Sentencia Definitiva N° 665/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de octubre de 2023. No. 665 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VELÁZQUEZ ARAÚJO, VÍCTOR HUGO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 82/2022). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 1310/21, de 12 de agosto de 2021, mediante la cual El Encargado de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, en uso de atribuciones subdelegadas, en cuanto dispuso: “1º) REGULARIZAR la pasividad del Retirado Policial Víctor Hugo VELAZQUEZ ARAUJO (...), aplicándole un montepío correspondiente al 3% con efectos económicos al 12/08/2015 por los motivos expuestos en el Considerando” (fs. 96 vto. a 97, en carpeta verde de 131 fojas, A.A.). En resumidos términos, señaló que la demandada lesionó su derecho subjetivo a que el descuento de montepío jubilatorio (artículo 7 de la Ley No. 13.793) fuera el correcto, es decir, el 3% mensual. Esto en razón de su causal jubilatoria, de jubilación privilegiada por incapacidad para todo trabajo adquirida en acto directo de servicio (artículo 8 de la Ley No. 13.793). Adujo que el porcentaje descontado desde la percepción de su primera jubilación en abril de 2012 hasta la fecha, es del 15% mensual, ya que la Administración no procedió a efectivizar la reforma de su cédula jubilatoria. En ese sentido, relató que el 28 de diciembre de 2007, por acto de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial (DNASSP), accedió a una jubilación privilegiada al recibir una lesión invalidante para el desempeño de todo trabajo acontecido por acto directo de servicio. Por ello, recordó que le son aplicables los artículos 7 y 8 de la Ley No. 13.793 (que prevén un pago de montepío de 3% por los retirados policiales), y 20 de la Ley No. 16.333. No obstante, por error de la Administración se le aplicó a su pasividad el 15% de montepío jubilatorio, a desgravar a los 32 años y medio de aportes, como lo estipulaba el artículo 20 de la Ley No. 16.333. Al respecto, manifestó que dicha legislación era la aplicable a los retirarados que se jubilaban con la causal jubilación común, con 75 puntos computables sumados edad más años de servicios policiales o debidamente reconocidos. Indicó que la Administración le dio la razón, regularizando su pasividad al 3% mensual del descuento de montepío previsto en el artículo 7 de la Ley No. 13.793, con efectos económicos al 12 de agosto de 2015. No obstante, se agravio que tal error debía ser enmendado desde el inicio, esto es, a partir de agosto del año 2012 y no desde agosto de 2015 como expresa la parte resolutiva del acto atacado. En definitiva, demandó la nulidad del acto encausado (fs. 10 a 15 vto.). II) Conferido el cor respondiente traslado compareció el Ministerio del Interior, quien lo contestó oponiéndose al accionamiento. En necesaria síntesis, argumentó las siguientes defensas: i) ilesividad del acto: por cuanto el acto originario fue la Resolución No. 389/2012, del 13 de diciembre de 2012, por e l cual la DNAS SP, en ej ercicio de atribuciones subdelegadas, le otorgó su retiro, el cual no fue recurrido. La petición formulada con fecha 19 de agosto de 2019 pretende reabrir una oportunidad procesal precluida ; ii) teoría del acto propio : la actora consintió el acto originario por lo que no ca be duda que resulta de aplicación la teoría del acto propio; y iii) caducidad: resulta de aplicación la c aducidad establecida por el artículo 39 de la Ley N o. 11.925, pues proceder de otro modo implicarí a dejar libr ado a la absolu ta discrecionalidad del interesado el inicio de cualquier acción. En suma, abogó por la confirm ación de l acto impugnado (fs. 19 a 24). III) Por decreto No. 6159/2022 (fs. 60) y se produjo el diligenciamiento de la relacionada por la demandada a fs. 62. IV) La parte actora y la demandada a legaron en el plazo común de quince días (fs. 70 a 71 y 66 a 68, respectivamente). V) La Sra. Procurador a del Est ado en lo Conte ncioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 157/2023 (fs. 78 a 79 vto.) y aconsejó declarar la existencia de cosa juzgada, adjuntando copia de la sentencia No. 726/2022 (fs. 74 a 77 vto.). VI) Puestos los autos para se ntencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en for ma sucesiva, se acordó en le gal y oportuna forma (fs. 81). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relev ar el cumplimiento de los requisitos establecido s en la Constitu ción de la República y nor mas concordantes para entablar la acción de nu lidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución No. 1310/21 se emitió el 12 de agosto de 2021 (fs. 96 vto. a 97, A.A.) y se notificó al actor el 2 de setiembre de 2021 (fs. 98, A.A.). El 9 de setiembre de 2021 interpuso en tiempo y forma el correspondiente recurso de revocación, teniendo presente que el acto se dictó en ejercicio de atribuciones subdelegadas del Poder Ejecutivo (fs. 98, A.A.). El acto conclusivo de la vía admin istrativa se produjo median te denegatoria fi cta, la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el correspondiente recurso, el 7 de febrero de 2022. La demanda se interpuso el 15 de marzo de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 16). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los an tecedentes relevantes para la resolución de la causa. Por Resolución No. 389/12, de 13 de marzo de 2 012, al actor le fue concedida una jubilación especial por la causal imposibilidad física, al amparo de la Ley No. 13.793 (fs. 74, A.A.). Al advertir el actor que no se le estaban abonando los ajustes correspondientes, según lo previsto por el artículo 13 y 14 de la misma Ley, movilizó petición ad ministrativa que fue acogida por la Administración en Resolución No. 192/20 (fs. 15, A.A.). Sin embargo, la reforma de la cédula jubilatoria se hizo con efectos económicos al 12 de agosto de 2015, lo que le produjo agravio. Por ello movilizó entonces la acción anulatoria tramitada en la Ficha No. 186/2020, sosteniendo que tal fecha era ilegítima y correspondía la modificación desde el inicio de la prestación jubilatoria , el 16 de marzo de 2012, por haber mediado error imputable a la Administración. Fue así que p or sentencia No. 726/2022 , el Tribunal acogió la pretensión y anuló el acto con dicho alcance. Luego de re caído dicho fallo, el actor se presentó nuevamente peticionando la reforma de su pasividad, por ent ender que al tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley No. 13.793, le correspondía un montepío de 3% y no del 15% , como erróneamente se le venía descontando (fs. 84 a 85, A.A.). Al respecto, l a Administración accedió a lo peticionado mediante la Resolución No. 1310/21, de 12 de agosto de 2021 (fs. 96 a 97, A.A.), pero regularizando la pasividad con efectos económicos al 12 de agosto de 2015. Una vez más, pero por una causa distinta a la incoada en la acción anulatoria Ficha No. 186/2020, el actor accionó de nulidad agraviándose de que la reforma no retrotrajo sus efectos a 2012 , lo que así correspondía por haber mediado error de la Administración. III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de apartarse de la solución aconsejada por la Sra. P rocuradora del E stado en lo Contencioso Administrativo (fs. 78 a 79 vto. ) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En primer lugar, conforme surge de los antecedentes reseñados en el Considerando II) ut supra , se advierte que no operó la cosa juzgada en virtud que el acci onamiento en la Ficha No. 186/2020 no tuvo por objeto un reclamo por errónea aplicación de montepíos (artículo 7 de la Ley N o. 13.739), sino otro centrado en que se le abonaran los ajustes correspondientes (artículos 13 y 14 de la Ley No. 13.793). En segundo lugar, no puede decirse , válidamente, que la Resolución impugnada no resulte lesiva y que el acto originario haya sido la Resolución No. 389/2012 , del 13 de diciembre de 2012 , que concedió la jubilación especial privilegiada al actor. De seguirse el tempe ramento sustentado por la demandada, el interesado no podría nunca solicitar la reforma de su cédula jubilatoria, extremo que se da de bruces con los pilares básicos sobre los que se asienta la normativa que regula la Seguridad Social. Como es sabido, en m ateria de jubilaciones no se causa estado , por lo que el actor puede solicitar la reforma de la pasividad al advertir que una nueva ilegitimidad se estaba verificando en el pago de su pasividad (véase sentencias Nos. 433/2003, 512/2006, 408/2008, 114/2016, 80/2017, 654/2019, 590/2020, 471/2022 y 190/20 23, entre much as que reafirman esta idea). En este sentido, en sentencia No. 114/2016, se conceptualizó: “(…) conforme lo entiende la jurisprudencia del Tribunal, el derech o a la reforma o modificación de la pas ividad no caduca, dado el tenor del art. 79 del Acto Institucional No. 9. Por lo que la previa existencia de un acto firme, si fuera el caso, igualmente no impediría la promoción de una posterior revisión del haber ju bilatorio, siendo posible la impugnación jurisdiccional del acto que rechace una reforma de pasividad .” (la negrilla no está en el original). En terce r lugar , y por análogos motivos, resulta imp rocedente la invocación de la teoría del acto propio , la que por otra parte y conforme la inveterada jurisprudencia de la Co rporación, no rige en el ámbito de las facultades regladas , cuando existe una n orma que regula la situación . (véase en este sentido sentencias N os. 628/2014, 360/2016, 281/2017, 701/2017, 707/2018, 518/2019, 405/2020, 712/2020, 394/2021, 541/2022 y 763/2022, entre otras). En cuarto lugar, tampoco resulta de recibo aplicar un término de caducidad del crédito de cuatro años desde la solicitud de reforma (artículo 11 de la Ley 11.925), por haber mediado error imputable a la Administración. Al respecto, previene el artículo 78 del Acto Institucional No. 9, en la redacción dada por el art ículo 66 de la Ley Especial N o. 7: “Artículo 78º. (Iniciación del servicio de la pasividad). Los haberes de jubilación se devengarán a partir del cese de actividad o de la fecha de configuración de la causal si ésta fuera posterior a aquél, siempre que la solicitud respectiva se formule dentro de los cie nto ochenta días de producido el hecho determinante; ve ncido dic ho plazo sólo se generarán haberes desde la fecha de la solicitud. Los haberes de pensión se devengarán desde la fecha del fallecimiento del causante o de configuración de la caus al en los casos previstos en el artículo 39, literales b) y c), s iempre que se solicite dentro de los ciento ochenta días de configurada la causal. Vencido dicho plazo se devengarán desde la solicitud. También se devengarán haberes desde la fecha de la solicitud, en toda reforma o modificación de las jubilaciones o pe nsiones, si el beneficiario la efectúa dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha de notificación del otorgamiento de la prestación, salvo que mediara error imputable a la Administración , o la misma tuviera ejecución de oficio. Vencido dicho plazo, se devengarán desde la fecha de la solicitud (Inciso incorporado por el artículo 66º de la Ley Especial N o. 7, de 23 de diciembre de 1983). Los demás haberes prescribirán en un plazo de doce me ses contados desde la fecha de la notificación de la l iquidación respectiva (Inciso incorporado por el artíc ulo 66º de la Ley Especial N o. 7, de 23 de diciembre de 1983)” Ha señalado el Tribunal en cuantiosas ocasiones, a modo de ejemplo, sentencias Nos. 433/2003, 15/2010 y 531/2012, en aplicación del art ículo 78 Acto No. 9 (en redacción del art. 66 Ley especial N o. 7) como principio general en materia jubilatoria, cuando media error imputable a la Administración: “El art. 66 de la Ley Especial No. 7 dispone que "(…) se devengarán haberes desde la fecha de la solicitud, en toda reforma o modificación de las jubilaciones o pensiones, si el beneficiario la efectúa dentro de los 180 días siguientes a la fecha de notificación del otorgamiento de la prestación, salvo que m ediara error imputable a la Administración , o la mi sma tuviera ejecución de oficio. Vencido dicho plazo, se devengarán desde la fecha de la solicitud”. La norma contempla la situación concreta del actor, ya que medió error imputable a la Administración , al omitir habilitar el cómputo de los veinte mejores años, si éste resultaba más favorable para el beneficiario (ver sent. N o. 433/03, entre otras), por lo cual, era irrelevante que la solicitud se realizara transcurrido el plazo de 180 días del otorgamiento de la jubilación, ya que no obra en aut os ni en los antecedentes, notificación formal de ese acto (Sent. No. 506/2007)” (sentencia No. 48/2009). Y ante similar criterio de la Administración , al considerar la caducidad cuatrienal del reclamo , en la sentencia N o. 894/2022 se examinó: “(…) el objeto de la presente demanda finca en determinar si los ajustes deben operar, como esgrime el preten sor, desde la fecha del cese en funciones, en el mes de abril de 2001 o, como entiende la demandada, cuatro años atrás desde la fecha de presentación de la petición ad ministrativa -diciembre de 2014 -, en aplicación del plazo de caducidad de los créditos y reclamaciones contra el Estado (artículo 39, Ley No. 11.925). V) El Tribunal, estima que le asiste razón a la parte actora en su planteo, revalidando, a tale s efectos , pronunciamiento reciente recaído ante un caso análo go al de obrados: “Se comparte el temp eramento contenido en el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que: “Al otorgarse la pasividad (a ño 2012), la Administración demandada no aplicó la legislación correspondiente al momento del cálcul o de sus haberes de retiro, que incluía los incrementos jubilatorios enunciados en los artículos 13 y 14 de la Ley No. 13.793, ello es, fue omisa en atender dicha normativa y ello obró en desmedro de la su situación del pretensor. Si bien operó la reforma de la pasividad (resolución No. 192/2020) de fecha 28.01.2020 glosada a fs. 51 A.A.), con la consideración de los incrementos porcentuales en observancia d e la legi slación prenombrada, el agravio del pretensor subsist ió al no retrotraer la fecha del servic io de la pasividad reformada al 16.03.2012 (fecha de inicio de la pasividad)”. La no determinación de los efectos temporales en dicha reforma con efecto r etroactivo a esa fecha constituyó un proceder erróneo imputable al poder administrador que en modo alg uno puede inferir un perjuicio al afiliado. (…) Como se dijera ut supra, a juicio del Tribunal, el hecho de que no se haya llevado a cabo la determinació n de los efectos temporales de dicha reforma con efecto retroa ctivo a la fecha en que fue solicitada originalmente la pasividad, constituyó un proceder erróneo imputable al poder administrador que de ningún modo puede afectar al afiliado. En efecto, la de mandada t enía conocimiento de la legislación aplicable a la si tuación del actor al momento de ocurrido el cese y el no haber consumado el encuadre en la misma como así correspondía, no puede ser desatendido al operar la reforma ”. (Cf. Sent. No. 726/2022, de 6 de octubre de 2022). En su mérito , asiste razón a la parte actora que la pasividad reformada debe tener ef icacia desde la fecha de inicio de la prestación jubilatoria, es decir, desde el mes de abril de 2001. ” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Y bien, del mismo modo en que aconteció en las sentencias N os. 726/2022 y 894/2022 reseñadas, es claro y evidente que la refo rma jubilatoria del actor debió retrotraer sus efectos a la fecha de inicio de la prestación jubilatoria o fecha del retiro efectivo, que en este caso fue el 16 de marzo de 2012. Por las r azones expuestas, el Trib unal de lo C ontencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse l os honorarios d el abogado de la parte actora e n la cantidad d e $46.000 (pesos uruguayo s cuarenta y seis mil). Oportunamente, devu élvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).