Sentencia Definitiva N° 664/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de octubre de 2023. No. 664 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VAEZA BAQUÉ, ADOLFO MARCOS con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de Nulidad” (Ficha No. 357/2022). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 21, Acta No. 5576 , de 4 de noviembre de 2021, emitida por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización (fs. 121 a 121 vto., en carpeta verde de 159 fojas, A.A.), mediante la cual se denegó la petición promovida por el actor a efectos de que se declare la caducidad del derecho de ejecutar la sanción pecuniaria (fs. 109 vto. a 114, A.A.), impuesta por Resolución No. 22, Acta No. 5137, de 30 de enero de 2013, dictada también por el Directorio del INC (fs. 35 vto. a 36, A.A.). En necesaria síntesis, indicó que en el año 2013 se le impuso una multa pecuniaria a partir de un acto administrativo que devino firme. Desde ese marco fáctico, estimó que el transcurso de 8 años desde la imposición de la sanción hasta el inicio de las gestiones de cobro supone la caducidad del derecho a ejecutar la sanción, fundando su postura en el principio de seguridad jurídica. En otro orden, sostuvo que no resulta de aplicación el plazo de prescripción de 10 años de las acciones personales. Al respecto, reseñó pronunciamientos de la Corporación que entendieron de aplicación el plazo de prescripción de 5 años previsto por el artículo 38 del Código Tributario. Sin perjuicio de lo anterior, afirmó que también que podrían aplicarse alguno de los siguientes plazos: i) el plazo de caducidad de 4 años para el cobro de créditos en contra del Estado (por una cuestión de simetría normativa); ii) la regulación de la prescripción de las faltas penales (art. 118 del Código Penal); o iii) la prescripción de las faltas reglada por el art. 172 del Decreto 500/1991, de 27 de setiembre de 1991. Asimismo, en base a jurisprudencia de los Tribunales de Apelaciones en lo Civil, entendió que resultaba de aplicación el plazo de caducidad de 5 años de la acción ejecutiva reglado por el artículo 1217 del Código Civil. Así, pues, concluyó que, cualquiera fuera el plazo a considerar, el transcurso de 8 años desde la imposición de la sanción sin que se hayan realizado gestiones de cobro suponía que ésta ya había caducado. En definitiva, por estos fundamentos, solicitó la nulidad del acto impugnado (fs. 16 a 25). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Instituto Nacional de Colonización, el cual se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, concordó con la plataforma fáctica puesta de manifiesto en la demanda, aunque discrepó en la solución normativa propuesta. En tal sentido, sostuvo que al no existir una norma expresa procedía aplicar el Derecho Común. En el caso, la obligación de pagar la multa obedece a una sanción por el incumplimiento de deberes al que está sujeto el actor. No se trata de un tributo, por lo que la multa carece de naturaleza tributaria. De esta manera, afirmó que el derecho que emerge de la aplicación de una sanción (multa), que es personal (artículo 473 del Código Civil). Así concluyó que, recurriendo al método de integración por analogía, correspondía aplicar el artículo 1216, que previó un plazo de 10 años aplicable para las acciones personales, extremo que en la emergencia no se configuró. En su mérito, requirió que sea desestimada la demanda y confirmado el acto impugnado (fs. 29 a 32 vto.). III) Por decreto No. 5518/2022 (fs.34), se dispuso la apertura a prueba y se ofreció únicamente las resultancias de autos (fs. 40). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 46 a 50 y 42 a 44 vto., respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 58/2023 (fs. 53 a 58) y aconsejó el acogimiento de la demanda. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 60). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución No. 21, Acta No. 5576 , se emitió el 4 de noviembre de 2021 (fs. 121 a 121 vto., A.A.) y se notificó personalmente al actor el 24 de noviembre de 2021 (fs. 123, A.A.). El 2 de diciembre de 2021 interpuso en tiempo y forma el correspondiente recurso de revocación (fs. 133 vto. a 134, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración haya resuelto el último de los recursos, el 9 de mayo de 2022. La demanda se presentó el 22 de julio de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 26). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Los antecedentes mediatos de las actuaciones se remontan a la sanción que se le impuso al accionante en su condición de colono propietario, por Resolución No. 22, Acta No. 5137, de 30 de enero de 2013, emitida por el Directorio del INC, por la cual se le dispuso la aplicación de “la multa establecida en el artículo 15 de la ley No. 18.187 (artículo 71.1)”, por violación a lo previsto en el artículo 61 literal b) de la Ley No. 11.029 (fs. 35 vto. a 36, A.A.). De dicha Resolución habría sido notificado el 14 de febrero de 2013, conforme se consigna en la constancia obrante en el expediente (fs. 39, A.A.). Con fecha 21 de febrero de 2013, el actor presentó un escrito en el que, por un lado, solicitó la “reconsideración” de la multa aplicada y por el otro, la desafectación del predio en cuestión (fs. 48 vto., A.A.). Por Resolución No. 21, Acta No. 5149, de 24 de abril de 2013, el Directorio del INC se expidió y, sin pronunciarse respecto de la solicitud de reconsideración de la sanción, le hizo saber que “previo los trámites pertinentes, el Directorio está dispuesto a habilitar el predio de los fines de interés general promovidos por la ley No. 11.029” (fs. 53 vto. a 54, A.A.). A continuación, se siguió un trámite de desafectación nunca concluido, el cual resulta irrelevante a los efectos del presente proceso. Posteriormente, en el año 2020 se consultó el “estado de cuenta” del colono Adolfo Vaeza Baqué, arrojando un saldo deudor de $ 841.497, al 22 de marzo de 2021 (fs. 86, A.A.), originado en la multa que le fuera aplicada. Dicho saldo deudor, correspondiente a la multa impaga, le fue notificado al actor el 15 de junio de 2021 (fs. 87 vto., A.A.). Ante ello, con fecha 21 de junio de 2021 presentó una nota solicitando la reconsideración de dicha multa atendiendo al tiempo transcurrido, de más de 8 años (fs. 91 vto., A.A.). Por Resolución No. 10, Acta No. 5561, de 21 julio de 2021, se resolvió “no acceder a lo solicitado (...) manteniendo lo dispuesto por resolución No. 22 del acta No. 5137 de 30/01/13” (fs. 103 vto. a 104, A.A.), de la cual se notificó el 16 de agosto de 2021 (fs. 106, A.A.). Seguidamente, y ya formando parte de los antecedentes inmediatos, con fecha 3 de setiembre de 2021 el actor presentó una petición administrativa por la cual solicitó se declarara la caducidad del derecho a ejecutar la sanción administrativa que le fuera aplicada por la Resolución No. 22, Acta No. 5137, de 30 de enero de 2013 (fs. 109 a 114, A.A.). En dicha instancia, fundó su petición en la seguridad jurídica y el debido procedimiento, considerando el tiempo transcurrido, argumentando que las sanciones no podían ser eternas, por lo que concluyó que había operado su prescripción y/o caducidad, en tanto había transcurrido más de 8 años desde que la Administración resolvió la imposición de la multa. Además, argumentó que, por analogía, el plazo de prescripción de cinco años aplicable a los créditos tributarios, citando jurisprudencia al respecto. Al respecto, la Administración instruyó la misma, haciendo un racconto de los hechos que precedieron al dictado del acto sancionatorio. En relación al plazo de prescripción de la ejecución de la sanción aplicada, entendió que no resultaba aplicable el plazo de prescripción de los créditos tributarios (artículo 38 CTU), debiendo estarse a la expiración de la acción ejecutiva, que resulta del artículo 1216 del Código Civil, que dispone que “Toda acción personal por deuda exigible se prescribe por diez años, sin perjuicio de lo que al respecto dispongan las leyes especiales”, mientras que el plazo de caducidad para reclamar aquella es de cinco años: “El derecho a ejecutar por acción personal se prescribe por cinco años contados como expresa el inciso segundo del artículo anterior” (artículo 1217 del Código Civil). En consecuencia, concluyó que subsiste la acción personal de cobro por vía ordinaria (fs. 116 a 117, A.A.). Finalmente, el 4 de setiembre de 2021 se dictó el acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 121 a 121 vto., A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de apartarse del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 53 a 58), y dispondrá la confirmación del acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, corresponde relevar que la presunción de ilegitimidad del acto que invoca la promotora al amparo del artículo 6 de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley No. 17.292, no resulta de aplicación en virtud que sólo opera para el recurso de revocación o reposición cuando hay recursos subsidiarios ( sentencias Nos. 97/2013, 297/2013, 610/2016, 101/2017, 311/2018, 696/2018, 111/2022 y 421/2023, entre otras). A título ilustrativo, Durán Martínez destaca: “ Esta presunción no opera en todos los recursos . En efecto, el referido inciso del artículo 6 no se remite al artículo 5 sino al primer inciso del artículo 6. En consecuencia, esta presunción existiría para el recurso de revocación o reposición cuando hay recursos subsidiarios (jerárquico, anulación o apelación) y para el recurso jerárquico cuando hay recurso subsidiario (el de anulación. No parece razonable esta discriminación, pero como las presunciones son de interpretación estricta, no procede extenderla a los casos no previstos” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, Montevideo, 2015, p. 221. En similar sentido puede verse Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª edición, Montevideo, 2008, p 224). Delimitado lo anterior, se impone señalar que no hay controversia sobre la plataforma fáctica de la pretensión. Así, por Resolución No. 22, Acta No. 5137, de 30 de enero de 2013, emitida por el Directorio del INC, por la cual se le dispuso la aplicación de “la multa establecida en el artículo 15 de la ley No. 18.187 (artículo 71.1)”, por violación a lo previsto en el artículo 61 literal b) de la Ley No. 11.029 (fs. 35 vto. a 36, A.A.). Dicha Resolución no fue objeto de impugnación, por lo que devino en un acto firme. Sin embargo, no fue sino hasta 2021, transcurridos 8 años de la aplicación de la multa, que se procedió a intimar el pago (fs. 87 vto., A.A.). En obrados, más allá de la discusión técnico-jurídica respecto de la existencia de vacíos legales y la consecuente aplicación de la integración normativa por analogía, el thema decidendum pasa por elucidar qué norma aplicar en lo que refiere a la prescripción de la acción o, eventualmente, caducidad del derecho. Pues bien, sobre la cuestión el Tribunal tiene asumida postura, en cuanto a que, una vez establecido un crédito por acto administrativo, ello supone una acción personal que, como tal, prescribe en el plazo de 10 años según lo dispuesto por el artículo 1.216 del Código Civil. Por otra parte, la circunstancia de que el artículo 17 de la Ley No. 18.187 prevea a favor del Instituto Nacional de Colonización la acción ejecutiva para el cobro de multas supone la remisión al Derecho Tributario Procesal, es decir, se habilita el juicio ejecutivo fiscal (artículos 91 y 92 del Código Tributario). No obstante, debe de verse que la habilitación del juicio ejecutivo fiscal no torna de aplicación la integridad del Código Tributario, en particular lo relativo a la prescripción de la obligación tributaria. En tal sentido, cabe consignar que la multa no reviste naturaleza jurídica de tributo (impuesto, tasa o contribución especial), por lo que no se inserta dentro del ámbito material del Código Tributario. En el mismo derrotero, el plazo transcurrido ha perjudicado la acción ejecutiva , la cual prescribe a los 5 años (artículo 1217 del Código Civil), mas no la acción personal , cuyo plazo de prescripción es de 10 años (artículo 1216 del Código Civil) y no se ha configurado aún. Según fuera indicando, los razonamientos precedentes han sido asumidos por el Tribunal en su jurisprudencia. Al respecto, cabe reeditar lo postulado por la mayoría de la Corporación en la sentencia No. 702/2022, donde se consignó: “el crédito a pagar no es un tributo, estamos ante una acción personal, por lo que el término aplicable resulta el previsto en el artículo 1216 del Código Civil. En virtud de la entrada en vigencia de la Ley No. 19.889 (Ley de Urgente Consideración, publicada el 14 de julio de 2020) que modificó los plazos previstos en los artículos 1216 y 1217 del Código Civil, los mentados plazos se redujeron a 10 y 5 años, respectivamente” (la negrilla no está en el original). Sobre este punto en particular, el Sr. Ministro, Dr. Luis Simón , advierte en su voto que: “Si bien en la sentencia número 702/2022 integré la minoría que quedó discorde y voté por anular, considero que en esta causa la situación fáctica no es la misma: 1) en cuanto al tiempo y 2) porque parece aún más forzada la analogía con las normas tributarias. El hecho de que el demandado hubiere podido deducir acción ejecutiva y que ésta hubiere podido prescribir, no quita que el derecho de crédito existe y el derecho sustantivo existe, no es tributario. Bien explica el voto de la Dra. Klett la hipótesis en que perecida la posibilidad de promover acción ejecutiva, siempre queda a salvo la pretensión sustantiva, que en el caso parece más análoga para regirse por la normativa civil” (la negrilla no pertenece al texto original). Despejada esta cuestión, tampoco resultan de recibo los argumentos relativos a la excesiva duración del procedimiento administrativo. En efecto, la excesiva duración del procedimiento podría considerarse de modo previo a la aplicación de la sanción. Pero con posterioridad a la imposición de la sanción, debe estarse al plazo de prescripción legalmente dispuesto. En tal orientación, desde las coordenadas del principio de seguridad jurídica, hace a la configuración de tal principio, la actuación por parte de la Administración, relativa a satisfacer el crédito cuya titularidad ostenta, con antelación a la consumación de la prescripción. En consecuencia, no resultaba exigible otra conducta que la asumida por la demandada, que no ha hecho más que movilizar, los poderes-deberes que informan a su situación estatutaria a efectos de satisfacer un crédito emanado de un acto administrativo firme, lo cual resulta en todo ajustado a Derecho y no merece ningún reproche de juridicidad. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).