Sentencia Definitiva N° 668/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 10 de octubre de 2023. No. 668 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ALLERTON S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE AMBIENTE. Acción de nulidad” (Ficha No. 102/2022). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 5 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 503/20, de fecha 13 de abril de 2020, dictada por el entonces Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, por la que se aplicó a la empresa Allerton S.A. una multa por un monto equivalente a 200 UR por entrega, a cualquier título, de bolsas de plástico, incumpliendo lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley 19.655 y artículo 7 del Decreto 3/019. Asimismo, se intimó el pago de la multa referi da como también a cesar en la entrega de bolsas de plástico fuera de la especificación, derivándolas a canales de reciclado. También se intimó a la empresa actora a que informara sobre la existencia de bolsas plásticas fuera de especificación y el destino proporcionado a través de los canales de reciclado (fs. 53 a 54 vto. A.A.). Allerton S.A. relató que, el 6 de agosto de 2019, la Dirección Nacional de Medio Ambiente (en adelante DINAMA) realizó una inspección en el local de la empresa sito en L.A. de He rrera 1290 local 405 (Montevideo Shopping) donde se constató la existencia de bolsas plásticas para entrega de productos, las que no contaban con certificación ni constancia de cumplimiento de la nueva normativa vigente (fs. 40 A.A.), dictándose posteriormente el acto resistido. Expresó que la resistida le agravia porque resolvió la aplicación de una multa de 200 UR, y se basó en información errónea y/o incompleta. De acuerdo con el artículo 20 literal a) del Decreto 3/019 la infracción se califica como g rave y su artículo 21 especifica los criterios que debe respetar la Administración para la cuantificación de la multa, de entre 50 y 5000 UR en caso de primera infracción y de 250 a 10000 UR en segunda o ulteriores. Explicó que se debe atender a la magnitu d, tipo y consecuencias ambientales de la infracción, así como a los antecedentes del infractor. Por tal razón, entendió que la multa debió fijarse en el mínimo y ello porque la actora no contaba con antecedentes de incumplimientos, había adquirido (3 meses antes de la inspección) bolsas plásticas biodegradables, lo que demuestra que sólo por error no se habían retirado las bolsas que no cumplían con la normativa y el 24 de octubre de 2019 presentó 98 kg de material (bolsas) para reciclar. Agregó que en el Resultando III del acto se indica que Allerton S.A. no evacuó la vista que le fuera conferida el 26 de setiembre de 2019 (fs. 47 A.A.) lo que, a su juicio, consideró que se tuvo en cuenta ese hecho negativo para adoptar la decisión, mientras que lo inf ormado vía e mail por la empresa no fue considerado por la Administración. La empresa accionante arguyó que respondió los diferentes correos enviados por DINAMA, formuló descargos y comunicó la eliminación de las bosas, adjuntando también copia de la fac tura por compra de bolsas biodegradables, así como nota de la empresa encargada de la destrucción de bolsas no reglamentarias. En síntesis, solicitó la anulación de la Resolución impugnada. II) Conferido el traslado correspondiente, los Dres. Carla Amoretti Taboada y Emiliano Chimuris Garín —en representación del Ministerio de Ambiente — comparecieron a fojas 21 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. La demandada manifestó que la actora no discute la infracción cometida ni la causa de la misma sino el monto de la sanción, así como que se fundara en información errónea o incompleta. En la especie, la Administración actuó conforme a Derecho, ejerciendo las facultades que le fueran expresamente asignadas por ley. Relató que del simple análisi s de los antecedentes administrativos se desprende el incumplimiento en que incurrió la empresa accionante (lo que además está por fuera del objeto del presente proceso) que justifica la aplicación de la sanción impuesta. Así, en la inspección llevada a ca bo el 6 de agosto de 2019, se constató la presencia en mostrador de bolsas de papel y bolsas de polietileno con asa troquelada, que eran entregadas a los clientes para portar los productos comercializados por Allerton S.A., lo que determinaba incumplimient o de la normativa ambiental (Decreto No. 3/019). Explicó la accionada que este Decreto impone que, a partir del 30 de junio de 2019, sólo podrían entregarse a un consumidor bolsas de plástico biodegradable o compostable con certificación LATU; bolsas de plástico hechas con un porcentaje de material reciclado y con espesor mayor o igual a 100 micrómetros, que tengan constancia de cumplimiento; y bolsas tipo “chismosa” en material plástico o TNT. La sanción se fundó en la constatación de entrega a los com pradores, de bolsas no permitidas por la normativa (bolsas de polietileno) circunstancia que no ha sido controvertida y que fundamenta la atacada en virtud del incumplimiento supra referido. Agregó que la vista no fue evacuada de acuerdo con la constanci a de fecha 16 de octubre de 2019. Sobre el punto, sostuvo que no es cierto que la no evacuación de vista implicara alguna consideración negativa hacia el accionante puesto que la Asesoría Jurídica mantuvo la sanción ya aconsejada por los equipos técnicos q ue a la postre se plasmó en el acto resistido. No compartió la demandada que se trate de una infracción de “escasa magnitud” porque el caso se encuentra comprendido dentro de las hipótesis previstas en el artículo 20 del Decreto No. 3/019 que se consider an infracciones graves (literal A) y como tal fue sancionada, de acuerdo con los guarismos del artículo 24 (de 50 a 5000 UR) la multa aplicada es muy cercana al “piso” que la norma impone para las primeras infracciones graves, no constatándose entonces ni nguna ilegitimidad en su determinación. Aunado a ello, remarcó que al momento de determinar la proporción de la sanción, la Administración cuenta con un margen de discrecionalidad en cuanto a la valoración de los hechos y el monto a imponer, el que debe ba sarse en criterios de razonabilidad y proporcionalidad que estuvieron presentes al momento de adoptar la decisión. Indicó que debe tenerse presente el potencial impacto ambiental negativo y contaminante de este número de bolsas. En definiti va, abogó por la confirmación de la Resolución hostilizada. III) Las partes alegaron de bien probado por su orden de fs. 37 a 40 y de fs. 48 a 49, respectivamente. IV) Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 899/2022, fs. 52 a 55) aconsejó rechazar la presente demanda, y, en su mérito, confirmar el acto en causa. V) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La parte actora fue notificada personalmente de la Resolución impugnada, el 5 de mayo de 2020 (fs. 55 vto. A.A.). Interpuso contra la misma, los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, con fecha 15 de mayo de 2020 (fs. 4 y 5 A.A.). La vía adm inistrativa quedó agotada por la configuración de la denegatoria ficta acaecida, el 3 de diciembre de 2020, sin perjuicio de que, posteriormente, por Resolución No. 1026/2021, de fecha 3 de diciembre de 2021 (fs. 30 A.A.), se rechazó el recur so de revocaci ón lo cual fue notificado el 15 de febrero de 2022 (fs. 31 A.A.) siendo este un acto ulterior al agotamiento de la vía administrativa, que confirma expresamente el acto administrativo recurrido sin poner fin al agravio, opera una reapertura de plazo de 60 días corridos contados a partir del día siguiente a la notificación personal para interponer la acción de nulidad (art. 9 inc. 5 Ley 15.869). De acuerdo con esta disposición se “(…) rehabilita la buena doctrina contenida en la “jurisprudenc ia Boix” consag rando el restablecimiento del plazo para accionar en favor del recurrente por la confirmación expresa posterior al agotamiento de la vía administrativa por resolución expresa o ficta…” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo “Recursos Administrativos” pág. 260). La demanda de nulidad impetrada, fue interpuesta tempestivamente, con fecha 23 de marzo de 2022 (fs. 5 y siguientes). II) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución acons ejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En autos, se i mpugna la Resol ución No. 503/2020 dictada por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, que dispuso aplicar “ UNA MULTA POR EL MON TO EQUIVALENTE A U.R . 200 (DOSCIENTAS UNIDADES REAJUSTABLES) POR LA ENTREGA DE CUALQUIER TITULO DE BOLSAS PLASTIC AS QUE NO CUMPLEN CON LO PREVISTO POR LA LEY Nº 19.655, DE 17 DE AGOSTO DE 2018, Y DECRETO Nº3/019, DE 7 DE ENERO DE 2019”, así como intimar que se informara sobre la existencia de bolsas plásticas fuera de la especificación, todo lo cual co nsta a fojas 53 a 54 vto. de la carpeta de antecedentes administrativos incorporados a la causa. El elemento subjetivo y objetivo de la infracción no fue cuestionado por la actora en su demanda. El principio de congruencia exime de cualquier apreciación por parte de esta Corporación. Surge de las actuaciones administrativas que el 6 de agosto de 2019, se practicó inspección en el local No. 405 del Montevideo Shopping Center sito en Avenida Luis Alberto de Herrera 1290, constatándose en el mostrador la p resencia de bol sas de papel, bolsas de polietileno con asas troqueladas, retirándose una muestra de estas últimas. Además, se constató que “Lego” tiene para la entrega a clientes bolsas de polietileno con asas troqueladas, que no cuentan con la certificación ni con la constancia de cumplimiento. La parte actora planteó como agravio el monto de la multa el cual consideró debería ser menor, sin contradecir la constatación efectuada por los inspectores, aduciendo que las bolsas estaban allí por error, debi do a que ya había realizado una compra de bolsas autorizadas. Esta Corporación entiende que este agravio no es de recibo, por cuanto la entrega de estas bolsas plásticas no autorizadas constituye una infracción al Decreto No. 3/019 artículo 20 literal a) , el cual estab lece “(Incumplimiento y sanciones). Las infracciones a las disposiciones del presente reglamento, serán sancionadas por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, según lo establecido en el artículo 6° de la Ley N° 16.112, de 30 de mayo de 1990, y, en el artículo 15 de la Ley N° 17.283, de 28 de noviembre de 2000. A los efectos de la aplicación de sanciones, se considerarán infracciones graves las que se detallan a continuación: a) Fabricar, importar, distribuir, vender o entregar a cualquier título, bolsas plásticas que, en el marco del presente reglamento: i. no cumplan con las especificaciones técnicas en los plazos establecidos; ii. no cuenten con la certificación o la constancia de cumplimiento; o, iii. no cuenten con el logo correspondiente o con el texto de identificación establecido (…)”. Asiste razón a la demandada y lo recoge la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, en cuanto señala: “Véase que, como bien sos tiene la demand ada, se enviaron a reciclaje 98 kilos de bolsas fuera de la norma y teniendo en consideración el peso de cada una de ellas, el peso implicará entre 4500 y 6500 bolsas que podrían haber significado una importante contaminación ambiental” (fs. 54 vto.). En otro orden, sobre la evacuación de vista, se comparte lo señalado por Asesoría Jurídica - DINAMA al estudiar los recursos: “Las manifestaciones existentes en estos correos (sin perjuicio que en el primero no se acredita representación y que el segundo es extemporáneo) no se dirigen a evacuar la vista respecto a la aplicación de la multa, sino que su sentido se dirige a responder la intimación contenida en la referida resolución de la DINAMA, de la que se confirió vista. Si su sentido fuera dirigido a evacu ar la vista respecto a la aplicación de la multa, tales manifestaciones serían jurídicamente irrelevantes para considerar su no aplicación, pues no contienen oposición a la aplicación de la multa ni a su monto. Sin perjuicio de ello, la no evacuación de vista no es un hecho valorado negativamente para la aplicación de la multa. En la resolución que se impugna, se refiere expresamente a la falta de evacuación de vista, porque es obligación de la Administración relevarlo, pero la no evacuación de vista no i nfluye negativamente en la aplicación de la multa ni en el monto de ésta” (fs. 21 A.A.). No son de recibo los agravios señalados en este sentido por la pretensora, quien no aportó ninguna prueba que desvirtuara lo constatado por la Administración en la inspección realizada. En relación con el quantum de la sanción, el Tribunal ha señalado reiteradamente que, en principio, debe reconocerse discrecionalidad de la Administración para establecer la medida de la sanción y, además, que tal cuestión es, normal mente, ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de p oder, lo que ciertamente, por lo precedentemente expuesto, en la especie no se configura. Los márgenes legales, en el presente caso, están previstos en el artículo 21 del Decreto reglamentario (citado anteriormente) de la Ley No. 19.655, el que establece : “(Multas). Las multas que corresponda aplicar por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, como consecuencia de infracciones al presente decreto, serán impuestas según los siguientes criterios: a) Infracciones consideradas leves, entre 10 (diez) y 500 (quinientos) UR (unidades reajustables). b) Por la reiteración de infracciones consideradas leves o por la primera infracción grave, entre 50 (cincuenta) y 5.000 (cinco mil) UR (unidades reajustables). c) Por la segunda y s ubsiguientes infracciones consideradas graves, entre 250 (doscientos cincuenta) y 10.000 (diez mil) UR (unidades reajustables). El monto de la multa será establecido en cada caso en particular en función de la magnitud, tipo y consecuencias ambientales d e la infracción, así como los antecedentes del infractor”. De modo que la Administración, al imponer una multa de 200 UR, se ajustó a lo prevenido en la normativa aplicable con relación a las infracciones leves, no resultando de recibo los agravio s invoc ados por la reclamante. La sanción, claramente, luce razonable y proporcional a la falta cometida. Ello fue lo que se aplicó en el caso, no surgiendo indicios justificativos para ingresar al examen relativo a una desproporción por parte de la Administración en la fijación de la reprimenda. En otras palabras, no existiendo probado en autos, según la propia orfandad probatoria de la actitud asumida por la actora en el proceso, que se produjera un accionar contrario a Derecho en la fijación del quantum sancionatorio. Toda Administración posee implícitamente facultades discrecional es que no significan arbitrariedad, como destacara SAYAGUES LASO, ya que debe entenderse racionalmente que si sus poderes discrecionales se ejercen dentro de los límites que fija el Derecho, sus decisiones serán licitas. En autos nada indica que existiera un uso irracional o incluso arbitrario de dicha facultad, ya que la Administración ponderó la conducta y la misma actora reconoce en su demanda que fue un “olvido” continu ar usando bolsas contra la reglamentación vigente. Como enseñó Mariano BRITO: “La facultad discrecional de la Administración consiste en determinar por razones inspiradas en la conveniencia del servicio, adoptando las soluciones que en la coyuntura mejor se correspondan c on la señalada finalidad” (“La aptitud del acto administrativo para el fin debido” en Derecho Administrativo. Su permanencia-contemporaneidad-prospectiva, en edición de Universidad de Montevideo-Facultad de Derecho, Montevideo-2004, pág. 435.), y en igual sentido el profesor Juan Pablo CAJARVILLE enseñaba también “Por eso, doctrina y jurisprudencia en el nuestro y en otros países han acudido a esa idea de razonabilidad para apreciar la legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional y por ende del ac to que sea su producto, invocando expresa o implícitamente la existencia de un principio de derecho que impone al Estado obrar razonablemente. Es como se ha señalado, la pertinencia de un principio de esta naturaleza parece resultar más necesaria en aquellas zonas donde la índole de las pragmáticas normativas deja un ancho campo para la decisión individual. Se trata de una especie de límite o freno formal y elástico al mismo tiempo, aplicable en aquellas áreas del comportamiento donde la norma no puede prescribir límites muy rígidos ni en un sentido ni en otro, y sobre todo donde la norma no puede prever la infinidad de circunstancias posibles…” (Recursos Administrativos. En 4ta edición de Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo-diciembre 2008, pp. 110 y 111). III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , repóngase la tributación correspondiente ; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).