Sentencia Definitiva N° 685/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 10 de octubre de 2023. No. 685 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ALVAREZ BLANCO, JUAN JOSÉ con INSTITUTO NACIONAL DEL NIÑO Y ADOLESCENTE DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 123/2022). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución AD DG Nº 1060/2019 , de 21 de noviembre de 2019, emitida por la Dirección General del Instituto Nacional del Adolescente, en ejercicio de atribuciones delegadas, en cuanto dispuso: “1º) APLICASE una multa de 90 UR (Noventa Unidades Reajustables) por la infracción constatada al Sr. Juan José Álvarez Blanco titular de la cédula de identidad no 1.865.434-4 con domicilio en la calle Ramón Silva nº 217 esq. José P edro Varela de la Ciudad de San Gregorio de Polanco, Departamento de Tacuarembó” (fs. 33 a 33 vto., en carpeta verde de 100 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, se agravió contra la Resolución impugnada esgrimiendo las siguientes causales de ilegitimidad: i) falta de legitimación pasiva: el actor era simplemente un integrante honorario de la Comisión del Hospital, por lo que no corresponde que se le imponga una multa a título personal. La misma debió ser impuesta a la empresa donde se organizó el evento y no a quien sólo firmó el acta de constatación; ii) inexistencia de norma legal que habilite a sancionar a un integrante de la Comisión de Apoyo al Hospital, que era uno de los organizadores del evento; iii) desproporción de la sanción: no se respetó el guarismo mínimo de 50 UR dispuesto por el artículo 188 del CNA, en la redacción dada por el artículo 443 de la Ley Nº 17.930; iv) la Administración debió contar con una debida justificación de su actuación que a su vez permita un debido control de su juridicidad. En definitiva, demandó la anulación del acto administrativo encausado (fs. 7 a 10 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, contestó que: i) los hechos , dados por la concurrencia de menores de edad a un evento bailable organizado por la Comisión de Apoyo, no resultaron controvertidos ; ii) el actor posee legitimación pasiva : en virtud d e su condición de Presidente de la Comisión de Apoyo la representa frente a terceros y le cabe responsabilidad por no haber previsto mecanismos de control sobre la asistencia de los menores; iii) la sanción e s proporcional: el monto de la multa está legitimado normativamente. En base a lo previsto por el artículo 7º de la Resolución de Directorio Nº2526/2004, en caso de inobservancia a la autorización otorgada se considerará infracción al artículo 186 del CNA, lo que determina la aplicación de la multa prev ista en el artículo 188, numeral 2) del mismo cuerpo normativo, en la redacción dada por el artículo 443 de la Ley Nº 17.930. La Resolución Nº 2082/2006 estableció el incremento del mínimo legal a razón de 10 UR por cada menor. En suma, bregó por la confirmación de la Resolución impugnada (fs. 25 a 29 vto.). III) Por decreto No. 6921/2022 (fs. 31) se dispuso la apertura a prueba, no produciéndose ninguna (fs. 34). IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció med iante dictamen Nº 63/2023 y aconsejó la anulación del acto impugnado por falta de legitimación pasiva del actor (fs. 36 a 39). V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 41). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución AD DG Nº 1060/2019 se emitió el 21 de noviembre de 2019 (fs. 33 a 33 vto., A.A.) y se notificó al actor el 12 de diciembre de 2019 (fs. 41, A.A.). El lunes 23 de diciembre de 2019 interpuso en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y anulación en subsidio (fs. 43 a 44, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a trav és del dictado de la Resolución Nº 1951/2021, de 28 de diciembre de 2021, emitida por el Ministerio de Desarrollo Social, en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo (fs. 90 a 91, A.A.). Dicha Resolución se notificó el 27 de enero de 2022 (fs. 96, A.A.). La demanda se interpuso el 30 de marzo de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 11). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las actuaciones se remonta al Acta de Constatación No. 33282, de 6 de octubre de 2019, cuando un inspector del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay se constituyó en el Club U ruguay de San Gregorio de Polanco y dejó asentado que “Se constata la presencia de cinco personas menores de 16 años en baile con permiso” , firmando la notificación el Sr. Juan José Álvarez Blanco, en su calidad de Presidente (fs. 17, A.A.). A posteriori, con fecha 9 de octubre de 2019 se realizó un Informe Ampliatorio en el cual se agregaron los datos personales de los menores en cuestión y se aclaró que el firmante de la notificación lo hizo en calidad de Presidente de la Comisión de Apoyo al Hospital (fs. 19 a 20, A.A.). Seguidamente, se presentaron 15 integrantes de la Comisión de Apoyo a fin de formular descargos y peticionar que no se aplicara ninguna sanción (fs. 5 a 11 vto., A.A.). Al respecto, informó el Departamento de Tasas y Multas de la División Jurídica el 21 de noviembre de 2019 (fs. 27 a 30, A.A.), entendiendo que los argumentos allí expuestos no resultaban suficientes para contrarrestar los aspectos de fondo constatados y concluyendo que: “En definitiva y en aplicación de los artículos 18 6 y art 158 del CNA, así como a t enor de lo establecido por la resolución nº2526/2004, correspondería aplicar una multa de UR 90 (noventa Unidades Reajustables) al Sr Juan José Álvarez Blanco (...)” (fs. 29, A.A.). Finalmente, el 21 de noviembre de 2019 se dictó el acto que se procesa en autos (fs. 33 a 33 vto., A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 36 a 39) y dispondrá la anulac ión del acto impugnado por falta de legitimación pasiva del actor. En efecto, a partir de los elementos surgidos del trámite, no resulta posible concluir que el accionante pueda, válidamente, ostentar la legitimación para resultar destinatario de la sanción que se impuso mediante la Resolución impugnada. Mutatis mutandi, cabe replicar lo consignado ante un caso análogo también seguido contra el INAU, en donde, erróneamente se sancionó directamente a una persona física, carente de legitimación pasiva. Así, por sentencia No. 121/2018, citando la sentencia No. 807/2016, se consignó: “Como fuera señalado, quien desarrolla la actividad comercial de explotación del establecimiento de video juegos es la sociedad “LIFEMIX S.A.”, y no el actor, Sr. Guillermo RIZZU, como persona física. Por end e, no corresponde que se lo designe sujeto pasivo de la sanción aplicada. La demandada entiende que, dada la redacción del art. 188 del CNA, se estaría consagrando una responsabilidad que podría ir dirigida tanto contra la empresa como contra la persona física que la represente, a fin de aplicar las sanciones correspondientes al incumplimiento de lo preceptuado en los arts. 181 a 187 del mismo Código. El referido art. 188 reza: “1) La fiscalización de lo establecido en los artículos 181 a 187 de este C ódigo, será facultad del Instituto Nacional del Menor. 2) Las empresas o los particulares que no cumplan con las obligaciones impuestas en los artículos 181 a 187 de este Código, serán sancionados con una multa , a juicio del Juez, entre 50 UR (cincuenta unidades reajustables) y 200 UR (doscientas unidades reajustables), según los casos. En los casos de reincidencia, podrán duplicarse los referidos montos. Las multas serán recaudadas por el Instituto Nacional del Menor. (…)”. El Juez advertirá a ést os personalmente y bajo su más seria responsabilidad de la situación. Si éstos han incumplido alguno de los deberes establecidos en el artículo 16 de este Código, el niño o adolescente será entregado al Instituto Nacional del Menor. El Instituto Naciona l del Menor podrá solicitar al Juez competente la clausura, por veinticuatro horas a diez días, del establecimiento en infracción” (subrayados no originales). El demandado aduce que, de conformidad con lo dispuesto en el citado numeral 2°, serán sancion ados “Las empresas o los particulare s que no cumplan con las obligaciones impuestas en los Artículos 181 a 187 de este Código”, lo que justificaría la atribución de responsabilidad personal al actor, ya que tanto pueden sancionarse a las empresas como a los particulares. Tal interpretación no puede compartirse. Entiende el Tribunal que cabe acudir a una interpretación lógico sistemática de la norma, de acuerdo con la cual, es claro que la disposición refiere a que se hará responsable a las empresas cu ando la actividad fiscalizada sea de sarrollada por una empresa, o a los particulares cuando la actividad fiscalizada sea desarrollada por personas físicas a título personal (es decir, cuando no exista una empresa mediante). Como consecuencia de ello, ca be concluir que, en la especie, la multa se debió haber aplicado en todo caso a la empresa explotadora de la actividad de video juegos (“LIFEMIX S.A.”), y no a su director Sr. Guillermo RIZZU. Resultan trasladables a la presente causa las consideracione s efectuadas por el Tribunal ante una situación similar, en la que el INAU aplicara una sanción al administrador de una sociedad comercial, pese a que la infracción había sido cometida por ésta. En dicha ocasión, señaló la Corporación: En materia infrac cional administrativa, el principio de personalidad de las infracciones constituye un axioma pacíficamente admitido. La responsabilidad por las infracciones administrativas no es la regla sino la excepción y, por cierto, requiere de un texto legal expreso e inequívoco que la establezca. Es un valor entendido que el principio de personalidad de la acción ilícita, tiene su regencia también en el ámbito infraccional administrativo. Ello implica que el gravamen de la sanción solo pueda recaer en aquellos que han participado en forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de la infracción. Por lo tanto, no es posible [al menos de regla y sin un texto legal expreso e inequívoco] exigir responsabilidad por la sola existencia de un vínculo personal con el a utor o la simple titularidad de la c osa o actividad en cuyo marco se produce la infracción (Cf. NIETO, Alejandro: “Derecho administrativo sancionador”, Tecnos, Madrid, 2012, pág. 329; en la doctrina vernácula véase BERRO, Federico: “Los ilícitos tributario s y sus sanciones”, FCU, Montevideo, 2007, pág. 25). Si la Administración constató que la infracción la cometió la sociedad “Panadería Raffo S.R.L”, no es admisible que no se sancione directamente a la entidad infractora y, en su lugar, la sanción correspondiente se imponga a la Sra. Porte iro, por su calidad de administradora de la referida sociedad. La atribución de responsabilidad en cabeza de la pretensora por su condición de administradora requería de un texto legal inequívoco, que en la emergencia no existe” (Cfme. Sentencia N° 807/2016).” En el presente caso, no surge fundamentación o invocación de derecho por parte de la Administración que permita responsabilizar directa y personalmente al actor, por las irregularidades constatadas en el evento de referencia. Por otro lado, debe de repararse que el baile al que concurrieron menores no fue organizado personalmente por el actor , sino por los integrantes de la Comisión de Apoyo del Centro Auxiliar (Hospital) de San Gregorio, de la cual era simplemente su Presidente Honorario. Por tanto, no se revela como legítima la sanción que se le impuso. Incluso, cabe tener presente que este recién tuvo noticia de la imposición de la multa a su único respecto, cuando fue notificado del acto. Porque, como s e vio en la reseña de antecedentes, fue recién en ese momento, y luego de formular descargos junto a otras 14 personas integrantes de la Comisión, que se le notició de la sanción. Esto determina que también resulte de recibo lo que con acierto expone en su demanda, en cuanto se agravió de “la necesidad de contar con una debida justificación de la actuación administrativa que a su vez permita un debido control de la juridicidad de dicha actuación de que verdaderamente se esté castigando a quien corresponde ” (fs. 9 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). Desde que todo lo anterior no se produjo, el obrar administrativo deviene ilegítimo y determina la anulación de la Resolución impugnada. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contenc ioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, por unanimidad FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).