Sentencia Interlocutoria N° 586/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2002. No. 586 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LÚQUEZ, NELSA con ESTADO. PODER LEGISLATIVO. Acción de Nulidad” (No. 800/99). RESULTANDO : I) La actora pidió que se declare la nulidad de la Resolución dictada por la Cámara de Senadores con fecha 22/dic/98, en cuanto por los arts. 1, 5, y 9 se aprobó con vigencia al 1º/oct/98 la reestructura orgánica y reordenamiento escalafonario de la Unidad Ejecutora 03, “Comisión Administrativa del Poder Legislativo”, suprimiendo el cargo de Jefe de Sección que fue transformado en Jefe de Departamento, y declarando ascendidos a todos los funcionarios a partir del 1º/oct/98 a los efectos de la aplicación de la compensación por permanencia en el cargo. Se fundó en que no existió realmente un ascenso, y que el art. 9 era ilegítimo porque tenía como resultado la pérdida de la compensación, lo que afectaba su carrera administrativa y demostraba que se actuó con desviación de poder. Y agregó que el acto era violatorio de los arts. 108 y 229 de la Constitución. II) La parte demandada opuso la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, la que fue desestimada por sentencia interlocutoria nº 912 del 4/dic/00 (fs. 48-50). Y contestó afirmando que el acto fue arreglado a derecho, que no era violatorio de la Constitución sino que se trató de una racionalización y reestructura de los servicios, lo que estaba dentro de la facultad discrecional, y que no existió desviación de poder alguna. Pidió que se confirmara el acto. III) Abierto a prueba se produjo la certificada a fs. 63, alegaron ambas partes y fue oído el Sr. Procurador el que se pronunció por confirmar el acto (Dictamen No. 591/01, fs. 79-80). Consta que se citó para sentencia, la que previo estudio fue acordada en forma. YCONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II) Que el Tribunal, por mayoría y compartiendo la posición del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada. A cuyo efecto se reproducirán aquí en lo esencial los fundamentos que para caso similar ya se expusieran por el Tribunal en Sent. nº 130/02 dictada en los autos “Bonatti Leal, Alejandro c/ Poder Legislativo -Cámara de Senadores- Acción de nulidad”, Ficha 966/99. La única diferencia es que allí la impugnación recayó sobre el acto de fecha 22/dic/98, que aprobó la reestructura de las unidades administrativas de la Cámara de Senadores, mientras que en este caso la impugnación recae sobre el acto de la misma fecha 22/dic/98, que aprobó la reestructura de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo. Pero salvo en cuanto a la individualización de los artículos, cuyos números no son coincidentes (véanse A.A., legajo B, pág. C.S. 363 y ss. y C.S. 430 y ss.), no existen diferencias sustanciales. III) Se impugnan aquí los arts. 1º (incluidos los anexos I y II), 5, 8 y 9 de la resolución de 22/DIC./98 de la Cámara de Senadores, disposición que aprobó, con vigencia al 1º/OCT./98, el reordenamiento escalafonario descripto en las planillas, organigrama y estructura orgánica y funciones de la Comisión Administrativa. Y se concreta el agravio, porque a los efectos de la compensación fijada por el art. 14 de la resolución del Senado de 14/agos/96, modificado por el art. 8 del acto, se declara en el art. 9 que por efecto de la reestructura todos los funcionarios del Senado han ascendido con fecha 1º/OCT./98, con las excepciones que a continuación se establecen. El citado art. 14 regula la partida que retribuye la “compensación por antigüedad en el cargo”, y establece -en lo que aquí interesa-, que “...Esta compensación se suspenderá en el momento que el funcionario ascienda, iniciándose un nuevo cómputo para el pago cuando corresponda.” IV) Y la accionante sostiene que fue ilegítimamente privada de dicha partida o beneficio, porque el cargo de Jefe de Sección que tenía antes fue suprimido y se le asignó el de Jefe de Departamento, y se le declara como ascendida a efectos (designio o finalidad subalterna del acto) de perjudicarle desde el punto de vista salarial, afectando su derecho a la carrera administrativa, todo lo que configuró una típica desviación de poder. Sin perjuicio de señalar que todo el acto es flagrantemente inconstitucional, porque a pretexto de una reestructura y reordenamiento escalafonario se aprobaron normas típicamente presupuestales y en violación a los arts. 108 y 229 de la Constitución. V) Cabe puntualizar en principio, que es dudoso que la reclamante ostente legitimación “ad causam”, legitimación para accionar o para “pretender” (en la terminología de ALLORIO, conf. arts. 309 de la Constitución, y 38, 49 del decreto ley No. 15.524), por cuanto no ha acreditado que el acto cuestionado haya lesionado un derecho o bien un “interés calificado” (es decir, directo, personal y legítimo) del cual fuera titular. Porque no ha sufrido menoscabo económico, el beneficio antes mencionado no le fue suprimido sino tan solo “suspendido”, y no existe afectación de su derecho a la carrera administrativa y específicamente al ascenso. VI) Si se admite que el acto que se procesa aprobó, en puridad, una verdadera reestructura administrativa (orgánica y de reordenamiento escalafonario, como consigna el art. 1º de la resolución enjuiciada) lo que está dentro de la facultad discrecional reconocida a la Administración como regla o solución de principio, la transformación de cargos y la fijación de nuevos niveles retributivos, con suspensión (no privación) de la partida referida a “antigüedad o permanencia en el cargo”, no pudo causar lesión a la funcionaria. Máxime si se tiene en cuenta que ésta pasó a percibir una remuneración superior como “Jefe de Departamento” ($U 18.382.oo), a la remuneración que tenía antes del acto como “Jefe de Sección” ($U 16.257.--), véase informe fs 59 de autos. Es decir que no se afectó su retribución ni su jerarquía funcional, y el hecho de que no se le abone la partida por “antigüedad o permanencia en el cargo”, se compensó holgadamente con el aumento de su remuneración total. Sin perjuicio de que no fue privada de dicho rubro, porque simplemente se suspendió su aplicación, y se prevé que se inicie un nuevo cómputo luego del ascenso. VII) Empero, como el tema de la falta de legitimación para accionar puede ser opinable, la Sala ingresará igualmente, al examen de la cuestión de mérito, aunque lo ya señalado pauta la eventual ilesividad del acto impugnado. El Tribunal estima que no existe violación de normas constitucionales, y que el acto es arreglado a derecho. Porque el acto residenciado no contiene normas atinentes a la “materia presupuestal”, lo que está prohibido por los arts. 214, inc. 2º., lit. B), 108 y 104, inc. 1º de la Constitución, y también, por normas referidas a la materia “típicamente salarial” (art. 229 citado). VIII) Es muy claro que el acto cuestionado es un típico “acto administrativo”, no una ley, por lo que no podría aducirse ninguna necesidad de declaración de inconstitucionalidad de determinados artículos del mismo. Ello no implica, sin embargo, que pueda evadirse el examen de la eventual colisión de algunas disposiciones de la resolución del Senado respecto de normas o principios constitucionales, ya que dentro del concepto de “violación de la regla de derecho” (arts. 309 de la Constitución, y 23/A del decreto ley No. 15.524), se incluye cualquier norma de origen constitucional, legal, reglamentario, o contractual, así como todo principio general de derecho. IX) Pero el Tribunal no advierte ilegitimidad alguna. Del examen contextual de la resolución atacada y de las exposiciones de varios miembros del Senado, surge claro que se concretó una verdadera “reestructura administrativa”, con resultado de disminución de costos por supresión de cargos, y sin que se advierta finalidad alguna de lesionar algún derecho de los funcionarios de la Comisión Administrativa. Porque la propia “masividad” de los “ascensos”, declarados tales por el art. 9 del acto, así como el incremento general de las retribuciones totales, descartan plenamente cualquier atisbo de desviación de poder. Y eso sin perjuicio de señalar que la actora, pese a tener la carga de la prueba de la ocurrencia de un vicio de singular importancia como el anotado (arts. 104 del decreto ley nº 15.524, arts. 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del C.P.C., y arts. 137 y 139.1 del C.G.P.) , no rindió prueba idónea y suficiente del mismo. Y debe rechazarse sin lugar a dudas dicha imputación de desviación de poder, porque la finalidad perseguida por lo que se entiende es realmente una reestructura orgánica, permite descartar que el objeto perseguido en el fondo (desajustado respecto de la finalidad formalmente buscada) consista en la finalidad de perjudicar a los funcionarios, por la vía de “disfrazar” un ascenso al socaire de una “transformación de cargos” y, de esa forma, suspender el pago de la compensación multicitada. Pero además, el hecho de que el proyecto haya sido aprobado por 24 Senadores en 25 presentes (sólo votó discorde el Señor Senador Mallo y por fundamentos complejos, ver pieza B, , págs. 356 y 357 del Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, sesión del 22/dic./98), vale decir, por Senadores de todos los partidos con representación en esa Cámara, impone rechazar la conclusión de que se actuó al amparo de un designio oscuro, bastardo o subalterno. Incluso, de las exposiciones de los Señores Senadores Santoro, Korzeniak, y Fernández Faingold , y apreciando las dudas exteriorizadas por los Señores Senadores Sarthou y Gargano respecto al tema de 62 cargos que quedaban sin ascenso, pero apoyando el art. 9, surge claro cuál fue la finalidad que se persiguió con la “reestructura” de referencia, resultando muy claro que no se quiso en modo alguno perjudicar a los funcionarios y que tal lesión tampoco se concretó objetivamente en el texto aprobado. X) Tampoco se violó el derecho al ascenso, como se adelantó, dado el tenor del art. 9, y el examen contextual del acto impugnado. Porque una cosa es el derecho al ascenso garantizado por la Constitución (art. 61), y otra, el “mecanismo” a través del cual el mismo se concreta a nivel de la Comisión Administrativa. Este mecanismo está establecido en los arts. 13 a 15 del Estatuto del Funcionario aprobado para la Comisión Administrativa por la Cámara de Senadores (art. 8 de la ley No. 16.821, ver fs. 20), normativa de naturaleza reglamentaria que, en cuanto tal, pudo -y lo fue- ser modificada por otra norma de la misma jerarquía, rango y naturaleza (la resolución aquí cuestionada). Una y otra normativa fueron aprobadas con los mismos requisitos y formalidades, por cuya virtud la posterior (aquí impugnada) pudo perfectamente declarar que significaba un “ascenso”, el corrimiento masivo o generalizado de los funcionarios, derivado de las transformaciones de cargos y escalafones aprobados, lo que así se admitió por parte de los Señores Senadores recién mencionados, y sin que se levantaran en Cámara “voces” en contra del proyecto luego aprobado casi por unanimidad. Y, se reitera, el beneficio citado no fue suprimido sino que se mantuvo, aunque computándose a partir del 1º/OCT./98 nuevamente para todos los ascendidos, siendo aquélla la fecha en que se concretó la transformación de cargos. Este beneficio salarial, pues, a partir de los dos años posteriores a la fecha preindicada volverá a ser abonado en la forma y condiciones que establece el art. 14 de la resolución del Senado del 14/agos/96. XI) En suma: aunque el acto residenciado se exhibe como ilesivo respecto del accionante, igualmente el Tribunal ingresó al fondo del asunto para descartar cualquier vicio de legitimidad de la resolución atacada, lo que indica que, examinado el caso desde todos los ángulos posibles, la solución desestimatoria de la pretensión de nulidad se impone inexorablemente. Por estos fundamentos, de conformidad con el Sr. Procurador y arts. 309, 310 de la Constitución y 22, 28, 38 del decreto ley No. 15.524, el Tribunal por mayoría de votos, FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmado el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Baldi (d.), Dr. Mercant, Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino (r.), Dr. Rochón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia Dr. Baldi: discorde por los mismos fundamentos expuestos en la discordia recaída en la Sentencia No. 130 del 18/3/02.