Sentencia Definitiva N° 678/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de octubre de 2023. No. 678 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ J. MALUCELLI AGROPASTORAL DEL URUGUAY S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 620/2020) RESULTANDO: I) La parte actora dedujo demanda anulatoria contra el Decreto Nº 60/20 20, de 14 de febrero de 2020 , publicado en el Diario Oficial el 3 de marzo de 2020 , en la medida que incorporó al Sistema Nacional de Áreas Natural es Protegidas el padrón de su propiedad Nº 9904 de la 5ª sección catastral del Departamento de Treinta y Tres (fs. 1285 a 1304, pieza V, en carpeta verde de 1460 fojas, A.A.) En necesaria síntesis, estableció como causales de ilegitimidad las siguientes: A) La Administración ha vulnerado el principio y derecho del debido proceso, violentando además la buena fe, destacándose en particular: i) la falta de notificación personal del Decreto; ii) la vulneración de las garantías establecidas en el artículo 10 del Decreto en cuanto a los plazos de publicación de la audiencia pública; iii) el desconocimiento de las defensas y comentarios esgrimidos durante la puesta de manifiesto y audiencia pública; iv) la omisión de poner de manifiesto modificaciones contenidas en el Decreto sobre las medidas de protección; y v) la restricción al libre acceso de las actuaciones; B) Se ha vulnerado el principio de igualdad ante las cargas públicas; C) El Poder Ejecutivo ha actuado en violación a derechos consagrados constitucionalme nte como lo son el derecho de propiedad privada, el derecho al trabajo, el principio y derecho de libertad en sus proyecciones y la libertad de industria y comercio; D) el Decreto se encuentra viciado por error en los motivos, en tanto para su dictado se partió de concepciones erróneas, como por ejemplo respecto de la relación existente entre la actividad forestal y la protección del medioambiente; E) La Administración ignoró la existencia de todos los principios y derechos antes mencionados, por lo que omi tió realizar la debida armonización (esencial en materia de derechos humanos) entre todos los valores en juego con el fin de evitar la vulneración del núcleo esencial de los mismos. En lo que tiene que ver con el primer agravio , indicó que no se cumplió c on la obligación de notificar personalmente el proyecto, que surge de la normativa aplicable y lo que es peor, en forma contraria a la buena fe, modificó la normativa que establecía dicha obligación pretendiendo sanear en forma oblicua la referida omisión. Además, manifestó que no se respetó lo establecido en el artículo 10 del Decreto, en cuanto a que la puesta de manifiesto del proyecto y la convocatoria a audiencia pública deben realizarse en una misma publicación. Por otra parte, se hizo caso omiso al Acuerdo de Escazú (aprobado por Ley Nº 19.773), al desatender los comentarios realizados por los asistentes durante la audiencia pública. Más del 63% de los titulares (que representan más del 75% de la superficie a incluir) manifestaron su disconformidad con el proyecto, siendo que la DINAMA argumentó que la ampliación de Quebrada de los Cuervos surgió desde vecinos de la Zona. Una vez publicado el Decreto se pudieron conocer que las medidas de protección dispuestas para el área protegida diferían con relac ión a las contenidas en el proyecto, lo que determina que ni la actora ni los restantes interesados pudieran realizar defensas con relación a esa versión de ampliación de la zona y sus consecuentes limitaciones. Agravando todo lo anterior, no se ha permiti do a lo largo del procedimiento administrativo el libre acceso de la parte a las actuaciones, como debería ser. Sobre el segundo agravio, manifestó que lo que se pretende es que la compareciente sea quien soporte la carga de la alegada protección al medioambiente. La ampliación del área protegida supone medidas de protección que determinan para la actora limitaciones a su derecho de propiedad privada, trabajo y libertad de empresa y que le genera perjuicios en tanto se verá privada de continuar realizando, por ejemplo, la actividad forestal que es su sustento. Con respecto al tercer agravio, adujo que nos encontramos ante una política ambiental que resulta ser abrupta e injustificada ya que, como quedó demostrado a lo largo de la audiencia pública, no hay fu ndamentos sólidos que sustenten la ampliación del área protegida. Mediante el Decreto impugnado, se vulneraron derechos consagrados constitucionalmente como el de propiedad privada, de trabajo y la libertad de empresa, industria y comercio. Acerca del cuarto agravio, afirmó que el Decreto no tuvo en cuenta la importancia de la industria forestal en Uruguay. En este caso, no se tomó en consideración los principios de la Ley Forestal con relación a la importancia de dicha actividad y además se partió de la ba se que esta no conlleva beneficios para el medioambiente y desarrollo sostenible cuando en realidad sucede lo contrario. En cuanto al quinto agravio , sostuvo que resulta indudable que existen derechos y principios contrapuestos. Por un lado, están el derec ho a la propiedad, al trabajo y a la libertad de empresa y por el otro está la protección al medio ambiente. Se debe respetar y procurar la protección del medioambiente, pero esto no debe implicar la violación de los otros derechos. En adición a todo lo anterior, invocó la presunción de ilegitimidad del acto, al amparo de lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 de la Ley 15.869. En definitiva, demandó la nulidad del Decreto impugnado (fs. 28 a 54). II) Conferido el correspondiente traslado la Administración lo contestó oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar , esgrimió la existencia de falta de legitimación activa, alegando que la accionante carece de un interés directo, personal y legítimo. En este sentido, afirmó que ser propietario de un padrón incorporado al SNP no basta para tener legitimación activa ya que ello no implica la existencia de una lesión a la situación jurídica de la accionante. No alcanza con simplemente mencionar que la accionante es propietaria de un padrón incluido en el área incorporada al SNP ni es por ello evidente su legitimación para accionar. En segundo lugar , indicó que se cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable , reseñando pormenorizadamente sus distintas etapas. En tercer lugar , se refirió a los supuestos incumplimientos en el procedimiento. Sobre la obligación de notificar personalmente el proyecto, precisó que en casos como el de autos, en que se crean normas generales, corresponde la notificación en e l Diario Oficial, la que se cumplió el 29 de noviembre de 2019. Pero incluso si se entendiera lo contrario, la parte actora fue notificada en el domicilio electrónico que constituyó, con fecha 2 de diciembre de 2019, tal como surge de los antecedentes. Por tanto, no asiste razón a la actora respecto a la supuesta falta de notificación personal. Luego de ello, controvirtió que no es cierto que la Administración haya modificado el artículo 7º del Decreto Nº 52/2005 como forma oblicua de sanear la falta de no tificación personal. La modificación obedeció a motivos jurídicos. La redacción original del artículo 5º de la Ley Nº 17.234 refería a que los particulares prestaren su consentimiento. Por ese motivo el artículo 7º del Decreto Nº 52/2005 exigía la notifica ción personal. Con la redacción actual de la norma, en la que se eliminó tal exigencia, los propietarios simplemente serán notificados de la propuesta. Adviértase que esta modificación fue proyectada por la Dirección Nacional de Medio Ambiente meses antes de setiembre de 2019, por lo que no puede considerarse de recibo que tal notificación fuera promovida por supuestas omisiones en el procedimiento objeto de estudio. Con respecto al plazo de anticipación de sesenta días que se alega, la reglamentación no lo establece. Se trata de una incorrecta interpretación a partir del artículo 10 del Reglamento. Ese plazo no es más que el plazo de manifiesto previsto en el literal a) del artículo 7º de la Ley, que es otro mecanismo de información y participación, diferen te de la audiencia pública. De cualquier modo, lo cierto es que los interesados tuvieron tiempo para presentarse en la puesta de manifiesto, ya que contaron con ciento cinco días en lugar de sesenta, que es el mínimo que exige la normativa. De hecho, la ac tora hizo uso de esta prórroga, ya que compareció ante la Administración el 6 de noviembre de 2019, lo cual implica que ya conocía el proyecto de ampliación del área desde antes de la convocatoria a la audiencia pública. Acerca de la participación pública , no es verdad que la Administración la haya ignorado porque habría desatendido los comentarios realizados por los asistentes durante la audiencia pública. En el informe de la División Sistema Nacional de Áreas Protegidas de 14 de enero de 2020 se incluyer on las apreciaciones recibidas por los participantes en el capítulo segundo (entre las que se encuentra la de la accionante, fs. 994 vto., A.A.) y en el capítulo cuarto se abordaron, relevando en el capítulo quinto los ajustes que se realizaron al proyecto , precisamente en consideración de los aportes realizados durante la etapa de participación pública. En función de las resultancias de las etapas de participación pública el Decreto aprobado terminó incorporando al SNAP solamente el cuarenta y cinco por ciento del área propuesta originalmente. En lo que tiene que ver con las modificaciones del Decreto que no fueron puest as de manifiesto , el argumento denota un gran desconocimiento del procedimiento que debe seguirse para incorporar un área al SNAP, así como de la misma finalidad de la etapa de participación pública. Sin perjuicio que la actora ni siquiera se molestó en indicar cuáles serían las modificaciones que le generan algún tipo de perjuicio, no es cierto que no se hubiera explicado el motivo de las modificaciones. En cuanto a la afirmación que la Administración no permitió el acceso a las actuaciones administrativas , la accionante no indicó qué persona solicitó acceso ni tampoco cuál fue el expediente al que no pudo acceder, por lo que mal podría siq uiera evaluarse cuál sería la afectación al debido procedimiento. No obstante, es oportuno recordar que cuando la actora compareció en el procedimiento mediante un escrito presentado el 6 de noviembre de 2019, denotó que conocía el proyecto con meses de a nticipación al dictado del acto y que lo había podido estudiar y manifestar su opinión, sin inconvenientes. En cuarto lugar, con referencia a la igualdad ante las cargas públicas, señaló que la Administración puede disponer limitaciones o prohibiciones en aras de la protección del ambiente, conforme surge del artículo 47 de la Constitución y de las distintas normas aplicables en la materia. En quinto lugar , se refirió a los derechos constitucionales y principios de la materia ambiental, cuestionando que la actora no indica cuál habría sido la afectación concreta sufrida. Por otra parte, controvirtió que no se está ante una política ambiental abrupta e injustificada, siendo que el área fue incorporada al SNAP hace ya 12 años, cuenta con un plan de manejo desde hace 9 años, su ampliación se trabajó desde el 2016 y, por si todo lo anterior no bastara, fue dividida en 2 etapas, tal como surge de la parte expositiva del acto atacado. En otro orden, destacó que la inclusión de un inmueble en un área protegida que es incorporada al SNAP, de ningún modo involucra la privación del derecho de propiedad, sino la posibilidad de establecer limitaciones y prohibiciones, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 47 de la Constitución de la República y por la Ley N º 17.234, en aras del interés general. Sobre el particular, re cordó y citó pasajes de la sentencia SCJ Nº 1588/2018, que refiere al artículo 5º de la Ley Nº 17.234, en la redacción dada por el artículo 362 de la Ley Nº 17.930, la cual refiere a la incorporación de padrones al SNAP y advierte que se trata de restricciones al derecho de propiedad, que constituyen una herramienta necesaria para tutelar el derecho a un medio ambiente sustentable. En sexto lugar , controvirtió que el acto impugnado se encuentra debidamente fundamentado y motivado, con una extensa justificación técnica de la decisión adoptada por la Administración. El error de la actora es considerar a la forestación y su regulación exclusivamente desde el punto de vista económico y productivo, pero no ambiental. No es cierto que no se haya contemplado la faceta productiva ya que de lo contrario la superficie del área probablemente sería mayor. Con respecto a la forestación, la accionante no consideró el capítulo del documento del proyecto identifi cado con el literal “E” (fs. 1029), en donde la Administración indicó que “(…) la forestación ha sido detectada como una fuente de presión a la fauna de ambientes abiertos, significando en pérdidas de biodiversidad y de especies claves de ambientes amenaza dos como el pastizal de las Sierras del Este (…)” . Asimismo, se indicó que “(…) la introducción de especies exótica (alóctona) significa otra de las principales amenazas a la biodiversidad y los valores naturales del área (…)” (fs. 1029). En suma, abogó po r la confirmación del acto impugnado ( 74 a 105 vto.). III) Por decreto No. 562/2021 (fs. 107) se dispuso la apertura a prueba hasta que el 19 de octubre de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 237). IV) La parte actora y la dema ndada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 256 a 280 vto. y 2 40 a 2 48 vto. , respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 127/2023 y aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 283 a 288 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 290). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , corresponde releva r el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. El Decreto Nº 60/2020 se promulgó el 14 de febrero de 2020 (fs. 1296 a 1304, pieza V, en carpeta verde de 1460 fojas, A.A.) y se publicó en el Diario Oficial el 3 de marzo de 2020 (fs. 3, infolios). El 13 de marzo de 2020 la parte actora interpuso el recurso de revocación contra dicho acto (fs. 1428 a 1446 vto., pieza V, A.A. y fs. 7 a 25 vto., infolios). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , a los ciento cincuenta días sin que la Administración resolviera el recurso, el 17 de agosto de 2020. La demanda se inter puso el 16 de octubre de 2020 , dentro del término legal (nota de cargo, fs. 55, infolios). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña del marco normativo básico, como también de los anteced entes relevantes para la resolución de la causa. Como punto de partida, co rresponde señalar que la incorporación de áreas al Sistema Nacional de Áreas Protegidas se encuentra regulado por la Ley Nº 17.234, de 22 de febrero de 2000 y por su Decreto Reglamen tario Nº 50/2005, de 16 de febrero de 2005. En ese sentido, el literal a) del artículo 7º de la Ley Nº 17.234 dispone que el Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Ambiente (anteriormente Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente) deberá: “Seleccionar y delimitar las áreas naturales que incorporará al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. En todos los casos el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, con carácter previo a la elevación de pr opuestas al Poder Ejecutivo, pondrá de manifiesto en sus oficinas el proyecto de selección y delimitación y dispondrá la realización de una audiencia pública. A tales fines, efectuará una comunicación mediante publicación en el Diario Oficial y en otro dia rio de circulación nacional , a partir de la cual correrá un plazo que determinará la reglamentación, para que cualquier interesado pueda acceder a la vista del proyecto y formular las apreciaciones que considere convenientes . La reglamentación determinará también la forma de convocatoria y los demás aspectos inherentes a la realización de la audiencia pública, en la que podrá intervenir cualquier interesado.” Esta norma fue reglamentada por el artículo 10 del Decreto Nº 52/2005, que concretamente estableció lo siguiente: “(Manifiesto y audiencia pública). A los efectos de la puesta de manifiesto, prevista en el literal A del artículo 7º de la Ley que se reglamenta, los interesados dispondrán de un plazo de 60 (sesenta) días corridos, contados a partir del primer día hábil siguiente al de la publicación prevista en dicho literal, para acceder a la vista del proyecto y formular las apreciaciones que consideren convenientes. La audiencia pública se convocará en la misma publicación y se realizará dentro de los 30 (treinta) días de vencido el plazo de manifiesto. En forma previa a la puesta de manifiesto del proyecto de selección y delimitación, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente recabará la opinión de la Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas sobre el mismo.” Conforme surge de los antecedentes, el 4 de octubre de 2018 se presentó el proyecto de ampliación del área natural establecida por el Decreto Nº 468/2008, de 29 de setiembre de 2008, en la Sesión Nº 45 de la Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas , instancia en la cual participaron delegados del Poder Ejecutivo, de la Universidad de la República, de la Asociación Rural del Uruguay, de la Asociación de Cultivadores de Arroz y de Organizaciones No Gubernamentales ambientalistas como Vida Silvestre (fs. 770 a 772 vto., pieza III, A.A.). Asimismo, el 16 de octubre de 2018 fue presentado ante la Comisión Asesora Específica del Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos , integrada por representantes de la Intendencia de Treinta y Tres, del Ministerio de Defensa Nacional, del Ministerio de Turismo, del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, de la Jefatura de Policía de Treinta y Tres, de los propietarios, de la Sociedad de Fomento Rural de Treinta y Tres, de la Coo perativa Quebrada de los Cuervos, de Pindó Azul, de vecinos del área y del entonces Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, que la presidió (fs. 985 a 989, pieza IV, A.A.). Con fecha 26 de julio de 2019, se publicó el Aviso Nº 30 .238 en el Diario Oficial, en el cual se consignó: “Según lo establecido por la Ley 17.234 y el Decreto Nº 52/005, se ha elaborado la propuesta del Proyecto de ampliación de los límites del Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos y su zona adyacente (Dep artamento de Treinta y Tres) y modificación de sus medidas de protección, incorporándose al SNAP una mayor extensión de las Sierras del Yerbal bajo la misma categoría de manejo. La propuesta ha sido evaluada por la División Sistema Nacional de Áreas Protegidas (DSNAP) de DINAMA y fue presentada a consideración de la Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas en su 45ª sesión del 04 de octubre de 2018, tal como lo establece la normativa vigente. A efectos de posibilitar la vista del proyecto y recibir las apreciaciones y aportes que se consideren convenientes previo a la convocatoria de la Audiencia Pública, el documento de Proyecto de ampliación y modificación del Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos y su zona adyacente estará disponible, por el término de 60 días a partir de su publicación en el Diario Oficial y un diario de circulación nacional, en la página web del MVOTMA: www.mvotma.gub.uy/ambiente y en la DSNAP, sita en Galicia 1133 (entrepiso)” (fs. 775, pieza III, A.A.). Con fecha 18 de setiembre de 2019, se publicó el Aviso Nº 30.276 en el Diario Oficial, comunicando lo siguiente: “La Dirección Nacional de Medio Ambiente habilitó la extensión del plazo de la puesta de manifiesto por 45 días, del proyecto de ampliación de los límites del Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos y su zona adyacente y la modificación de sus medidas de protección. Con esta extensión se busca fortalecer el proceso de aportes de la ciudadanía, considerando la importa ncia de este proyecto de ampliación, en cumplimiento con la normativa vigente del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). El proceso de consulta pública se inició el 26 de julio de 2019, y según el procedimiento el plazo finaliza el 23 de setiembre. A partir de esa fecha se contará con 45 días para seguir realizando aportes y observaciones al proyecto. En todo este plazo las sugerencias y comentarios deben realizarse por escrito. El proyecto se encuentra disponible en la página web del Mvotma: www.mvotma.gub.uy/ambiente y en la DSNAP, sita en Galicia 1133 (entrepiso). Los comentarios se (envían) por correo electrónico: secretariasnap@mvotma.gub.uy” (fs. 794, pieza III, A.A.). El 5 de noviembre de 2019, c omparecieron MEROGAN S.A. y J. MALUCELLI AGROPASTORAL DEL URUGUAY S.A. y formularon observaciones al “Proyecto de ampliación del Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos y su zona adyacente” , haciendo referencia a las publicaciones en el Diario Oficial de 26 de julio de 2019 y 18 de setiembre de 2019 (fs. 226 a 234, pieza I, A.A.). Con fecha 22 de noviembre de 2019, el Director Nacional de Ambiente emitió la Resolución R/DN/0548/19 , mediante la cual se convocó a audiencia pública a fin de habilitar la part icipación pública con relación al procedimiento de ampliación de los límites del Paisaje Protegido “Quebrada de los Cuervos” y su zona adyacente y se ordenó la citación mediante aviso oficial a publicar en el Diario Oficial y un periódico de circulación nacional (fs. 822 a 822 vto., pieza III, A.A.). Con fecha 29 de noviembre de 2019, se publicó el Aviso Nº 30.328 en el Diario Oficial , notificando a los propietarios de los padrones allí identificados que “se encuentran comprendidos (de forma total o parcial ) en el proyecto de ampliación de los límites del Paisaje Protegido “Quebrada de los Cuervos” y su zona adyacente, incorporándose al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas una mayor extensión de las Sierras del Yerbal, bajo la misma categoría de manejo”. Por otra parte, se consignó lo siguiente: “Dicha ampliación se tramita en el expediente Nº 2005/14000/05789, encontrándose disponible más información en la página web del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (http://mvotma.gub.uy/proyecto-ampliacion-quebrada-de-los-cuervos). Asimismo, se aprovecha la oportunidad para difundir la fecha prevista para la audiencia pública, que se celebrará el día 6 de diciembre de 2019, a las 17:00 horas en el local del Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), ubicado en la Ruta Nº 8, kilómetro 281, departamento de Treinta y Tres” (fs. 825, pieza III, A.A.). El 6 de diciembre de 2019 se realizó la audiencia pública por el proyecto de ampliación de los límites del Paisaje Prote gido Quebrada de los Cuervos-Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), en la sala de actos del I nstituto Nacional de Investigación Agropecuaria , en Villa Sara, Departamento de Treinta y Tres, dejando asentados “apuntes sobre las 38 intervenciones (expos iciones, preguntas y opiniones) realizadas por los asistentes a la audiencia, luego de la presentación a cargo de la mesa” y constancia de que la misma fue grabada en su totalidad (fs. 9 78 a 980 vto., pieza IV, A.A.). El 14 de enero de 2020 la División Sis tema Nacional de Áreas Protegidas elaboró un pormenorizado informe de revisión del proyecto de ampliación del área natural protegida Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal (fs. 9 90 a 1045, pieza IV, A.A.), reseñando las distintas actuaciones realizadas para su elaboración, que se remontan a setiembre de 2016 (fs. 990 vto., pieza IV, A.A.). En dicho informe se mencionó la puesta de manifiesto , su difusión y la ampliación de plazos concedida (fs. 993 a 993 vto., pieza IV, A.A.), así como también a las numerosas apreciaciones recibidas por la ciudadanía (273 mensajes y sendos escritos que allí se relacionan) (fs. 994, pieza IV, A.A.) (la negrilla no está en el original). Más adelante, en capítulo denominado “Consideraciones a los aportes recibidos ”, se pr ecisó: “La ampliación del área protegida y su zona adyacente reconoce la existencia de proyectos mineros, forestales y de turismo cinegético que a la fecha cuentan con las autorizaciones ambientales requeridas por la normativa vigente. En tal sentido los mismos podrán seguir funcionando de acuerdo a las habilitaciones obtenidas a la fecha de aprobación del decreto de ingreso del área ” (fs. 996, pieza IV, A.A.) (la negrilla no está en el original). Seguidamente, se efectuó un desarrollo de los distintos aspectos que justifican la incorporación de nuevas parcelas al área protegida y la ampliación de la zona adyacente (fs. 9 97 vto. a 9 98, pieza IV, A.A.) y se detallaron los “Ajustes al proyecto de selección y delimitación” a partir de las numerosas instancias d e intercambio con los distintos actores de la sociedad involucrada con el proyecto (fs. 9 98 vto. a 99 9 vto., pieza IV), concluyendo que: “En atención al presente informe y actuaciones precedentes relativas al proceso de participación ciudadana se considera que se han cumplido todas las etapas establecidas en las Leyes 17.234 y 17.930 y el Decreto 52/05, por lo que se está en condiciones de continuar el trámite a los efectos de proseguir con el proceso determinado para la ampliación del área natural protegid a Quebrada de los Cuervos, actualizando su denominación como ‘Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal’ al Sistema Nacional de Áreas Protegidas bajo la categoría de definición y manejo de Paisaje Protegido” (fs. 1000, pieza IV, A.A.). En la misma fecha dictaminó la Asesoría Jurídica de la DINAMA (fs. 1282 a 1284, pieza V, A.A.), la que luego de resumir el cumplimiento de las etapas del procedimiento y los ajustes al proyecto de ampliación original entendió que correspondía elevar el proyecto remitido a la consideración del Poder Ejecutivo (fs. 1284, pieza V, A.A.). Finalmente, el 14 de febrero de 2020 se promulgó el Decreto Nº 60/2020 que se procesa en autos (fs. 1285 a 1304, pieza V, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes , habrá d e compartir el dictamen d el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 283 a 288 vto.) y dispondrá la confirmación del enjuiciado, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. En lo inicial, cabe consignar que la Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse ante un caso análogo, en los autos caratulados “MEROGAN S.A. c/ PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad”, Ficha No. 621/2020, donde también se ha requerido la anulación del Decreto procesado en obrados en base a argumen tos de similar tenor, habiendo recaído a su respecto la sentencia No. 421/2023. Por lo tanto, en principio , deberá estarse a las resultancias de tal sentencia, donde ya se ha emitido un pronunciamiento confirmatorio , la cual tiene directa incidencia en la resolución de obrados de acuerdo con el principio de continencia de la causa y con la finalidad de evitar fallos contradictorios que minen el prestigio de la Administración de Justicia. Relevado lo anterior pasará a examinarse la legitimación causal activa de la accionante, para luego analizar la invocada presunción de ilegitimidad del acto y el cúmulo de causales de nulidad contenidas en la demanda. Sobre esta cuestión, la Corporación ha señalado: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en u na determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado .” (sentencia Nº 289/2014 , citada -entre otras - en sentencias Nº 297/2018, 540/2019, 100/2020, 658/2020, 258/2021, 577/2021, 346/2023 y 421/2023) (la negrilla no está en el original). En adición a lo anterior, debe tenerse presente, como lo e xpresara en su oportunidad la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes, que: “ No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso . La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal , fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado ” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación” , Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Monte video, 1958, p 188; en la misma línea, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, Octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo”, tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169) (la negrilla no está en el original). Desde un enfoque tradicional, explicaba Giorgi: “Para la legitimatio ad causam no basta, pues, un mero interés desde que no nos hallamos ante una actio popularis. Es indispensable un interés legítimo, esto es, un interés protegido por la ley, que en principio puede tener tanto un contenido material como moral. No es un interés que emana de una simple situación de hecho o de una actitud tolerante de la Administración. Es un interés amparado jurídicamente. El interés legítimo debe caracterizarse, además, por ser personal y directo. Interés personal significa interés que atañe a personas determinadas, es decir, interés vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no impersonales ni generales. Corresponde señalar que el interés personal no implica un interés exclusivo de una persona, sino un interés relativo a situaciones jurídicas particulares a las cuales pueden estar ligados los intereses de varias personas. El interés concurre nte de varios sujetos de derecho en la impugnación de un acto administrativo no excluye la subjetividad de las situaciones en que cada uno de ellos se halle colocado respecto del acto administrativo. Interés directo significa interés inmediato, no eventua l ni futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración.” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación, op. cit., p. 187 a 188) (la negrilla no está en el original). De manera complementaria a esta formulación clásica, resulta ineludible destacar los desarrollos posteriores que realizó Cajarville sobre el carácter directo del interés legítimo. Al respecto se preguntaba: “¿Cuándo puede calificarse como directo un interés? En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate , sea la norma general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la di mensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma (…)” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” , op. cit., p. 153) (la negrilla no está en el original). Y más adelante, precisaba: “En todos estos casos en que el motivo de la lesión es una norma , como ocurre tanto en la acción de nulidad como en las pretensiones de inconstitucionalidad de una ley, el agravio resultará de la mera vigencia de la norma agraviante; se trata de la lesión jurídica causada por la norma en sí misma, no del perjuicio material que pueda causar su ejecución o cumplimiento en los hechos. El perjuicio material que surja del cumplimiento de la norma, es objeto de otra acción, es objeto de la acción de reparación. Entonces, si se trata de una norma general, la lesión consistirá en la modificación de la situación jurídica de cada uno de los individuos comprendidos en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo , sin que se requiera el acaecimiento concreto de la situación jurídica abstractamente prevista en la hipótesis de hecho descripta en la norma ni su indi vidualización mediante los actos de cumplimiento que pueda requerir aquella norma, sin perjuicio de que éstos puedan a su vez impugnarse aunque no lo haya sido la norma general” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” , op. cit., p. 154) (la negrilla no está en el original). La legitimación de la accionante fue puesta en entredicho por la demandada, ya que, a su criterio, no basta con alegar la propiedad de los predios afectados por la extensión del área natural, sino que debían comprobar la especifica lesión que les representaba la norma impugnada. No se comparte tal línea de razonamiento. Por el contrario, la circunstanc ia de que la actora sea titular de un predio comprendido por el área natural protegida imprime cierta legitimación causal, en el entendido de vinculación de la situación jurídica subjetiva que ostenta con el objeto del proceso. Por lo tanto, a juicio del T ribunal, la actora se encuentra legitimada para demandar la nulidad del Decreto. IV) Delimitado l o anterior , corresponde relevar que la presunción de ilegitimidad del acto que invoca la promotora al amparo del artículo 6 de la Ley Nº 15.869, en la redac ción dada por el artículo 41 de la Ley Nº 17.292, no resulta de aplicación en virtud que sólo opera para el recurso de revocación o reposición cuando hay recursos subsidiarios (sentencias Nº 97/2013, 297/2013, 610/2016, 101/2017, 311/2018, 696/2018, 111/2022 y 421/2023, entre otras). A título ilustrativo, Durán Martínez destaca: “Esta presunción no opera en todos los recursos . En efecto, el referido inciso del artículo 6 no se remite al artículo 5 sino al primer inciso del artículo 6. En consecuencia, esta presunción existiría para el recurso de revocación o reposición cuando hay recursos subsidiarios (jerárquico, anulación o apelación) y para el recurso jerárquico cuando hay recurso subsidiario (el de anulación. No parece razonable esta discriminación, pero como las presunciones son de interpretación estricta, no procede extenderla a los casos no previstos” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, Montevideo, 2015, p. 221. En similar sentido puede verse Juan Pablo Cajarvill e Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª edición, Montevideo, 2008, p 224). V) Despejadas las cuestiones precedentes , se está en condiciones de ingresar a la consideración de los agravios. En esencia, la accionante esgrimió la existencia de dos g randes categorías de causales de ilegitimidad del acto , que pueden sintetizarse así: 1º) Vicios de forma: La Administración ha vulnerado el principio y derecho del debido proceso, violentando además la buena fe, destacándose en particular: i) la falta de n otificación personal del Decreto; ii) la vulneración de las garantías establecidas en el artículo 10 del Decreto en cuanto a los plazos de publicación de la audiencia pública; iii) el desconocimiento de las defensas y comentarios esgrimidos durante la puesta de manifiesto y audiencia pública; iv) la omisión de poner de manifiesto modificaciones contenidas en el Decreto sobre las medidas de protección; y v) la restricción al libre acceso de las actuaciones ( literal A) de la demanda). 2º) Vicios de fondo: B) Se ha vulnerado el principio de igualdad ante las cargas públicas; C) El Poder Ejecutivo ha actuado en violación a derechos consagrados constitucionalmente como lo son el derecho de propiedad privada, el derecho al trabajo, el principio y derecho de libe rtad en sus proyecciones y la libertad de industria y comercio; D) el Decreto se encuentra viciado por error en los motivos, en tanto para su dictado se partió de concepciones erróneas como por ejemplo respecto de la relación existente entre la actividad forestal y la protección del medioambiente; y E) La Administración ignoró la existencia de todos los principios y derechos antes mencionados, por lo que omitió realizar la debida armonización (esencial en materia de derechos humanos) entre todos los valores en juego con el fin de evitar la vulneración del núcleo esencial de los mismos. A continuación, se procederá a su estudio, siguiendo el orden trazado de las dos grandes categorías planteadas, distinguiendo para su mejor tratamiento entre los vicios de forma y los vicios de fondo. VI) Comenzando por los vicios de forma , conviene tener presente como punto de partida para su análisis que, de acuerdo con el principio general de trascendencia , no todo incumplimiento en las formas o vicio de carácter adjet ivo determina la nulidad del acto , sino solamente aquel que provoca una efectiva disminución o grave lesión al derecho de defensa o que impide que el acto cumpla con el fin que le es propio (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991” , Ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 57 a 58; Carlos Labaure Aliseris, “Evolución de la jurisprudencia con respeto al cumplimiento de las formalidades en el procedimiento administrativo” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profeso r Juan Pablo Cajarville Peluffo”, FCU, Montevideo, 2011, p. 295 a 301; y Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo” , tomo I, 5ª Edición, Civitas S.A., Madrid, 1989, p. 621; entre otros) (sentencias Nº 787/1997, 14 6/2004, 282/2011, 238/2012, 103/2013, 256/2013, 348/2013, 620/2019, 810/2019, 166/2020, 543/2020, 19/2021, 77/2021, 481/2022, 741/2022, 888/2022 , 155/2023 y 42 1/2023, entre otras). Así, los agravios adjetivos que se plantean serán examinados atendiendo a l a máxima emanada de este principio cardinal que impera en materia de nulidades, que básicamente implica que el incumplimiento de la forma no se aprecia en sí mismo, sino en el agravio que produce. Dicho esto, se procederá a la consideración de los cinco ag ravios formales que formuló la pretensora. VII) En primer lugar , la accionante afirmó que no se cumplió con la obligación de notificar personalmente el proyecto, que surge de la normativa aplicable y lo que es peor, en forma contraria a la buena fe, mod ificó la normativa que establecía dicha obligación pretendiendo sanear en forma oblicua la referida omisión. La obligación de notificar que se invoca se encuentra regulada en el artículo 7 del Decreto Nº 52/2005 , de 16 de febrero de 2005, en la redacción dada por el artículo 1 del Decreto Nº 249/2019, de 30 de setiembre de 2019, el cual estableció: “(Notificación de las propuestas). Los propietarios privados serán notificados de la propuesta para integrar los predios de su propiedad al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, de conformidad con lo previsto en las normas generales de actuación administrativa del Decreto N° 500/991 .” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Con anterioridad, la redacción original de la norma dispon ía: “(Notificación de las propuestas). A efectos del consentimiento de los particulares a que hace referencia el artículo 5º de la Ley Nº 17.234 , el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente identificará a través de los medios apropiados, a los propietarios privados de los padrones o sus partes, pre-seleccionados para integrar el Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas. Los propietarios serán notificados en forma personal de la propuesta para integrar los predios de su propied ad al Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas, de conformidad con lo previsto en las normas generales de actuación administrativa (Decreto 500/991, de 27 de setiembre de 1991). ” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). A su vez , el artículo 5º de la Ley Nº 17.234 , de 22 de febrero de 2000, originariamente disponía: “(Incorporación al sistema). - El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, incorporará al Sistema Nacional d e Areas Naturales Protegidas, bajo las correspondientes categorías de manejo, aquellas áreas naturales que reúnan las condiciones señaladas en este Título. Lo dispuesto en el inciso anterior regirá para los casos de áreas pertenecientes al patrimonio del Estado, así como de los particulares que a tales efectos prestaren su consentimiento.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Dicha redacción fue modificada por el artículo 362 de la Ley Nº 17.930, de 19 de diciembre de 2005, el cua l dispuso: “(Incorporación al sistema).- El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, incorporará al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, bajo las correspondientes categorías de manejo, a quellas áreas naturales públicas o privadas que reúnan las condiciones señaladas en este título. Las áreas naturales protegidas y los monumentos históricos nacionales que actualmente se encuentran bajo custodia, responsabilidad, manejo y administración de l Ministerio de Defensa Nacional permanecerán en su órbita manteniéndose una relación de coordinación e interacción con el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.” De la comparación entre ambas normas legales, se desprende que el requisito de que los particulares prestaren su consentimiento fue suprimido a partir de la modificación del año 2005. Por otro lado, del cotejo entre las normas reglamentarias, se advierte que se suprimió la exigencia de notificar “personalmente” a los propietarios afectados, bastando con que sean notificados de acuerdo con las normas generales del Decreto Nº 500/1991. Y las normas generales, de principio, no se notifican personalmente, sino que son dadas a conocer mediante el mecanismo de la publicación en el Diario Oficial, lo que en el caso se ha complementado con sendas comunicaciones en distintos medios de difusión masiva (véase la relación de los distintos medios empleados en el informe de revisión de 14 de enero de 2020, a fs. 984, pieza IV). Así lo explicaba Cajarville: “Corresponde la publicación en el Diario Oficial de los actos que crean normas generales, que como tales afectan a “un grupo indeterminado de personas”, o lo que es lo mismo a un grupo determinado sólo como categoría, y de los que afectan a personas inciertas” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, op. cit., p. 118). Por otra parte, la finalidad perseguida por el legislador (artículo 7 literal a) de la Ley Nº 17.234) evidentemente se cumplió por cuanto se brindó a los afectados sendas oportunidades para que en la puesta de manifiesto pudieran formular las observaciones que estimaran del caso. En tal sentido, fluye a las claras que la accionante ejercitó este derecho cuando, con fecha 5 de noviembre de 2019, compareció a formular observaciones al proyecto de ampliación del Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos y zona adyacente, haciendo referencia a las publicaciones en el Diario Oficial de 26 de julio de 2019 y 18 de setiembre de 2019 (fs. 226 a 234, pieza I, A.A.) En otro orden, tampoco resulta probada la mala fe que se endilga a la Administración en el cambio de la normativa aplicable, resultando plausible la explicación que se dio, en el sentido que la finalidad del Poder Ejecutivo estuvo centrada en ajustar la reglamentación y armonizarla a los cambios que se habían producido a nivel legislativo. En consonancia con este razonamiento, puede convocarse además lo consignado en sentencia SCJ Nº 317/2020, de 8 de octubre de 2020 , en la cual se señaló: “En tanto, en lo que respecta al art. 5 de la Ley No. 17.234, los actuales integrantes de la Corporación comparten los argumentos expuestos en aquella sentencia ( Sentencia S.C.J. No. 1588/018) por l a Sra. Ministra Dra. Bernadette Minvielle, en cuanto expresó en dicha oportunidad: “(...) el art. 5 de la Ley No. 17.234 en la redacción dada por el art. 362 de la Ley No. 17.930 , a criterio de los actores cambió un procedimiento inicial con determinadas garantías previas del propietario (notificación personal, consentimiento, celebración de un contrato, participación obligatoria en comisiones previstas legal y administrativamente). En su lugar, a través del art. 362 de la Ley No. 17.930, expresaron que se instauró un procedimiento sin noticia personal alguna de los propietarios afectados, ni participación ni conocimiento y por una resolución administrativa se cercena el derecho de propiedad. Consideraron que, como agravante de todo este procedimiento, se viola el art. 32 de la Constitución Vigente de la República, ya que la necesidad o utilidad pública no fue establecida por Ley (fs. 6/6 vto.). (...) En lo sustancial, no le asiste razón a los pretensores. En primer lugar, el art. 362 de la Ley No. 17.930 que dio nueva redacción al art. 5 de la Ley No. 17.234 simplemente regula la incorporación al sistema de áreas naturales protegidas por parte del Poder Ejecutivo a propuesta del MVOTMA y un sistema de coordinación con el MDN de las áreas naturales protegidas y monumentos históricos nacionales que están bajo la custodia de éste. Quiere decir que, el art. 5 en la redacción vigente no regula supuesto alguno de expropiación, esto es, de traslación dominial forzosa de un bien a manos del Estado, sino que regula cómo los bienes públicos o privados se incorporan al sistema de áreas naturales protegidas. Dicha incorporación, puede aparejar determinadas medidas de protección de aquellas áre as consideradas protegidas, pero estas limitantes al derecho de propiedad son una herramienta necesaria e idónea para tutelar el derecho a un medio ambiente sano y sustentable (art. 47 de la Carta). El legislador, en el balance de derechos fundamentales, p retendió dar preferencia al derecho al medio ambiente estableciendo un marco regulatorio para la política y plan nacional de protección ambiental. Es obvio que el derecho a la propiedad no es un derecho subjetivo perfecto que no admita limitaciones por ra zones de interés general, por el contrario, puede ser restringido en su protección si existe razonable motivo en aras del bien común. Y esas razones, por otra parte, surgen del art. 1 de la Ley No. 17.234 que declara cuáles han sido las razones de interés general que motivaron la sanción de la Ley No. 17.234 y que, en esa línea orientadora, también han inspirado el dictado del art. 362 de la Ley No. 17.930.” (la negrilla no está en el original). VIII) En segundo lugar , continuando con el análisis de los vicios de forma , la demandante alegó que no se respetó lo establecido en el artículo 10 del Decreto Nº 52/2005, en cuanto la puesta de manifiesto del proyecto y la convocatoria a audiencia pública deben realizarse en una misma publicación. En lo que aquí i nteresa, dicha disposición establece: “La audiencia pública se convocará en la misma publicación y se realizará dentro de los 30 (treinta) días de vencido el plazo de manifiesto.” De la reseña del procedimiento obrante en el Considerando II) ut supra de la presente se desprende que la Administración publicó tres avisos en el Diario Oficial, con fechas 26 de julio de 2019, 18 de setiembre de 2019 y 29 de noviembre de 2019. Las dos primeras publicaciones tuvieron por objeto comunicar la propuesta del proyecto de ampliación de los límites del Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos y su zona adyacente, como también la modificación de las medidas de protección , a efectos de posibilitar la vista del proyecto y recibir las apreciaciones y aportes que se consider aran convenientes, en forma previa a realizarse la audiencia pública. En tanto la tercera, tuvo por objeto notificar a los propietarios afectados por la propuesta del proyecto de ampliación, como también hacer saber la fecha y lugar de la convocatoria a la audiencia pública. En esta última publicación, la Administración notific ó a los propietarios afectados y a la vez comunicó la fecha de la audiencia pública, pero podría observarse que su realización, para el 6 de diciembre de 2019, no habría respetado el plazo de 30 días de vencido el plazo de manifiesto. Ahora bien, tratándose de un requisito de forma , el Tribunal considera que la exigencia no puede aplicarse en forma disociada de las garantías que brindó la Administración a los afectados con la multiplic idad de publicaciones que realizó, posibilitando que la actora pudiera ejercer plenamente su derecho a formular las observaciones que entendió pertinentes, lo que se materializó a través de la presentación del escrito que esta presentó el 5 de noviembre de 2019. En tercer lugar , cuestionó que se desatendieron los comentarios realizados por los asistentes a la audiencia pública , haciendo caso omiso al Acuerdo de Escazú (aprobado por Ley Nº 19.773) . En ese sentido, agrega que más del 63% de los titulares (que representan más del 75% de la superficie a incluir) manifestaron su disconformidad con el Proyecto, siendo que la DINAMA argumentó que la ampliación de Quebrada de los Cuervos surgió desde vecinos de la Zona. No le asiste razón en su planteo. Basta con o bservar el pormenorizado informe de revisión de 14 de enero de 2020 elaborado por los funcionarios de la División Sistema Nacional de Aguas Protegidas para advertir que existió una cuidadosa reseña de las apreciaciones recibidas, especificando la existenci a de posturas a favor y en contra del proyecto, así como los argumentos planteados (véase fs. 994 a 996, pieza IV, A.A.). Puntualmente, en capítulo denominado “Consideraciones a los aportes recibidos”, se dedicó específicamente el punto 1, intitulado “Perjuicios a propietarios por las prohibiciones y/o regulaciones (impacto desarrollo socio - económico local, inversiones de forestales y mineras, criaderos de fauna exótica y cotos de caza, vulneración a la propiedad privada y afectación al valor de las propi edades” a considerar los planteos de la actora y se precisó que “Como se detalla precedentemente para lograr una efectiva conservación de la biodiversidad se requiere la definición de medidas de protección a través de prohibiciones y/o regulaciones para qu e el desarrollo de las diversas actividades antrópicas que se desarrollan actualmente en la zona o que potencialmente puedan llegar a desarrollarse y que constituyen fuentes de presión a los objetos de conservación de la biodiversidad o los valores culturales no terminen degradando a los mismos. (…) La ampliación del área protegida y su zona adyacente reconoce la existencia de proyectos mineros, forestales y de turismo cinegético que a la fecha cuentan con las autorizaciones ambientales requeridas por la normativa vigente. En tal sentido los mismos podrán seguir funcionando de acuerdo a las habilitaciones obtenidas a la fecha de aprobación del decreto de ingreso del área. Cabe destacar que los padrones que integran la zona adyacente declarada por el decreto 462/008 cuentan con las disposiciones establecidas por las Directrices Departamentales de Treinta y Tres (Decreto Departamental Nº 7/013), como ser las plantaciones forestales y la actividad minera, por lo que a la fecha no pueden desarrollase en dichos padrones” (fs. 9 95 vto. a 996 , pieza IV, A.A.) (la negrilla no está en el original). No puede decirse, pues, que se hayan desatendido los comentarios realizados en la audiencia pública, los que fueron objeto de las consideraciones del caso por parte de los funcionarios actuantes. En lo que respecta a la ponderación de porcentajes acerca de las mayorías en disconformidad, evidentemente no coinciden con los cálculos realizados por la Administración y tampoco enervan la posibilidad que esta decidiera en otro se ntido, lo que no significa que no se hayan considerado posturas distintas. En cuarto lugar , argumentó que una vez publicado el Decreto se pudieron conocer que las medidas de protección dispuestas para el área protegida diferían con relación a las contenida s en el proyecto, lo que determina que no pudo realizar defensas con relación a esa versión de ampliación de la zona y sus consecuentes limitaciones. Al respecto, corresponde señalar que no se advierte que la normativa que regula este tipo de procedimiento s (artículo 7 literal a) de la Ley Nº 17.234 y artículo 10 del Decreto Nº 52/2005) prevean esta instancia que vendría a ser como una suerte de segunda vista o puesta de manifiesto como el que se reclama. Amén de ello, aun cuando eventualmente se pudiera so stener su procedencia, debe de señalarse que no se advierte en qué sentido ello le podría haber generado algún perjuicio o un agravamiento de la situación con relación a la que contemplaba el proyecto de ampliación inicialmente elaborado. Por tanto, el agravio en cuestión tampoco puede ser atendido. En quinto lugar , la accionante se ñaló que a lo largo del procedimiento administrativo no se ha permitido el libre acceso de la parte a las actuaciones, como debería ser. En este caso, se coincide con la demanda da en que la promotora no aportó información específica y suficiente en cuanto a qué persona solicitó acceso ni tampoco cuál fue el expediente al que no pudo acceder, por lo que no resulta posible para el Tribunal evaluar cuál sería en concreto la afectación al debido procedimiento. Sin perjuicio de ello, cabe recalcar que cuando la actora compareció en el procedimiento mediante un escrito presentado el 6 de noviembre de 2019, denotó que conocía el proyecto con meses de anticipación al dictado del acto y que lo había podido estudiar y manifestar su opinión, sin inconvenientes (véase fs. 226 a 234, pieza I, A.A.), con lo cual el reclamo de marras tampoco reviste trascendencia para irrogar de nulidad al encausado. IX) Ingresando a la consideración de los vicios de fondo, la actora afirmó que se vulneró el principio de igualdad ante las cargas públicas. Según sostiene, se pretende que sea ella quien soporte la carga de la alegada protección al medioambiente. No le asiste razón. De lo que se trata aquí es de la aplicación de una herramienta que previó el artículo 5º de la Ley Nº 17.234 , que como se explic a en sentencias SCJ Nº 1588/2018 y 317/2020 , “regula cómo los bienes públicos o privados se incorporan al sistema de áreas naturales protegidas. Dicha inco rporación, puede aparejar determinadas medidas de protección de aquellas áreas consideradas protegidas, pero estas limitantes al derecho de propiedad son una herramienta necesaria e idónea para tutelar el derecho a un medio ambiente sano y sustentable (art. 47 de la Carta). El legislador, en el balance de derechos fundamentales, pretendió dar preferencia al derecho al medio ambiente estableciendo un marco regulatorio para la política y plan nacional de protección ambiental .” (la negrilla no está en los textos originales). Y luego, en dichos fallos, se conclu ye: “Como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Estado puede restringir los derechos a la propiedad contemplados en el artículo 21 de la Convención si tal restricción responde “a los intereses de la sociedad”. Para la Corte, los conceptos de “orden público” o el “bien común”, derivados del interés general, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática” que tengan en cuenta el equilibrio entre los intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención. Para que sean compatibles con la Convención las restricciones debe n justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad del pleno goce del derecho restringido. Para que puedan considerarse “de interés de la sociedad” se requiere que las restricciones: a) hayan sido previamente establecidas por ley; b) sean necesarias; c) sean proporcionales; y d) tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática (GONZA, Alejandra: “Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada” en AA.VV.: “Convención Americana de Derechos Humanos. Comentario”, Christian STEINER-Patricia URIBE (Editores), Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires, 2014, pág. 509). En la emergencia, la restricción ha sido previamente establecida por la Ley, es necesaria y proporcional en la ponderación entre los intereses o derechos en conflicto, estando en juego el medio ambiente sustentable.” (la negrilla no pertenece al texto original). Pues bien, los fundamentos esgrimidos por la Suprema Corte de Justicia al examinar los alcances del artículo 5º de l a Ley Nº 17.234 resultan plenamente trasladables al sub - examine a fin de descartar la violación al principio de igualdad que se alega. X) En otro orden, esgrimió que el Poder Ejecutivo actuó en violación a derechos consagrados constitucionalmente como lo son el derecho de propiedad privada, el derecho al trabajo, el principio y derecho de libertad en sus proyecciones y la libertad de industria y comercio. Ello por cuanto nos encontramos ante una política ambiental que resulta ser abrupta e injustifica da ya que, como quedó demostrado a lo largo de la audiencia pública, no hay fundamentos sólidos que sustenten la ampliación del área protegida. Sin dejar de advertir que el agravio está centrado en el accionar del Poder Ejecutivo, importa señalar que, como lo pusiera de manifiesto la Suprema Corte de Justicia al comentar la norma legal que creó la herramienta de incorporación al sistema de áreas naturales por parte del Poder Ejecutivo: “(…) El legislador, en el balance de derechos fundamentales, pretendió d ar preferencia al derecho al medio ambiente estableciendo un marco regulatorio para la política y plan nacional de protección ambiental. Es obvio que el derecho a la propiedad no es un derecho subjetivo perfecto que no admita limitaciones por razones de i nterés general, por el contrario, puede ser restringido en su protección si existe razonable motivo en aras del bien común. Y esas razones, por otra parte, surgen del art. 1 de la Ley No. 17.234 que declara cuáles han sido las razones de interés general que motivaron la sanción de la Ley No. 17.234 y que, en esa línea orientadora, también han inspirado el dictado del art. 362 de la Ley No. 17.930.” (la negrilla no está en el original). Dicho esto, la Corporación entiende que en el casus no se asiste a un s upuesto de aplicación de una política ambiental abrupta e injustificada, siendo que respecto de la posibilidad de ampliación del área protegida se venía trabajando desde setiembre del año 2016 (véase en este sentido el informe de revisión de 14 de enero de 2020 elaborado por la División Sistema Nacional de Áreas Protegidas, a fs. 990, pieza IV, A.A.). Por otra parte, no puede dejar de señalarse que, a raíz de los distintos planteamientos recibidos, los técnicos de la Administración revisaron el proyecto de ampliación y dividieron su ejecución en dos etapas progresivas. En adición a lo anterior, debe tenerse presente que, según fuera informado específicamente por los funcionarios de la División Sistema Nacional de Áreas Protegidas, el proyecto de ampliación no impide que la actora continuara realizando su actividad (véase fs. 996, pieza IV, A.A.). XI) Otro de los agravios que planteó la parte actora apuntó a que el Decreto se encuentra viciado por error en los motivos , en tanto para su dictado se partió de concepciones erróneas como por ejemplo respecto de la relación existente entre la actividad forestal y la protección del medioambiente. Sobre el punto, el informe de revisión de 14 de enero de 2020 de la División Sistema Nacional de Áreas Protegidas fue contundente al referirse a las “Fuentes de presión” y advertir que “(…) la forestación ha sido detectada como una fuente de presión a la fauna de ambientes abiertos, significando en pérdidas de biodiversidad y de especies claves de ambientes amenazados como el pastizal de las Sierras del Este (…)” (fs. 1029, pieza IV, A.A.) (la negrilla no está en el original). Por lo demás, tratándose esto último de una cuestión eminentemente técnica, tampoco se cuenta con prueba idónea que permita demostrar lo contrario. En definitiva, el acto impugnado se encuentra debidamente motivado, no surgiendo demostrado que se haya partido de ninguna premisa errónea que conduzca a la anulación del acto enjuiciado. XII) En último análisis, resta por considerar el agravio según el cual la actora sostuvo que la Administración ignoró la existencia de todos los principios y derechos antes mencionados, por lo que omitió realizar la debida armonización (esencial en materia de derechos humanos) entre todos los valores en juego , con el fi n de evitar la vulneración del núcleo esencial de los mismos. Una vez más, cabe remitirse brevitatis causae a los fundados razonamientos que trazó la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia acerca de la ponderación de derechos que se cuestiona, que parte de una valoración a partir del artículo 47 de la Constitución y continúa con la Ley Nº 17.234, que ha sido definida como de interés general (sentencias SCJ Nº 1588/2018 y 317/2020 ) (en este sentido, véase la transcripción de fundamentos efectuada en el Considerando IX) y X) ut supra de la presente). En línea con estas coordenadas básicas, que parten del constituyente y el legislador, el Poder Ejecutivo siguió un largo proceso en el que brindó amplia participación a todos los interesados y finalmente decretó la ampliación de la zona a incorporar al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, mediante una ponderación de derechos que en el caso concreto no luce como irracional o arbitraria, sino todo lo contrario. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo C ontencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA: Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).