Sentencia Sentencia N° 676/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de octubre de 2023. No. 676 VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: “ARMENTANO XAVIER, PABLO JOSÉ con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 292/2022). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por el actor trata de la resolución No. 21/05667 dictada por el Director General de Tránsito y Transporte de la Intendencia Departamental de Canelones (IDC), en ejercicio de las atribuciones delegadas, con fecha 1.10.2021 (fs. 14 AA). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante de la parte demandada contestó a fs. 40 y s iguientes, repeliendo la pretensión e incorporando los antecedentes administrativos, cuya agre gación se dis puso por auto No. 4230/2022 (fs. 44). III) Abierto el juicio a prueba por el mismo Decreto No. 4230/2022, las partes produjeron la que obra agregada a fs. 46 y siguientes. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 6189/2022 (fs. 62), las partes los produjeron a fs. 64 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 65/2023, aconsejó anular el acto administrativo resistido (fs. 75 y ss.). VI) Por auto No. 541/2023 (fs. 80) se citó par a sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución No. 21/05667 dictada por el D irector General de Tránsito y Transporte de la I DC, en ejercicio de las atribuciones delegadas, con fecha 1.10.2021. Por la misma, se resolvió : “CANCELAR la habilitación para conducir a partir del 14 de agosto de 202 1, al Sr. Pablo J osé Armentano Xavier, C.I. No. 3.515.792-9, en razón de los fundamentos expues tos en la parte expositiva de la presente Resolución, quedándole proh ibido la conducción de vehículos automotores de cualquier tipo y reteniéndo sele su Licencia N acional de Conduc tor Categ oría: A, la que se enc uentra en custodia de la División Contralor Conductores” (fs. 14 AA). En su escrito inicial, el actor relató que el 14 .8.2021, en la intersección de las calles Rambla y Avda. del Pa rque, se le entregó por parte de los Inspec tores de la IDC una Boleta de Contravención de Tránsito, donde consta infracción por conducir en estado de ebriedad (0,26 gr/litro). Con fecha 27 .10.2021, se le notificó la resolución que aquí resiste, por la cual se dispuso cancelar su habilitación para conducir a part ir del 14.8.2021, quedándole así prohibida la conducción de v ehículos automotores de cualquier tipo , y retirándosele la Libreta Nacional de Conducir Categoría A. Sostuvo que la Administr ación no confirió vista previa al dictado de la resolución, lo cual la vuelve ilegítima desde que resultó vulnerado el principio constitucional de debido proceso y derecho de defensa. Agregó que la misma fue dictada con error en sus motivos , en tanto no se configuró una reincidencia, y, por ende, aplicó de fo rma errónea los antecedentes de hecho y de derecho considerados para su dictado. Señaló que el artículo 28 de la Ley No. 19.824 considera que existe reincidencia cuando se comete la misma infracción dentro del término de 12 meses, habilitándose la posibilidad de sancionar con el doble de la multa aplicada en primer término. En este caso, los antecedentes que cita la resolución para aplicar la sanción de cancelación de la habilitación para conducir refieren a espirometrías realizadas hace 18 y 19 años respectivamente. Dijo que más allá de lo que dispone la norma, las sanciones no pueden producir efectos a perpetuidad , por ende, no pueden sanciones aplicadas hace casi 20 años continuar irradiando efectos. Finalmente, refirió a la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad indicando que la contravención de tránsito se produjo a partir de una espirometría con un resultado de 0,25 gramos por litro . Es decir, un resultado “casi nulo” y que se encuentra dentro del rango permitido con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 19.360, sin embargo, la Intendencia decidió aplicarle la sanción máxima. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representante de la accionada a contestar la demanda. Indicó que el procedimiento cumplió con las garantía s del debido proceso. Esto por cuanto estimó que el accionante, tuvo conocimiento del acto al momento de la imposición de la multa a l punto que, en uso de sus derechos, recurrió la misma. Relató que, al momento de realizársele la boleta de contravención, se constató resultado positivo en examen de espirometría, por lo que resultó multado. Consideró que, en el momento de entregars e la referida boleta de infracción, sabía perfectamente cuál era el motivo de la sanción, no quedando en indefensión como afirmó en la demanda. Subrayó entonces que el actor , conocía perfectamente las consecuencias que le aparejaría la contravenci ón de la normativa de tránsito vigente. En cuanto al argumento relativo al error en los motivos por no haber reincidencia, señaló que, de tectada la contravención, se impone la sanción. Y teniendo presente los antecedentes que posee el accionante, fue correcta la aplicación del artículo 46 literal C de la Ley No. 18.191. Afirmó que la imposición de una sanción es un acto esencialmente discrecional de la Administración , labor que dijo, se “manifiesta en una libre apreciación de los datos ponderables y en que la justicia no puede sustituir a la Administración”. En definitiva, solicitó el rechazo de la acción movilizada III) Control de regul aridad formal de la acción. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición encausada le fue notificada a l actor con fecha 27.10.2021 (fs. 18 AA). Interpuso en plazo los correspondientes recursos administrativos de reposición y ap elación, con fecha 1 .11.2021 (fs. 2 7), lo s que resultaron fundamentados el día 28.12.2021 (fs. 35 y ss.). En atención a que se trata de una resolución dictada por el Director General de Tránsito y Transpor te, en ejercicio de atribuciones delegadas, únicamente correspondía la interposición del recurso de reposición. En función de lo anterior, la denegatoria ficta quedó configurada con fecha 13.3.2022, y, la demanda anulatoria que da inicio a este proceso, fue interpuesta útilmente el día 6.6.2022 (según consta en la nota de cargo a fs. 34). IV) Luego del estudio detenido de los antec edentes administrativos allegados a la causa en el que consta el desarrollo del trámite, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Co ntencioso Administrativo, concluye que corresponde la anulación del acto. El Colegiado formulará, en lo inicial, una reseña del desarrollo del procedimiento administrativo previo a ex pedirse sobre los agravios expuestos por la parte actora. V) Antecedentes administrativos relevantes . Emerge a fs. 3 , que las actuaciones se originaron con la Boleta de Contravención de Tránsito labrada y entregada al pretensor en la intersección de Rambla y Avda. del Parque, con fecha 14.8.2021. En esta, se dio cuenta por parte de los Inspectores de la IDC de una infracción por conducir en estad o de ebriedad (0,26 gr/litro). Posterior y directamente con fecha 27.10.2021, como consta a fs. 18 de los antecedentes administrativos, la Intendencia notificó al actor de la resolución impugnada en este proceso. Por la misma, el Director General de Tránsito y Tr ansporte, en ejercicio de facultades delegadas por el Sr. Intend ente de Canelones, resolvió: “CANCELAR la habilitación para conducir a partir del 14 de agosto de 2021, al Sr. Pablo José Armentano Xavier, C.I. N o. 3.515.792-9, en razón de los fundamentos expuestos en la parte expositiva de la presente Resolución, quedándole prohibido la conducción de vehículos automotores de cualquier tipo y reteniéndo sele su Licencia Nacio nal de Conductor Categoría: A, la que se enc uentra en custodia de la División Contralor Conductores” (fs. 14 AA). VI) Sobre la procesabilidad del acto encausado. El Tribunal, de manera unánime, considerará la resolución de marras procesable ante esta jurisdicción. Esto por cuanto, de su lectura surge que, en puridad, esta no reviste la naturaleza de un acto procedimental, sino que por el contrario, constituye la voluntad última de la Administración s obre el fondo del asunto y por tanto, como se adelantó, resulta procesable ante esta jurisdicción. En efecto, de un análisis detenido del expediente, se desprende que la demanda anulatoria impetrada no se dirige contra la boleta de “constatación de infracción de tránsito” en la cual solo consta que, espirometría mediante, el accionante conducía con un niv el de alc ohol en sangre superior al permitido (fs. 3 AA). El actor imp ugnó el acto definitivo sancionatorio de la Administración, dispuesto por el Director General de Tránsito y Transporte, sobre la falta constatada, y por tanto, p asible de ser objeto del presente accionamiento de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 309 de la Constitución. En efecto, la aludida decisión administrativa tuvo en cuenta la reincidencia del pretensor, ajustándose a lo previsto por el artículo 46 de la Ley No. 18.141. El Resultando II del acto consignó: “que el mismo es reincidente en este tip o de hechos, según la información que surge de los registros respectivos que obran en esta Administración”. Mientras que el citado artículo 46 de la Ley No. 18.141 dispone: “A partir de la pres ente ley, los funcionarios del Ministerio del I nterior, de la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas y de las Intendencias Municipales, en el ámbito de sus competencias, especialmente ha bilitados y capacitados a tal fin, podrán controlar en cualquier persona que conduzca un vehí culo en zonas urbanas, suburbanas o rurales del territorio nacional, la eventual presencia y concentración de alcohol u otras drogas psicotrópicas en su organismo, a través de procedimientos de espirometría u otros métodos expresamente esta blecidos por las autoridades competentes, los que podrán ser ratificados a través de exámenes de sangre, orina u otros análisis clínicos o paraclínicos. Al conductor que se le co mpruebe que conducía contravin iendo los límites indicados en la presente ley, se le retendrá la licencia de conducir y se le aplicarán las siguientes sanciones: A) En caso de tratarse de una primera infracción, una suspensión de dicha habilitación para conducir de entre seis meses y un año. B) En caso de reincidencia, se extenderá dicha sanción h asta el término de dos años. C) En caso de nueva reincidencia, se podrá cancelar la licencia de conducir del infractor” (el subrayado no es original). En definitiva, y como se vio por el acto resistido, se resolvió sobre el fondo del a sunto respecto del ac cionante: “CANCELAR la hab ilitación para conducir a partir del 14 de agosto de 2021…”. VII. Sobre el agrav io re lativo a la omisión de conferir vista previa al dictado del acto. Despejado el extremo anterior, el Tribunal por unanimidad considera de recibo el agrav io de l a parte actora sobre el punto. Esto, en cuanto en el caso el no ot orgamiento de vista previa al dictado del acto que disp uso la sanción , efectivamente implicó una vulneración de las garantías del debido proceso a su respecto. Así, según se relevó en el capítulo V , la decisión resistida le fue impuesta al actor sin la oportunida d de formular descar gos, hecho que no fue controvertido por la Administración demandada. Arribado este pun to, corresponde revalida r lo sostenido reiteradamente por el Tribunal, sobre la falta de vista previa en casos como el de obrados. Así: “Está fuera de discusión que e l administrado debe tener una razonable oportuni dad para efectuar descargos y proponer probanzas útiles para contrarrestar las pr eliminares consideraciones de la Administración, lo que no se dio en la especie. Es posición consolidada en la jurisprudencia de este Tribunal que la falta de vista previa en casos como el presente lesion a el derecho de defensa e infringe no sólo normas jurídicas de rango constitucional (arts. 12, 18, 66 y 72 ), sino también principios generales de derecho recibidos por nuestra "carta fundamental”, como señala el Prof. Alberto R. REAL en su obra “Principios Generales en la Constitución Uruguaya”. Citando al Prof. Correa Freitas se ha dicho en Sentencia No. 70/99 que: “el debido proceso es el derecho que tiene toda persona de t ener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En mate ria administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba ad optar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicció n, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como e xpresamente lo consagra el a rt. 23 de la Constitució n Española de 1978” (CORREA FR EITAS, Rubén “Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto N o. 500/91”, en Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario, ONSC, Montevideo, 1998, p.138). En la misma línea la senten cia también evoca lo dic ho por el magistrado y catedrá tico español García de En terría y Martínez -Carande "es de esencia a todo procedimiento su carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los disti ntos intereses en juego y de qu e esos intereses sean ad ecuadamente confrontados en pr esencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Madrid, Civitas S.A., 1981, p. 398)” (Cfe. Sentencia No. 997/2017). Y en Sentencia No. 579/2021 , esta Cor poración sostuvo: “Este Tribunal tiene jurisprudencia de larga data en ese mismo sentido, a la que no cabe sino remitirse en aras de la brevedad (Sentencia No. 70/1999, entre muchas otras). Se decía ent onces que afirmar que la s sanciones deben imponerse cuando estén comprobadas "n o significa que se deban aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquél la en legal o debida forma, vale de cir, luego de observadas las garantías del caso, de ma yor relieve cuando se cur sa materia sancionatoria". Se ha sostenido pacíficamente por este Colegiado que "tratándose de un acto con contenido sancionatorio correspon día necesariamente dar vista previa al sujeto que iba a ser sancionado... se impone la anulación de actos sancionato rios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso, acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser s ancionado, sin perjuicio de la oportu nidad coetánea de articu lar descargos y ofrecer proban zas, todo lo cual reconoc e inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts.12, 66 , 72 y 332 Constitución; art. del Pacto San José de Costa Rica; arts.7 6, 171 y concordantes del Decreto 500/99; art.46 Código Tributario)" (Sentencia No. 1009/2011)”. De esta forma y e n razón de lo expuesto , no resulta admisible la posición argüida por la Administración, en tanto entendió que el actor tomó conocimiento del acto al momento de la imposición de la multa, perdiendo vigencia la necesidad de notificar p or la posterior conducta del sancionado manifestada en la interposición de recursos. En definitiva, el Tribunal considera que la omisión de conferir vista previa de prec epto en el marco del procedimiento administrativo que culminó con la imposición de la sanción resistida, inficiona de nulidad el acto que la contiene. VII) Las razones formales preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que el obrar administrativo, en el caso, resultó ilegítimo. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, declárase la nulidad del acto encausado. Sin sanción procesal específica. A lo s efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los a ntecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).