Sentencia Definitiva N° 687/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS Montevideo, 10 de octubre de 2023. No. 687 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FROGONI URÁN, DANIEL LUJ ÁN con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD”. Ficha No. 99/2022. RESULTANDO: I) La acción de nulidad, deducida a fojas 42 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 03 -936- 2021-833, de fecha 24 de marzo de 2021, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, que resolvió denegar la solicitud del pretensor de obtener una jubilación por causal común, en aplicación de lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713, artículo 13 de la Ley No. 17.963 y 4 de la Ley No. 19.185 (fs. 229 vto. y 230 A.A.). El 7 de julio de 2017, el Sr. Frogoni compareció ante el Or ganismo Previsional, a efectos de solicitar una jubilación común. La Administración le comunicó al titular que no cuenta con situación regular de pago, y hasta tanto no regularice la situación contributiva ante la Asesoría Tributaria y Recaudación, no pod rá acceder a la prestación solicitada. Según Informe de ATYR, el Sr. Frogoni es deudor de tres determinaciones tributarias: No. 43396 (1 de enero de 1993 a 31 de diciembre de 1995) No. 218275 (1 de enero de 1996 a 31 de marzo de 1996) y No. 15186 (1 de abril de 1996 a 30 de setiembre de 2001). Sostuvo que la presente acción tiene su basamento legal en el hecho de que, en nuestro Derecho Positivo, la acción de nulidad contra los actos administrativos contrarios a una regla de Derecho o dictados con desviación de poder, están reservados a los titulares de un derecho o interés legítimo, directo y personal violado o lesionado por ellos. En cuanto al aspecto sustancial, sostuvo que se han vulnerado las disposiciones establecidas por el artículo 21 del Código Tributario, en tanto no se logró probar por parte del Banco de Previsión Social que haya actuado con falta de diligencia, culpa o dolo, tal como lo exige la norma. La Administración violó el artículo 38 del Código Tributario, no logrando acreditar que hubi era incurrido en defraudación, que no cumpliera con la obligación de inscribirse, de denunciar el acaecimiento del hecho generador o de presentar las declaraciones juradas, extendiendo ilegítimamente el plazo a diez años. Expresó que para el caso de que e l Sr. Daniel Frogoni fuera responsable y deudor de las determinaciones tributarias mencionadas, éstas han prescripto, de conformidad con lo estipulado por los artículos 1216 y 1220 del Código Civil. También se produjo una ilegítima extensión del período d e fiscalización, en aplicación de los Decretos Nos. 104/1996 y 151/1996, para los tributos devengados a partir del 1 de marzo de 1996. Agregó que se violentaron disposiciones de orden constitucional, tal como lo es el artículo 66 de la Constitución de la República, afectándose el debido proceso y cercenándose el derecho de defensa. En síntesis, solicitó la anulación de la Resolución impugnada. II) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. Valeria Vidart Nieto —en representación del Banco de Previs ión Social — compareció a fojas 59 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. Controvirtió la pretensión deducida, que concuerda con la plataforma de hechos manifestada en la demanda. Resaltó que no se configuró la prescripción invocada por la parte a ctora, dada la interrupción de la prescripción debido al proceso ejecutivo judicial promovido ante el Juzgado Letrado de 1era Instancia en lo Civil de 5° Turno (Ficha No. 3807/2006). Por ende, una vez planteado el juicio, tratándose de obligaciones persona les, la prescripción recién se configura a los veinte años desde que la sentencia condenatoria haya quedado firme. En este caso, la Resolución Judicial quedó firme a los diez días de efectuado el emplazamiento judicial. Por ello, la prescripción de las obl igaciones tributarias aún no se ha configurado. A su vez, agregó que si bien el accionamiento fue contra la empresa Imágenes S.R.L, el artículo 218.2 del Código General del Proceso establece en cuanto a la eficacia de la sentencia frente a terceros, que la cosa juzgada también alcanza a los codeudores solidarios. De ahí que la sentencia lograda en sede judicial alcanza al Sr. Frogoni en su calidad de codeudor solidario de la empresa. En función de lo dispuesto en los artículos 1398 incisos 3 y 4 , artículo 1240 del Código Civil y artículo 218.2 del Código General del Proceso, la interrupción de la prescripción contra la empresa Imágenes S.R.L. también interrumpe respecto a los demás codeudores solidarios , como es el caso del pretensor. Aclaró que independi entemente del régimen de responsabilidad del artículo 21 del Código Tributario, de acuerdo con las normas jurídicas, debe estarse , a los efectos jubilatorios, a la efectiva cancelación de adeudos. Arguyó que no es extensión de la responsabilidad tributari a a los socios administradores de la sociedad, estatuida por el artículo 21 del Código Tributario, por cuanto no estamos en sede de persecución del crédito tributario adeudado por la empresa, sino en la imposibilidad de registrar el período no dependiente de la accionante en su historia laboral y la necesidad, por imperio legal, de la cancelación total de dicho período , conforme lo estatuido por el artículo 14 de la Ley No. 17.963, para su registro, sin el cual el actor no puede ingresar al goce de la pasividad solicitada. Indicó que la normativa impone que, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, excluyendo los restantes modos de extinción de obligaciones tributarias, en particular la prescripción extintiva. El contenido jurídico de la cotización o aportación, como condición de computabilidad, es el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la Seguridad S ocial, como producto de la relación jurídica tributaria impuesta por el carácter contributivo del sistema. Respecto de aquellas obligaciones tributarias correspondientes a los servicios cumplidos por el titular, la aportación regular se asocia con el 30% de la deuda o el 50% del período de servicios que se aprecian. En suma, la Administración demandada expresó que de acuerdo con las razones expuestas , la pretensión deducida merece ser desestimada en todos sus términos, en tanto la Administración ha actuado en cumplimiento de la normativa vigente y el acto dictado se encuentra debidamente fundado, ya que, en la totalidad de las actuaciones que conforman los antecedentes administrativos , se encuentra la fundamentación de la Resolución y se han observado en su dictado las garantías del debido procedimiento administrativo. En definitiva, abogó por la confirmación de la Resolución hostilizada. III) La parte demandada alegó de bien probado de fs. 98 a 100, mientras que, la parte actora lo hizo de fs. 105 a 110. IV) Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 105/2023, fs. 118 y 119) aconsejó la confirmación del acto en lo atinente al período 02/1996 – 12/1996, amparar parcialmente la presente demanda y en su mérito, a nular el acto en proceso en lo que respecta a los demás períodos reclamados. V) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 121). CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El Sr. Danie l Frogoni fue notificado de la Resolución encausada, el 17 de junio de 2021 (fs. 231 vto. A.A.). Interpuso contra la misma, los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 2 2 de junio de 2021 (fs. 233 A.A.). Con fecha 4 de enero de 2022, acaeció a cto confirmatorio ficto. Si bien en los antecedentes administrativos consta Resolución denegatoria expresa (Resolución del Directorio del Banco de Previsión Social N o. 39- 26/2021, de fecha 24 de noviembre de 2021, fs. 251 vto. a 252 A.A.) no figura la noti ficación de tal Resolución, por lo que se acudió a la acción anulatoria en virtud de la denegatoria ficta en la fecha antedicha. La demanda anulatoria se entabló útilmente, el 21 de marzo de 2022 (fs. 42 y ss.). II) El Tribunal de lo Contencioso Admini strativo, por unanimidad de sus integrantes, se pronunciará por la anulación del acto impugnado, apartándose en un sector del dictamen de la Procuraduría que únicamente refería a anulación parcial. De acuerdo con la información que surge de obrados, el Sr . Frogoni se ve impedido de acceder a la jubilación en virtud de deudas contributivas correspondientes a la empresa Imágenes S.R.L.: No. 43396 (1 de enero de 1993 a 31 de diciembre de 1995) No. 218275 (1 de enero de 1996 a 31 de marzo de 1996) y No. 15186 (1 de abril de 1996 a 30 de setiembre de 2001) (fs. 7 vto. A.A.). Con fecha 20 de febrero del año 2006, el Banco de Previsión Social inició Juicio Ejecutivo contra la empresa Imágenes S.R.L. en virtud de lo dispuesto en las Resoluciones No. 0997210/05 a 0 997409/05 y 0997411/05, del día 13 de enero de 2005 (Ficha No. 2 -3807/2006 – Juzgado Letrado de 1era Instancia en lo Civil de 5to Turno). Mediante el decreto No. 385/2006, de fecha 21 de febrero de 2006 , se dispuso embargo genérico cuya última reinscripción fue dispuesta por decreto No. 584/2021, el 7 de abril de 2021. La discusión en obrados comprende la supuesta responsabilidad del actor por deudas respecto de Imágenes S.R.L. No obstante, no surge de los antecedentes administrativos , acto alguno que le haya imputado tales deudas al actor, es decir, que haya determinado su responsabilidad en relación con las obligaciones incumplidas por la S.R.L. En tal sentido, de modo concordante con lo anterior, el juicio ejecutivo fiscal (agregado al presente expedie nte) que la Administración invocó a efectos de acreditar la interrupción de la prescripción, fue promovido exclusivamente en contra de Imágenes S.R.L. Así, no surge acreditado per se que se configure interrupción de la prescripción respecto del actor. El artículo 21 del Código Tributario establece que : “Los representantes legales y voluntarios que no procedan con la debida diligencia en sus funciones, serán solidariamente responsables de las obligaciones tributarias que correspondan a sus representados. Es ta responsabilidad se limita al valor de los bienes que administren o dispongan, salvo que hubieren actuado con dolo”. De esta forma, el Organismo Previsional actuó en forma ilegítima al presumir la existencia de adeudos en cabeza de personas físicas, sin que haya existido ningún acto administrativo que las declare responsables de estos, de acuerdo con lo establecido por el referido artículo del Código Tributario. Sobre el tópico, en términos que resultan de aplicación en la emergencia, la jurisprudencia del Colegiado ha señalado que: “(…) el BPS ha denegado el acceso a los beneficios jubilatorios por entender que el actor registra un adeudo tributario pendiente con el BPS. Como reza la parte dispositiva del acto procesado -a juicio del BPS - el actor: “…ti ene deuda por aportes.” (fs. 114 de los A.A.). Esto, sin embargo, no es así. Basta repasar los antecedentes para detectar que los adeudos tributarios que la Administración ha postulado que corresponden al actor, en puridad, es mantenido por dos sociedades comerciales en las que aquél participó. El accionante nunca fue responsabilizado al amparo de lo dispuesto en el art. 21 del CT por dichas obligaciones. En consecuencia, le asiste razón en su cuestionamiento al pretensor, cuando señala que ningún acto lo responsabilizó por dichos adeudos tributarios. (…) De las actuaciones administrativas y de la prueba rendida en este proceso, surge con total claridad de los actos de determinación tributaria que el BPS ha dictado -y en algunos casos ejecutado judicialme nte ante distintas sedes judiciales- determinaron obligaciones en cabeza de las dos sociedades contribuyentes. En todos los casos, las determinaciones tributarias se han realizado en cabeza de las sociedades en las que el actor participó como socio. Ahora bien, las deudas son de las sociedades contribuyentes, no del socio, a quien no se ha responsabilizado tributariamente por las mismas. En otras palabras, quienes registran deudas con el BPS, son otros sujetos de derecho: dos personas jurídicas -sociedades comerciales- que son centros de imputación de derechos y obligaciones distintos de los socios que las integraron en su oportunidad. Esto no es otra cosa que el lógico corolario de que a las sociedades comerciales se les reconozca personería jurídica (a rt. 2 de la Ley N° 16.060; en jurisprudencia la sentencia Nº 410/2014 publicada en Revista Tributaria T. XLIII, Nº 252, ps. 398/408). Que el actor, potencialmente, pueda ser responsabilizado al amparo del art. 21 del CT por dichas obligaciones, no implica que fuera deudor del BPS en el momento que recayó la resolución resistida. En ese momento nada adeudaba al BPS, por lo que el acto -que presupone la existencia de una deuda a cargo del actor- es contrario a la Regla de Derecho. Cabe insistir: no existe ningún acto administrativo que lo haya responsabilizado por las obligaciones de las sociedades contribuyentes en las que participó. Por ende, no es cierto que el actor tenga deuda por aportes como establece el acto procesado que, por tal razón, está vicia do en sus motivos. El acto resistido presupone que el pretensor tiene una deuda con el BPS que estrictamente -al menos por el momento- no tiene. (…) En resumidos términos, el acto impugnado es ilegítimo: presupone que el actor tiene una deuda por aportes que en realidad no es tal. Quienes registran deudas por aportes son dos sociedades en las que el actor participó, pero nunca fue responsabilizado por dichas obligaciones, por lo que su esfera jurídica no se vio alterada por dicha situación en ningún momento” (sentencia N o. 730/2016, más recientemente y en el mismo sentido, sentencias Nos. 289/2020, 435/2020, 304/2021 y 782/2022). En la emergencia, surge de los antecedentes administrativos que la negativa al otorgamiento de la jubilación tuvo su razón de ser en la situación de adeudos por parte de Imágenes S.R.L (fs. 222 vto. de los antecedentes). En rigor de la verdad, tales deudas que se pretenden cobrar al actor no existen a su respecto, ya que refieren a Imágenes S.R.L, lo cual determina un supuesto de motivación inexacta causante de nulidad. Respecto de lo anterior, en términos que conviene nuevamente reeditar en obrados, la aludida sentencia N o. 730/2016 consignó: “Asistimos, por lo tanto, a un supuesto de motivación errónea e inexacta, que no puede sustentar válidamente la volición residenciada. Como enseña Alberto Ramón Real, la fundamentación del acto debe ser exacta, las razones de Derecho deben corresponder a los textos invocados y los hechos deben ser verdaderos. No basta que existan los hechos, sino que se les aprecie correctamente. La Administración debe ser veraz no solo en cuanto a la existencia de los motivos sino también en cuanto a la calificación jurídica y a la subsunción de las situaciones de hecho en el tipo de los conceptos jurídicos indeterminados (Cf. REAL, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, págs. 10/11; en jurisprudencia sentencias Nos. 346/2011 y 586/2013). Como indica Durán Martínez: “La motivación, además de ser suficiente y con gruente, para ser legítima debe, además, ser exacta. La motivación es exacta cuando son ciertas las circunstancias de hecho enunciadas, cuando las reglas de derecho invocadas son aplicables al caso y su interpretación es correcta y cuando la finalidad enun ciada puede ser satisfecha con lo decidido.” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV . “Ética; Estado de Derecho; Buena Administ ración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, ps. 137-138). Desde la perspectiva de Cajarville, asistimos a un supuesto de inexistencia de motivos. Como establece este autor: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en si misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son co mo la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos.” (CAJARVILLE PELUFFO: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 2008, ps. 31/32). En el caso que nos ocupa, uno de los supuestos tomados en consideración por la Administración para el dictado del acto encausado (la presunta deuda del actor con el BPS), no puede erigirse en u n motivo legítimo. En la emergencia, los hechos no son como la Administración pretende y, en la especie, ese error en su apreciación vicia el acto atacado, dejándolo huérfano de motivos válidos”. Por otra parte, el actor trae a colación lo resuelto por la Corporación en la sentencia N o. 220/2022 (dictada en la Ficha No. 142/2020, fs. 80 a 84, agregada a las presentes actuaciones). En tal pronunciamiento la Corporación anuló la denegación de la jubilación por parte del Banco de Previsión Social a la Sra. Silvia Guazzo. Tal negativa a otorgar la jubilación obedeció a la existencia de adeudos por parte de Imágenes S.R.L (fs. 39 vto. de los antecedentes agregados en la ficha N o. 142/2020) que el Tribunal entendió prescriptos en la referida sentencia No. 220/2022. Pues bien, además de que en el referido expediente -que meritó el dictado de la sentencia N o. 220/2022- no fue invocada ninguna causal de interrupción de la prescripción, debe estarse a las consideraciones que vienen de realizarse en cuanto a que ha sta tanto se determine el alcance y grado de responsabilidad del actor, éste no posee deuda alguna ante el Organismo que le resulta imputable y que, eventualmente, obste a la jubilación requerida. Las consideraciones precedentes, en lo que hace a la inexi stencia de imputación de la deuda de la persona jurídica al accionante, tornan estéril el análisis del cúmulo de agravios movilizados en cuanto a si se configuraron los elementos de la responsabilidad del artículo 21 del Código Tributario, lo relativo a la invocada prescripción, indefensión, así como la supuesta violación de los Decretos del Poder Ejecutivo N o. 104/996 de 22 de marzo de 1996 y No. 151/996 de 18 de abril de 1996. Tales causales de ilegitimidad deberán cotejarse en el supuesto de que se endi lgue directamente responsabilidad al actor, extremo que no ha acontecido, ya que se está ante una deuda determinada a Imágenes S.R.L, la cual, según lo expresado, resulta ajena a la esfera patrimonial del accionante. III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Ampárase la pretensión anulato ria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).