Sentencia Definitiva N° 713/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 31 de octubre de 2023. No. 713 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PEDREIRA GARCIA, MONICA ELIZABETH con ESTADO, MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS . Acción de Nulidad ” (Ficha No. 255/2020). RESULTANDO: I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 1156/2019 , de 30 de abril de 2019, emitida por el Sub Director General de la Dirección General Impositiva, en ejercicio de la Dirección General, mediante la cual se dispuso no acceder a su petición de transformación de su cargo, del Escalafón C (Administrativo) al Escalafón A (Profesional Universitario) (fs. 73 a 74, en carpeta verde de 117 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, la accionante esgrimió las sig uientes causales de ilegitimidad : i) desviación de poder : surge del expediente Nº 2017.05.005.00.11.3325 que las tareas que la accionante realizó en la Oficina Apoyo Técnico son propias del escalafón profesional. Sin embargo, en los distintos informes y di ctámenes se señala que no son propias del Escalafón A; ii) abuso o exceso de poder : el acto no se adecua a los motivos por los que se dictó y la DGI no valoró adecuadamente, con criterios técnicos y de razonabilidad el caso planteado. Las tareas de la actora eran técnicas, redactando proyectos de Resolución y certificados de adeudos; iii) violación al principio de igualdad y no discriminación : la actora realizaba todos los días tareas intelectuales que requieren determinada formación profesional junto a un contador, un escribano y un abogado. No obstante, estos perciben una retribución superior por una misma tarea. Es indiscutible que todos realizan proyectos de Resoluciones; y iv) motivación insuficiente de la decisión: no existe en el expediente una ilustración válida de las circunstancias de hecho y razones de derecho que motiven el rechazo de su solicitud y menos aún su traslado a otro Departamento donde ahora realiza tareas administrativas. En suma, por estos fundamentos demandó la nulidad del acto encausado (fs. 3 a 8 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, comparecieron los Dres. Fernanda San Martín y Martín Pérez -en representación del Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección General Impositiva -, quienes, tras relacionar los anteceden tes del acto, lo contestaron oponiéndose al accionamiento. En resumidos términos, afirmaron que: i) no existió desviación de poder: según los asesoramientos recabados, la accionante realiza tareas técnicas (no profesionales). Las tareas que describió son g enéricamente las de la Sección en la que trabajó como administrativa . Sus tareas no correspondían al escalafón profesional. Por lo tanto, se valoraron en forma los extremos necesarios requeridos por la Ley para decidir si debía o no procederse a la transfo rmación solicitada; ii) no hubo abuso de poder : existió absoluta proporcionalidad entre los motivos y el contenido del acto. El motivo para no otorgar lo peticionado fue que la actora no desarrollaba tareas profesionales, siendo el contenido del acto absol utamente razonable y proporcional a los antecedentes administrativos, que demuestran que cumplía tareas administrativas; iii) no se violó el principio de igualdad ante la Ley ni de no discriminación : la actora no realizaba tareas profesionales, independientemente de que trabajara en el mismo sector, con un contador, un escribano y un abogado. El hecho que estos profesionales tengan una remuneración superior se debe a que esta se desempeña en un escalafón diferente; y iv) no existió motivación insuficiente : la norma invocada como fundamento de la pretensión de la accionante es el artículo 10 de la Ley Nº 19.355, la cual requiere determinados requisitos que la actora no cumplió por cuanto no desarrolló tareas profesionales. En definitiva, bregó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 19 a 31 vto.). III) Por decreto No. 6475/2020 (fs. 33) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 7 de febrero de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 117). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 120 a 125 vto. y fs. 127 a 134, respectivamente). V) Por dictamen No. 201/2022, la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo aconsejó recabar la opinión de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 137), lo que fue compartido por decreto No. 2528/2022 (fs. 139). Dicha Comisión se expidió por Resolución No. 358/2022, de 1º de diciembre de 2022, pronunciándose por la confirma ción del acto impugnado (fs. 151 a 151 vto.). Finalmente, por dictamen No. 133/2023, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo también aconsejó la solución confirmatoria (fs. 157 a 162). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 164). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución No. 1156/2019 se emitió el 30 de abril de 2019 (fs. 73 a 74, A.A.) y se notificó personalmente el 9 de mayo de 2019 (fs. 75, A.A.). El 13 de mayo de 2019 interpuso en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 77, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo median te denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución No. 14455, de 11 de diciembre de 2019, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas, en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 113 a 113 vto., A.A.). Dicha Resolución se notificó a la acto ra el 14 de enero de 2020 (fs. 116, A.A.). La demanda se presentó el 15 de junio de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 9), eniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fue suspendido entre el 14 de marzo y el 31 de may o de 2020 en virtud de la declaración de Feria Jurisdiccional Extraordinaria dispuesta por las Acordadas del TCA Nº 8, 9 y 10 del 2020 y lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Nº 19.879. III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de c ompartir el temperamento sustentado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 151 a 151 vto.) y la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 157 a 162 ) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. La transformación de cargo solicitada por la parte actora se amparó en lo preceptuado por el artículo 10 de la Ley Nº 19.355 , de 19 de diciembre de 2015, que en lo que aquí interesa dispone lo siguiente: “En los Incisos de la Administración Central, lo s funcionarios que ocupen cargos presupuestados correspondientes al sistema escalafonario previsto en los artículos 27 y siguientes de la Ley N° 15.809, de 8 de abril de 1986 y sus modificativas, podrán solicitar la transformación d e sus cargos, en cargos de otro escalafón del mismo sistema. Los cambios no podrán solicitarse hacia los escalafones J, K, L, M y N, ni desde los escalafones K, L (Subescalafón Ejecutivo), M, N, R y S del sistema referido. Las transformaciones deberán cumplir con los siguientes requisitos: A) Acreditar haber desempeñado satisfactoriamente, a juicio del jerarca de la unidad ejecutora, las tareas propias del escalafón al que se pretende acceder, durante por lo menos los doce meses anteriores a la solicitud. B) Probar fehacientemente haber obtenido los créditos educativos y demás requisitos exigidos por los artículos 29 y siguientes de la Ley N° 15.809, de 8 de abril de 1986 y modificativas, así como los dispuestos en este artículo, para acceder al escalafón que se solicita, desde el momento que hubiese comenzado a desempeñar las tareas propias del escalafón al que pretende acceder. Para ingresar a los escalafones A “Personal Profesional Universitario” y B “Personal Técnico Profesional ”, los solicitantes deberán presentar los respectivos títulos, diploma o créditos habilitantes, expedidos, registrados o revalidados por las autoridades competentes. (…) El jerarca del Inciso deberá avalar que la transformación del cargo solicitada es necesaria para la gestión de la unidad ejecutora. El Poder Ejecutivo, previo informe de la Contaduría General de la Nación y de la Oficina Nacional del Servicio Civil, transformará los cargos respectivos asignándoles el último grado del escalafón, siempre y cuando tenga crédito presupuestal dis ponible (…)” (la negrilla no pertenece al texto original). En autos, la quaestio decidendi se centra en determinar si la promotora cumplió o no con el requisito previsto en el literal A) de la norma que se viene de transliterar, en cuanto establece “haber desempeñado satisfactoriamente, a juicio del jerarca de la unidad ejecutora, las tareas propias del escalafón al que se pretende acceder, durante por lo menos los doce meses anteriores a la solicitud” (la negrilla no pertenece al texto original). Como bi en lo destaca el dictamen de la Asesoría Letrada de la ONSC, “La norma dice ‘a juicio del jerarca de la unidad ejecutora’, lo que lo transforma en un aspecto que depende del leal saber y entender del jerarca y quien le asesore sobre las tares que cumple el funcionario solicitante. Va de suyo que esto debe realizarlo su jerarca directo y por supuesto dependerá de las tareas asignadas” (fs. 148, infolios) (la negrilla no está en el original). En el caso de la actora, su jerarca directo era el Encargado (I) del Departamento Apoyo Técnico Administrativo, Dr. Néstor Dávila, quien puntualmente informó: “Con relación a la funcionaria Sra. Pedreira García, realiza tareas evidentemente técnicas (no profesionales) como la misma detalla en su petición, desarrollando l as mismas en forma ajustada y acorde al cargo en que fue contratada (y luego presupuestada), en forma ampliamente satisfactoria y demostrando una innegable superación diaria en la ejecución de las mismas” (fs. 332, pieza 2, en carpeta verde de 464 fojas, A .A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Esto llevó a que el Departamento Jurídico, Sección Apoyo Contencioso informara luego que “En mérito a lo que surge claramente del informe que viene de transcribirse, si bien la peticionante realiz a -en forma ampliamente satisfactoria - tareas evidentemente técnicas, las mismas resultar ser ‘no profesionales’ (…). En virtud de ello, es dable colegir inequívocamente que no se verifica el cabal cumplimiento del requisito normativo previsto por el liter al A) (…)” (fs. 344 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). Por otro lado, tal como lo aclaró el Departamento Gestión Humana ante la objeción de competencia planteada por la promotora, “el Encargado del Departamento tiene competencia pa ra discernir e informar si las tareas realizadas por un funcionario son de índole profesional, independientemente que el Departamento Gestión Humana defina el perfil (que se expresa en las bases de los llamados) de los funcionarios que se desempeñarán en las diferentes áreas. (…) A su vez, la citada funcionaria hace referencia a que la ta rea principal que realiza y motiva su petición, es la de ‘ Proyectar resoluciones, providencias y oficios’ siendo ésta, solo una de las tareas clave que se mencionan en el perfil del llamado a concurso de Abogado Tributarista (…)” (fs. 340 a 340 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Sobre esta clase de tareas, ilustró en sede jurisdiccional el testimonio brindado por quien fuera el superior directo de la actora, Dr. Néstor Dávila , quien precisó que “(…) en la Sección Apoyo Técnico, revisten funcionarios del escalafón administrativo, a los cuales se les ha encomendado y se les encomienda actualmente el dictado de proyectos de resolución, correspondientes a una temática bien específica, como es el de las gestiones de IRPF o de IASS que básicamente consiste en un formulario tipo, cuyo aspecto central, que es la liquidación de la deuda, surge de un sistema informático. Este tipo de proyectos de resolución son las más sencillas o que no requieren conocimiento técnico o profesional para su elaboración (…)” (fs. 84 vto. a 85, infolios) (la negrilla no está en el original). Mientras que la Encargado (I) del Departamento Apoyo Técnico Administrativo, Escribana Mónica Shymitzek , se pronunció sobre las tareas que realizaba la actora de la siguiente manera: “Yo le asignaba las tareas y no le daba las mismas tareas que a los profesionales , ya que si bien el Contador y la Escribana hacían también proyec tos de resolución simples, a ellos, los profesionales se les daban otros expedientes que tenían que redactar más, o sea expedientes más complejos y ni que hablar al Abogado que ya mencioné anteriormente ” (fs. 88, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). A su vez, la Dra. María Cristina Bielli , quien también fuera Encargada (I) del Departamento Apoyo Técnico Administrativo, aclaró que la actora “no realizaba informes y dictámenes (…)” y que “los proyectos de resolución de mayor comple jidad no le eran asignados , sino que se asignaban a los funcionarios que revestían en el escalafón profesional (…)” (fs. 108 a 108 vto., infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por el contrario, el Cr. Ademar González, Presidente d el Sindicato de la Asociación de Funcionarios de la DGI depuso que “denunciamos que DGI aplicaba el art 10 de la (Ley) 19.355 con un criterio discrecional en función de vínculos de cercanía, amistad, políticos. Desconocemos los motivos , los que no eran tra nsparentes. Algunos funcionarios que hac ían las tareas se les reconocía la adecuación escalafonaria , y a otros que hacían la tarea no. Entonces denunciamos los cambios de escalafón selectivos sin ningún criterio asociado a razones de buena administración, e incumpliendo las leyes (…)” (fs. 113, infolios) (la negrilla no está en el original). A juicio del Tribunal, la valoración conjunta de probanzas producidas en sede administrativa y jurisdiccional, de conformidad con las reglas de la sana crítica, no per miten comprobar que en el caso de la actora se hayan verificado las causales de ilegitimidad que invoca (desviación de poder, abuso y exceso de poder, discriminación, violación a la igualdad y falta de motivación). En efecto, si bien en la declaración del Presidente de la AFI se hace referencia a situaciones de hecho en las que la Administración podría estar disponiendo transformaciones de cargos en virtud de motivaciones políticas, de amistad o de cercanía, dicho testimonio no resulta suficiente para comp robar que ello efectivamente haya sido así y menos aún en la situación particular de la accionante. Por el contrario, lo único que probó la actora es que realizaba proyectos de Resoluciones, pero, como ilustraron los jerarcas en donde trabajó, dichas tare as eran de baja complejidad, de corte estandarizado y que no requerían de los conocimientos propios de la profesión que esta ostenta, como Dra. en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho de la UDELAR. La Administración dio cumplimiento al trámite previsto por el artículo 10 de la Ley Nº 19.355 y, tras oír la opinión de su superior directo, del Departamento de Recursos Humanos y del Departamento Jurídico, concluyó, razonablemente, en que la actora no reunía el requisito previsto en el literal A) del mismo. Por lo expuesto, es claro que no se verificó una motivación insuficiente de la decisión , emergiendo los presupuestos de hecho y de derecho que la fundaron tanto del acto como de sus antecedentes. Por otro lado, no surge probada violación a la igualdad ni discriminación, porque si bien es cierto que los Contadores, Escribanos y Abogados del Escalafón Profesional realizaban proyectos de Resolución como la actora, estos también cumplían tareas propias de los perfiles de sus cargos profesionales. En este sentido, se coincide con el dictamen de la Asesoría Letrada de la ONSC , en cuanto destaca que “del perfil del llamado para abogado tributarista que surge a fs. 337 de los AA en 464 fs., surge que las tares clave están discriminadas en cinco puntos, siendo solamente uno de ellos el proyectar resoluciones, providencias y oficios. Se explicitan entre otros, asesorar, informar y dictaminar en materia jurídica, instruir sumarios e investigaciones administrativas, formular y deducir acciones en materia civil, contencioso -administrativa, efectuar denuncias penales, representar y patrocinar a la CGI, etc. Tareas estas que surge claramente de obrados no realiza la parte actora.” (fs. 150, infolios) (la negrilla no está en el original). Finalmente, tampoco se probó la configuración de las causales de desviación, abuso y exceso de poder. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querid o” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho ; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuan titativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo disposit ivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido ; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELL I MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80) .” (sentencias Nº 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022, 123/2022, 568/2022, 948/2022 y 339/2023, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica desde que no surgen probadas las causales de abuso, exceso y desviación de poder , siendo carga de la accionante acreditar su existencia (sentencias Nº 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022, 123/2022, 568/2022, 948/2022 y 339/2023, entre otras). Como bien se puso de manifiesto en el multicitado dictamen de la Asesoría Letrada de la ONSC , “Tampoco existió abuso o exceso de poder al rechazar la petición de transformación al cargo profesional, ya que surge probado en las presentes actuaciones que se recabaron todos los asesoramientos tendientes a dete rminar si se cumplían o no los requisitos habilitantes para acceder a lo peticionado (…) Y finalmente, no existe desviación de poder. La DGI no se desvía de la finalidad del artículo 10, en este caso en particular. A pesar de las solicitudes del gremio de funcionarios de la institución, de que no existan situaciones desiguales, surge claramente de los antecedentes que la funcionaria Mónica Pedreira no cumple con todos los extremos legales que establece la normativa aplicable para efectivizar la transformac ión” (fs. 150 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r), Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).