Sentencia Definitiva N° 689/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 10 de octubre de 2023. No. 689 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados: “SCHWENDENWEIN SUÁREZ, GOODFRED con CORTE ELECTORAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 133/2020). RESULTANDO : I) A fs. 2 compareció el Sr. Goodfred SCHWENDENWEIN SUÁREZ deduciendo pretensión anulatoria contra la Resolución de la Corte Electoral S/N, de fecha 24 de julio de 2019, que denegó el pedido de declaración de excedencia formulado por el actor (fs. 87, A.A.). Relató que, con fecha 10 de abril de 2019, mediante nota dirigida a la Secretaría de la Oficina Nacional Electoral de la Corte Electoral solicitó se le declarara en excedencia al amparo de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley No. 18.719 y aportó pruebas de su formación e idoneidad. Explicó que se encuentra desempeñando tareas administrativas para las que esta sobrecalificado dado que, además de ser Licenciado en Ciencia Política, es Magíster. Basado en su perfil y formación, se entiende comprendido en una de las causales que habilita la reasignación de funcionarios dentro de la Administración Pública para la mejor utilización de los recursos existentes en la función pública. Afirmó que el Organismo concedió seis declaraciones de exced encia entre abril del 2018 y abril del 2019 a funcionarios con menor calificación técnica. De ese modo, a su juicio, la recurrida carece de motivación suficiente, siendo su contenido vago, impreciso y de dudosa rigurosidad. Manifestó que el actuar procedimental de la Corte Electoral significó una clara violación del derecho de defensa por cuanto no se le confirió vista previa al dictado del acto en contravención con lo previsto en el artículo 75 del Decreto 500/991, motivo por el cual su omisión acarr ea la nulidad del acto. Agregó que la Administración demandada denegó la instrucción de los medios de prueba solicitados por el promotor, violentando el debido procedimiento. En cuanto al contenido del acto recurrido, afirmó que violenta su derecho subj etivo a la movilidad funcional y al desempeño en tareas propias de su grado de estudios, a la vez que violenta principios generales de Derecho Administrativo tales como el de buena administración, legalidad objetiva, igualdad ante la Administración, princi pio de garantía de razonabilidad o prohibición de arbitrariedad y debido procedimiento administrativo, respaldándose en doctrina relacionada. A su vez, cuestionó la fundamentación basada en la “no conveniencia” esgrimida por la Administración y afirmó que el acto no está debidamente motivado. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el traslado, a fs. 20, compareció Ana María VÉLIZ MIGUENS en representación de la Corte Electoral, quien contestó controvirtiendo los términ os de la demanda, solicitando su rechazo. Relevó que existió una similar petición formulada en el año 2015 en la que el actor solicitó la declaración de excedencia, la que fue desestimada por la Corte Electoral y consentida. Ello impide que prospere este accionamiento en tanto el acto lesivo sería el primero dictado y no el que actualmente se procesa, recaído ante una nueva petición que pretende volver a formular el antiguo petitorio. Explicó que no existe un derecho subjetivo o interés tutelable a qu e los servicios se reestructuren como mejor convenga al interés de los funcionarios, sino que la redistribución de los funcionarios del Organismo es una potestad discrecional de la Administración y su otorgamiento se encuentra limitado a la conveniencia del servicio. Afirmó que el acto está debidamente motivado en tanto refleja en forma inequívoca los motivos para no disponer la redistribución. Así, expresó que recabó la opinión de la Comisión de Nombramientos de la Corte Electoral, la que sugirió no ha cer lugar a la solicitud de declaración de excedencia por entender no conveniente la suspensión de la vacante (lo que ocurriría conforme lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley No. 18.719). Además, se tuvo en cuenta que el año 2019 era un año electoral en el que las necesidades de contar con recursos humanos arreciaban y que el artículo 1°, lit. e) de la Ley No. 16.127 establece que “no podrán realizarse designaciones de nuevos funcionarios dentro de los doce meses anteriores a la finalización de cada período de gobierno”. En cuanto a la alegada omisión de conferir vista , sostuvo que la misma no era de precepto en tanto ningún derecho a la excedencia podía esgrimir el actor en forma previa al dictado del acto. Respecto de la supuesta violación de la prueba ofrecida puntualizó que la misma versaba sobre el número de vacantes en el Organismo, extremo que no guardaba relación con la solicitud del actor. Expresó que no hubo lesión a la carrera administrativa del actor y que, al pertenecer éste al escal afón administrativo, bien podría presentarse a los concursos que se produjeran a fin de obtener la alegada movilidad. Indicó que tampoco hubo violación de los principios administrativos enunciados y, particularmente, en relación con la alegada violación al principio de igualdad en razón de que se les confirió a otros funcionarios la excedencia o pase en comisión y al actor se le negó, manifestó que la Administración no está obligada a conceder todas las excedencias o pase en comisión que se le soliciten, siempre que lo haga en forma fundada, que fue lo que sucedió en el caso. En síntesis, sostuvo que la actuación de la Administración fue ajustada a Derecho en ejercicio de la potestad discrecional conferida normativamente y solicitó el rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba por decreto No. 4105/2020 (fs. 28), fue diligenciada la propuesta por la parte demandada, la que luce certificada a fs. 40. La parte actora ofreció medios probatorios que no fueron admitidos por haberlos propuest o tardíamente (decreto No. 6837/2020, fs. 32). IV) Conferido el plazo para alegar, la parte actora presentó sus alegatos a fs. 43 y la parte demandada lo hizo a fs. 54. V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Adminis trativo, que por Dictamen No. 476/2021 sugirió recabar previo informe de la Comisión Nacional del Servicio Civil. La referida Comisión por Resolución No. 285/2022 sugirió confirmar el acto impugnado (fs. 76 vto.) y vueltos los autos a la Procuraduría, por Dictamen No. 16/2023 aconsejó desestimar la demanda (fs. 80/83 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal , se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Contra el acto enjuiciado, notificado el día 31 de julio de 2019 (fs. 90, A.A.) el promotor interpuso, con fecha 9 de agosto de 2019, el recurso de revocación. El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante resolución adoptada en la S esión Ordinaria de fecha 11 de diciembre de 2019, que mantuvo la recurrida (fs. 140/141, A.A.). Dicha resolución fue notificada el día 30 de diciembre de 2019 (fs. 145, A.A.). La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 15 de mayo de 202 0, considerando la Feria Jurisdiccional Extraordinaria con motivo de la emergencia sanitaria dispuesta por este Cuerpo de acuerdo a las Acordadas 8, 9, 10 y 13/2020. II) Ingresando en el análisis del aspecto sustancial del asunto, el Tribunal, por una nimidad, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se exponen. III) Conforme surge de los antecedentes agregados a la causa, con fecha 16 de enero de 2015, el actor solicitó su declaración de excedencia en tanto su situación profes ional había cambiado desde su ingreso al Organismo en el año 2009, dado que había obtenido el título de Licenciado en Ciencia Política y había comenzado sus estudios de Maestría (fs. 3, A.A.). Por informe letrado, de fecha 5 de marzo de 2015, se entend ió no pertinente acceder a lo solicitado por el accionante y la Corte Electoral en acuerdo de fecha 18 de marzo de 2015 resolvió no hacer lugar, por ahora y sin perjuicio, a lo solicitado (fs. 14, A.A.). La resolución fue notificada al promotor el día 24 de marzo de 2015 (fs. 35, infolios). Posteriormente, el promotor, con fecha 10 de abril de 2019, elevó nota a la Secretaría de la Oficina Nacional Electoral solicitando la declaración de excedencia al amparo del artículo 19 de la Ley No. 18.719 a fin de ser reasignado de acuerdo con su perfil (fs. 55, A.A.). Por informe de fecha 3 de mayo de 2019, la Asesoría Letrada de la Corte Electoral informó: “que la situación planteada se encuentra legalmente amparada por el artículo 15 y siguientes de la Ley 18. 719” (fs. 68, A.A.) y en Sesión Ordinaria del 22 de mayo de 2019 se confirió pase a la Comisión de Nombramientos previo informe del Departamento de Personal sobre las declaraciones de excedencia de los últimos dos años (fs. 72, A.A.). Informadas que fue ran las declaraciones de excedencia de los últimos dos años por el Departamento de Personal, la Comisión de Nombramientos sugirió “no hacer lugar a la solicitud de declaración de excedencia por entender no conveniente para el organismo la supresión de la vacante, lo que ocurriría según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley N° 18.719.” (fs. 85, A.A.). Posteriormente, en Sesión Ordinaria de fecha 24 de julio de 2019, se dictó el acto impugnado, que no hizo lugar a lo solicitado por el promotor. IV) En lo inicial, corresponde relevar el presupuesto procesal de lesividad del acto impugnado, que, como es sabido, requiere de un examen previo que, de no verificarse, obsta la decisión de mérito. Sobre la temática, Durán Martínez señala que “el acto administrativo susceptible de la acción anulatoria, además de definitivo, debe ser el originario, es decir el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad (art. 24 del decreto - ley N° 15.524 ” (Durán Martínez, Augusto “Conte ncioso Administrativo”, segunda edición actualizada y ampliada, Montevideo, marzo 2015, FCU, pág. 41). En similar sentido, Cajarville explica que “ el acto impugnado debe ser agraviante, como creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción.” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República No. 23, Montevideo, 2004, pág. 129). Asimismo, el citado autor advertía qu e “no son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación, de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Recursos administrativos”, FCU, 3ª edición, Montevideo, 2000, págs. 138 y 139). Sin perjuicio de ello, luego formulaba una importante precisión e indicaba que “ en la categoría de resoluc iones meramente reiterativas no deben incluirse aquellas que, aunque en su expresión literal reiteren una anterior, lo hagan luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto. Este nuevo acto es en realidad originario en cuanto a los motivos existentes al tiempo de su emisión, y por tanto es objeto de recursos administrativos y de acción de nulidad ” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Recursos Administrativos”, op. cit., pág. 139) (Destacado pertenece al redactor). En la especie, la parte demandada esgrimió la falta de lesividad del acto impugnado argumentando que existió una petición anterior formulada en el año 2015 de idéntico contenido en la cual el actor solicitaba la declaración de excedenci a. Dicha petición fue desestimada por la Corte Electoral y notificada que fuera no se interpusieron a su respecto los recursos correspondientes, con lo cual quedó firme. En ese sentido, señaló que el acto que causa agravio al accionante no es el procesado sino la resolución denegatoria anterior del año 2015. Si bien de la reseña de antecedentes surge que el actor intentó una petición del mismo tenor a la que meritó el acto denegatorio procesado en obrados, no se debe desatender a los cambios en los supue stos fácticos de una y otra petición. El cambio de circunstancias fácticas se encuentra en los estudios realizados por el promotor. En la primera nota, el actor esgrimía ser Licenciado en Ciencia Política y que se encontraba cursando una Maestría en Cienci a Política. En la segunda, manifestó “motiva dicha solicitud el hecho de haber adquirido un cambio relevante en cuanto a mi formación académica, desde que ingresé al organismo a la actualidad, el cual, claramente no se adecua a las tareas administrativas q ue desempeño diariamente. El mencionado cambio en mi formación tiene que ver con haber logrado el título de Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de la República en el año 2012, así como también haber culminado la Maestría en Derechos Humanos y democratización en América Latina y el Caribe dictada por la Universidad Nacional San Martín (Argentina) en cooperación con la Unión Europea, culminada en el año 2018”. Así, está fuera de discusión que el actor ha profundizado en sus méritos académicos, lo que, a su criterio, habilitaba a plantear nuevamente una pretensión de declaración de excedencia. De ese modo, el acto impugnado se considera lesivo y pasible de análisis ante la jurisdicción del Tribunal. V) En lo formal, el actor alegó que se v ulneraron las garantías del debido proceso, ya que se procedió a dictar el acto, sin otorgarle vista previa y se le denegó la producción de prueba en vía recursiva. En cuanto al agravio adjetivo de ausencia de vista previa al dictado del acto, en la esp ecie nos encontramos ante un procedimiento administrativo iniciado a instancia del interesado con su pedimento de fecha 10 de abril de 2019, en el cual pudo desarrollar su punto de vista sobre la cuestión, realizando su encuadre fáctico y jurídico. Así, al amparo del artículo 19 de la Ley No. 18.719, el actor solicitó a la Secretaría de la Oficina Nacional Electoral de la Corte Electora la declaración de excedencia a su respecto basada en la causal “reasignación de funcionarios de acuerdo con su perfil” (fs. 55, A.A.). Sobre el punto, la Corporación reiteradamente ha sostenido desde la sentencia No. 719/2000 la innecesariedad (o intrascendencia del apartamiento adjetivo evidenciado) de vista previa en procedimientos incoados a instancia del interesado, pue s el administrado al inicio del trámite pudo expresar su punto de vista (encuadre fáctico-jurídico) desde el comienzo del procedimiento. De ese modo, la falta de vista previa no es influyente para determinar la invalidez del acto encausado y no se advierte, tampoco en el caso, que se haya vulnerado el derecho de defensa del actor. En cuanto al diligenciamiento de prueba denegado, ésta apuntaba a establecer el número de vacantes existentes en el escalafón administrativo al momento del dictado del acto y a informar el grado de capacitación y de estudios cursados por los funcionarios a los que les fue concedida la declaración de excedencia. Respecto de dicha prueba, la Administración fundó su denegatoria en que la misma era “improcedente e inconducente”. El agravio es de rechazo. El accionante, en ocasión de fundamentar el recurso administrativo interpuesto planteó la cuestión como de puro Derecho en tanto expresó que: “surge claro que tal y como lo valoró la Asesoría Letrada de Corte Electoral, los supu estos de hecho narrados y acreditados por el Mg. Schwendenwein, tienen asignados por los artículos 15 y siguientes de la Ley N° 18.719, una conducta preestablecida y concreta para la Administración, que es la de declaración de la excedencia, por cuanto se anula la apreciación, y se limita a la aplicación de la consecuencia jurídica” (fs. 119, A.A.). Bajo tal entendimiento, la cuestión pasó a centrarse en la interpretación que ensaya el actor relativa a determinar si del artículo 19 de la Ley No. 18.719 se deriva un derecho del funcionario accionante a que se le declare excedente, de modo tal que basta solicitarlo para que la Administración esté constreñida a hacerlo. Por tanto, el número de vacantes existentes y el grado de capacitación de quienes fue ron declarados en excedencia, es irrelevante a efectos de dilucidar la cuestión debatida tal como fue planteada. VI) Despejado lo anterior, corresponde ingresar al fondo del asunto a fin de determinar si la denegatoria a declarar la excedencia es o no ilegítima. Como se mencionare supra, el actor plantea que su situación de hecho y de Derecho se adecua a la solución legal prevista en el artículo 19 de la citada Ley, por tanto, hallándose dentro del supuesto “reasignación de funcionarios de acuerdo con su perfil”, correspondía a la Administración declarar la excedencia. Asimismo, afirmó que no puede argumentarse la inconveniencia de suprimir el cargo en la planilla de la Corte Electoral porque existen cargos vacantes. No se comparte el temperamento del actor. Como punto de partida, en los incisos 1° y 2° del artículo 19 de la Ley No. 18.719 se establece que la declaración de excedencia: (i) deberá ser resuelta por el jerarca máximo del inciso, previo informe favorable de la Oficina Nacional del Servi cio Civil; (ii) deberá ser consecuencia de una reestructura, supresión, fusión o traslado de unidades o servicios, debidamente fundadas, así como en caso de reasignación de funcionarios de acuerdo con su perfil. Asimismo, tal redistribución apareja la consecuencia establecida en el artículo 30 de la Ley No. 18.719: “ Una vez resuelta la incorporación, el cargo redistribuido y su dotación deberán ser suprimidos en la repartición de origen y se habilitarán en la de destino…” Por otro lado, la redistribución de funcionarios “es el procedimiento administrativo por el cual un funcionario público que presta funciones en una repartición del Estado, es declarado excedente por la autoridad competente y, previo consentimiento del jerarca de otra repartición del Estado, pasa a desempeñar servicios definitivamente a este último. Se trata de un traslado definitivo de un organismo a otro organismo estatal ” (Correa Freitas, Rubén y Vázquez, Cristina “Manual de la Función Pública”, FCU, Montevideo, 2021, págs. 243 y 244). Tal como se expone en sentencia No. 742/2017, la redistribución de funcionarios, dentro o fuera del organismo, es potestad discrecional de la Administración, en atención a la conveniencia del servicio, siendo competencia del jerarca máximo del inciso disp oner o no la declaración de excedencia y “ apreciar esas circunstancias es competencia de la Administración, que deberá hacerlo considerando razones de buena administración, oportunidad y conveniencia, de manera que se trata de una facultad discrecional. Las facultades discrecionales no están exentas del control jurisdiccional respecto de la legitimidad y racionalidad de su ejercicio, pero sin ingresar a un examen de aspectos que, como la oportunidad o conveniencia, son ajenos a la jurisdicción de este Tribunal (SAYAGUES LASO, E. Tratado de Derecho Administrativo, 9a. ed. Montevideo, 2010, p.416; CAGNONI, José Aníbal. "Límites a la discrecionalidad. Los conceptos jurídicos indeterminados" en Segundo Coloquio Contencioso de Derecho Público Responsabilidad del estado y Jurisdicción, Montevideo, Ed. Universidad, mayo 1995, p. 73 -85; CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, tomo II, Montevideo, 2012 p. 52; BRITO, Mariano. Derecho Administrativo. Su permanencia, contemporaneidad, prospectiva. Montevide o, 2004, p. 443; DELPIAZZO, Carlos. Derecho Administrativo General, volumen 1, Montevideo, 2011, p. 264; GUARIGLIA, Carlos "Control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa a través del control de la motivación del acto administrativo" en Estud ios de Derecho Administrativo 2016 Nº14, p.253-329, entre otros).” (Destacado corresponde al redactor). En la misma línea se pronunció la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil, que en informe No. 134/2022 señaló: “Entendemos, conjun tamente con la doctrina y jurisprudencia que el jerarca tiene la facultad discrecional de declarar la excedencia de los funcionarios siempre que se cumplan según su apreciación determinadas condiciones. La Administración tiene la potestad de organizar s us servicios cumpliendo con el principio de buena administración. De los antecedentes del acto administrativo, así como del mismo dictamen, surge que consultada la Comisión de Nombramientos sugirió no hacer lugar a la solicitud de declaración de excedencia por entender no conveniente para el organismo la supresión de la vacante, lo que es conforme a la ley (artículo 30 de la Ley N° 18.719) .” (fs. 74 infolios) (Destacado corresponde al redactor). Tal potestad del jerarca, responde al principio funcional e stablecido en el artículo 59 de la Constitución, que define el estatuto del funcionario a partir de que “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”. Por tal motivo, como bien señala la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo “el aducido “derecho a la movilidad” y derecho “a la adecuación de su perfil dentro de la función pública”, no existen. Los funcionarios son designados para el cumplimiento de una función determinada. Sería buena cosa que, si el fu ncionario cuenta con habilidades especiales, estas sean reconocidas, brindándole una oportunidad de realización personal en el trabajo, pero no hay obligación alguna de modificar la actividad asignada ni resulta lógico que se niegue la potestad discreciona l del jerarca de resolver el punto, para admitir, en cambio, una especie de potestad libérrima del funcionario para juzgar sus propias habilidades y hasta el destino de su desempeño.” (fs. 83, infolios). Desde tal perspectiva de análisis, la declaración de excedencia es esencialmente discrecional y, en obrados, no se aprecia que la discrecionalidad haya sido empleada en forma ilegítima, irracional o con arbitrariedad. Por el contrario, se invocó la inconveniencia de declarar la excedencia del funcionario en atención a los postulados del artículo 30 de la multicitada Ley que informan que el cargo redistribuido y su dotación deberán ser suprimidos en la repartición de origen y se habilitarán en la de destino. VII) Por lo demás, tampoco se estiman de re cibo los agravios fincados en la alegada lesión del principio de igualdad basado en que en casos anteriores la Administración declaró la excedencia y en la falta de motivación del acto. Respecto de la lesión al principio de igualdad, asiste razón a la demandada en cuanto afirmó que la Administración no está obligada a conceder todas las declaraciones de excedencias o pases en comisión que se le soliciten, siempre que lo haga en forma fundada. Ello por cuanto no se trata de una solución general o de princ ipio, sino que la norma reguló el instituto de la excedencia en forma general para todos los funcionarios que se hallaren comprendidos en las situaciones allí previstas, pero ello requiere, además, la valoración o conveniencia de quien lo otorga. En la especie, encontrándose fundamentada la decisión, el hecho de que con anterioridad se hubieran declarado excedencias no afecta la validez del acto impugnado. En cuanto a la falta de motivación del acto, si bien podría haber sido más detallado en cuanto a sus motivos, indiscutiblemente está nutrido de los antecedentes administrativos que le preceden. En obrados surge de los antecedentes incorporados que, ante la petición del reclamante, la Comisión de Nombramientos de la Corte Electoral, con fecha 16 de julio de 2019, sugirió “no hacer lugar a la solicitud de declaración de excedencia por entender no conveniente para el organismo la supresión de la vacante, lo que ocurría según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley N° 18.719” (fs. 85, A.A.). A juic io del Tribunal, la supresión del cargo presupuestal en el Organismo, en un contexto de instancia electoral, es motivo suficiente para denegar la declaración de excedencia y se inscribe dentro de las facultades que tiene la Administración para organizar su s servicios en orden a los fines que debe cumplir. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, por ende, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse lo s antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).