentra en curso de pago (fs. 85, A.A.). Finalmente, en igual fecha se emitió el acto que se procesa en autos, mediante el cual la Oficina Trámites Prestaciones de Pasividad compartió lo informado, ordenando que se pusiera en conocimiento a la peticionante y el posterior archivo del asunto (fs. 86, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 84 a85) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En autos, se discute una cuestión de puro derecho que ya ha sido analizada por la Corporación ante situaciones análogas (sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022, 943/2022 y 358/2023, entre otras) en las que se ha concluido sobre la ilegitimidad del proceder del BPS de obstaculizar e impedir el progreso de un trámite jubilatorio por la vía de exigir la firma de un convenio de pago o el consentimiento para que se debiten los adeudos de su futura jubilación , sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido por el modo prescripción. En el casus, se vuelve a reeditar esta discusión, y no se advierte que exista mérito para modificar la postura sustentada sistemáticamente en la inveterada jurisprudencia que se viene de reseñar. En términos mutatis mutandis , cabe remitirse a lo consignado en sentencia No. 370/2022 , en la que se explica la cuestión de la siguiente manera: “Se ha observado como práctica administrativa frecuente del accionado que cuando un interesado inicia el trámite jubilatorio y se detecta que registra adeudos, se intenta la firma de un convenio de pago o su consentimiento para que los adeudos se debiten de su futura jubilación, sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido o no por modo prescripción. Si el interesado no accede, se le impide el acceso al beneficio jubilatorio y si lo hace, se le otorga jubilación y se le descuentan los montos que adeuda por aportes impagos, aun cuando éstos hubiera prescriptos. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción no lo tiene.” (la negrilla no está en el original). Del mismo modo, la deuda generada por los aportes patronales no vertidos por la empresa unipersonal de la cual fue titular la actora por el período del 26 de noviembre de 1994 al 30 de mayo de 1995 debe considerarse extinguida por el modo prescripción, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 38 del Código Tributario. Según lo establecido por la norma mencionada, lo que se extingue por modo prescripción es el derecho al cobro del tributo adeudado, sin que ello implique tener por inexistente el hecho generador del mismo, en el caso, las contribuciones especiales de seguridad social no vertidas oportunamente. El BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante a la regularización de los adeudos que mantiene con ATYR por sus aportes como trabajadora independiente, los que se encontraban prescriptos. En otras palabras , no había crédito exigible que el BPS pudiera reclamar al accionante, lo que trae como consecuencia la ilegitimidad del convenio de pago que esta suscribió y obstaculizó la percepción de sus haberes jubilatorios. IV) En esta línea de razonamiento, el Colegiado sostuvo en la sentencia N° 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos . Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere , es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, sentencias N° 239/2011, 778/2011 y 428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes , invocadas por la demandada , presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencia Nº 428/2017 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En lo que refiere puntualmente a la suscripción de convenios de facilidades de pago respecto de los adeudos que el BPS pretende hacer valer, cabe remitirse a lo expresado por el Tribunal en sentencia Nº 706/2018, en la cual se consignó: “(…) en atención a que la prescripción en Derecho Tributario opera de pleno derecho, la renuncia a la prescripción no tiene valor alguno ; antes bien, confirma y refrenda el obrar ilegítimo del organismo recaudador, que pretende el cobro de un crédito fiscal fenecido. Las leyes en las que la Administración pretende fundar su posición presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso , el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación , pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por igual, el Colegiado ya había destacado con anterioridad que: “Partiendo de la base de que en el Derecho Tributario no existen las obligaciones naturales, conforme fuera expuesto previamente, se entiende por la doctrina especializada que no es posible “revitalizar” créditos extinguidos por el modo prescripción ni por la firma de convenios , ni por el consentimiento arrancado a los interesados para permitirles el acceso a los beneficios jubilatorios (Cfme. SALDAIN, Rodolfo y MARTÍNEZ ALBA, Gonzalo: “Nulidad de los convenios de facilidades de pago sobre deudas tributarias prescriptas”, La Ley URUGUAY, Vol. 2, No. 6, págs. 589 y siguientes). Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios - incluso practicando retenciones sobre las pasividades -, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840 , no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas.” (sentencia Nº 226/2016 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). VI) Finalmente, es preciso hacer referencia al artículo 4° de la Ley 19.185 , disposición que fuera invocada por el BPS al contestar la demanda. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que el período por el cual la accionante mantendría deuda con el Organismo va desde el 26 de noviembre de 1994 al 30 de mayo de 1995, es claro que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en sentencia N° 332/2017 : “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material —pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado—, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia . Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020 y 450/2021 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).