Sentencia Definitiva N° 663/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de octubre de 2023. No. 663 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MACHADO FERREIRA, JULIO CÉSAR con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad”. (Ficha No. 61/2021). RESULTANDO : I) En este proceso , el actor Julio César M ACHADO FERREIRA, dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo implícito emitido por la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial (en adelante: DNASSP), configurado el 30 de octubre de 2019 por el cual, disponiendo el archivo de las actuaciones, se le denegó la solicitud del pago del porcentaje de jubilación por acumulación de servicios que peticiona ra, conforme lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto-Ley No. 15.524. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria relató que, prestó ser vicios en el Ministerio del Interior entre el 1º de abril de 1975 y el 8 de febrero de 1992; a su vez, apuntó que tenía aportes realizados en el Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) a través de la Caja de Industria y Comercio. Indicó que, c umplidos los extremos para que se configure la causal jubilatoria, inició los trámites ante el Banco de Previsión Social, lugar en donde tenía la menor aportación de años de actividad en relación con los años en la DNASSP. Dada la circunstancia de la doble apo rtación sucesiva, primero en la Caja Policial y luego en el B .P.S., el actor invocó las disposiciones que prevén la acumulación de aportes, contenidas en la Ley No. 17.819. Por lo tanto, el B .P.S. dio culminación al procedimiento administrativo de solicitu d de jubilación declarando el derecho del actor a jubilarse y haciéndose cargo de una cuota parte del monto jubilatorio correspondiente. Agregó que, la otra parte le correspondía que fuera abonada por la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial. Así, se presentó, mediante una petición administrativa ante dicha dependencia, con la documentación otorgada en el B.P.S, en la cual decía claramente cuál era el porcentaje y el monto jubilatorio que aquella debía hacerse carg o, amparado para e llo, en la Ley No. 17.819 (Ley de Acumulación de Aportes). Sustanciada la petición, el trámite culminó con la elaboración de un dictamen jurídico en sentido negativo a lo pedido y posterior archivo de las actuaciones. Señaló, por tanto, que el envío de un expediente administrativo a archivo, sin haber decidido sobre el fondo del asunto, supone una decisión implícita a no continuar, de forma indefinida, con la tramitación. Con sustento en el relato que antecede, se agravia en primer términ o, invocando la “vulneración de una regla jurídica”. Manifestó que, no puede caber ningún tipo de dudas que las disposiciones de la Ley N o. 17.819 tutelan la esfera de utilidad sustancial de las personas alcanzadas por sus disposiciones, facilitando la pos ibilidad de que puedan ampararse en el beneficio jubilatorio. El art. 1º de dicha norma establece el poder jurídico del individuo, que podrá acumular aquellos servicios legalmente computables, a los efectos de obtener una jubilación. Por tanto, entiende qu e su situación jur ídica encastra perfectamente en la previsión legal, por cuanto, había cesado en todas las actividades que integraban la acumulación (B.P.S. y DNASSP), y configuró causal de retiro en por lo menos una de las entidades que amparaban la actividad (B.P.S.). Apuntó que, cuando se trata de servicios computados y cotizados en organismos de previsión social públicos estatales, la norma atributiva de competencia contenida en el artículo 4° de la Ley No. 17.819 es de naturaleza reglada. Por ende, la Administración no tiene margen de apreciación o discrecionalidad que le permita establecer una valoración de si corresponde o no el pago de esa cuota parte del monto del servicio que le corresponde. Consideró que constituye un grosero error referirse a leyes jubilatorias que nada tienen que ver con la norma posterior y específica contenida en la Ley No. 17.819. Sobre el punto, refir ió que, el dictamen jurídico de fojas 30 y s iguientes es absolutamente erróneo, ya que plantea la situación en que un ex funcionario policial desee jubilarse exclusivamente por las leyes de seguridad social policial. Reiteró que, la norma legal contenida en la Ley No. 17.819 prevé la situación de acumulación de años de servicios en diferentes "cajas", a efectos de que cada u na d e éstas abone porcentualmente lo que corresponde. Como segundo agravio, postuló el “error en los motivos”. Indicó que, el error de interpretación y aplicación normativa, respecto de la Ley No. 17.819 determinó que el acto implícito, que se configurara al ordenarse el archivo de las actuaciones, tuviese un error en los motivos. Argumentó que, el error proviene en que se tomaron en consideración normas generales para la jubilación común (sin acumulación de servicios) en el ámbito de la DNASSP. La Ley No. 17.819 no se aplica a las situaciones generales, contempladas por las leyes que invocó el informe jurídico de la DNASSP. Asimismo, y en ese sentido, destacó que las leyes generales invocadas erróneamente en el informe jurídico de marras no se aplican a s u situación. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada opuso las excepciones de no procesabilidad del acto y de falta de agotamiento de la vía administrativa. Po steriormente y encontrándose en plazo, contestó la demanda en subsidio, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En su contestación la demandada rechazó enfáticamente los agravios expuestos por el actor, argumentado para ello sobre el fondo de la cuestión debatida. Al respecto, adujo que, si bien el accionante cumpliría con los requisitos A) y B) del artículo 1 de la Ley No. 17.819: esto es, cesó en todas las activi dades que pretende acumular: el "08/02/1992" fue dado de baja a solicitud suya d e la Policía Nacional, y el "15/03/2001" es la fecha en que cesó su actividad al amparo del B.P.S., siendo esta última entidad previsional la que le otorga una jubilación por e dad avanzada en el marco de la Ley No. 18.395 "65 -25 Transición", el inciso 1º d el artículo 1 de la Ley No. 17.819, es muy claro en su redacción, cuando establece que: "Los servicios legalmente computables podrán ser acumulados a efectos de configurar causal de jubilación, retiro o p ensión ante cualquier entidad de Seguridad Social". Esto es, agrega, que sin perjuicio de que el compareciente haya configurado causal al amparo de otra entidad previsional y haya cesado en toda actividad, la acumulación no es por este solo hecho, precept iva, sino condicionada o sujeta ("podrán") a los req uisitos contemplados en dos preceptos claves como lo son los artículos 2º y 7° de la citada Ley, a fin de verificar si se cumplen las condiciones de admisibilidad y así poder t ener derecho al beneficio en otra entidad involucrada en la acumulación. En este caso al amparo de la DNASSP. De tal modo, tras citar los arts. 2 y 7 de la Ley No. 17.819, sostuvo que, de la interpretación conjunta de estos dos preceptos, se desprende claramente, que los servicios "podrán" ser acumulados teniendo en cuenta la normati va vigente a la fecha del cese de la última actividad. A cuyos efectos, debe aplicarse la normativa vigente en cada una de las entidades involucradas en los servicios objeto de acumulación. Así, señaló que, a fojas 5 de actuaciones administrativas No. 2019-4- 34-0002879, se desprende, que la fecha del cese de la última actividad del compareciente fue el "15/03/2001"; siendo la normativa vigente en esa fecha la Ley previsional No. 9.940. Indicó que, del cálculo que luce a fojas 33 del citado expediente admin istrativo, surge que, se toma en cuenta la edad del demandante a la fecha del cese en su última actividad ("15/03/2001"), más los años de servicios acreditados por esta parte d esde el año 1975 hasta el añ o 1992: "16 a, 10 m, 8 d" ; más el tiempo de actividad declarados en B .P.S.: "09 a 11 m, 16 d" . Y, de dicho informe surge que el compareciente reúne un total de "24 años 3 meses y 29 días" de servicios, no logrando alcanzar el pu ntaje 75 previsto en el artí culo 22 ordinal 2° inciso 1º de la Ley N o. 9.940, en virtud de poder configurar causal por coeficiente. El puntaje reunido fue de "71 6 2". Señaló que, tampoco configuraría causal por cumplimiento de los cincuenta y cinco años de edad, en la medida que, si bien cuando cesó en su actividad como funcionario policial el 8 de febrero del año 1992, tenía más de 15 años de servicios, no cumpl ía en esa fecha con el requisito de edad para acceder a la jubilación prevista en el literal A, ordinal 3º del artículo 22 de la Ley No. 9.940, ya que contaba con 38 años de edad. Como segundo argumento de su tesis, adu jo que, en el caso, resulta aplicable el artículo 47 in fine de la Ley N o. 9.940, precepto que resulta claro, en la medida que , si e l compareciente se desvincul a de manera voluntaria, renunciando a su condición d e funcionario policial, no le asiste tampoco el derecho a obtener con posterioridad al año 1992 una jubilación por cincuenta y cinco años de edad. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 182 dictada el 7 d e abril de 2022, el Tribunal desestimó el excepcionamiento opuesto, con costas y costos de cargo de la demandada y abrió a prueba por el plazo legal, diligenciándose la que luce de fs. 58 a 66, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 35 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 73 – 74 vto. y fs. 76 – 77 vto., respectivamente) VI) La Sra. Procurador a Adjunta del Estad o en lo Contencioso Administrativo se p ronunció mediante el Dictamen No. 82/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 90 - 91). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se aco rdó e n legal y oportuna forma (fs. 93). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 1 5.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Esta cuestión, qu e fue controvertida, qu edó resuelta por sentencia interlocutoria No. 182/2022 (fs. 53 – 55 vto.) que declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda que contiene la pretensión anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto administrativo implícito emitido por la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, configurado el 30 de octubre de 2019 por el cual, disponiendo el archivo de las actuaciones, se le denegó la solicitud del pago del porcentaje de jubilación por acumulación de servicios que peticionara el actor, conforme lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto -Ley No. 15.524. III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análi sis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El 19 de marzo de 2019 el accion ante compareció ante la DNASSP del Ministerio del Interior a presentar una petición administrativa relativa al “pago de jubilación otorgada por Ley 17.819”. En dicha oportunidad, reseñó su actividad laboral previa que dio lugar al trámite jubilatorio ante el B.P.S. iniciado en julio de 2018, que culminó con un cómputo de 26 años, 11 meses y 4 días y el otorgamiento de una jubilación por edad avanzada acorde a la Ley No. 18.395. Basó su petición en que a partir de su labor en el Ministerio del Interior entre el 1º de abril de 1975 y el 8 de febrero de 1992, la Gerencia de Pr estaciones Económicas del B.P.S. le informó que mientras el ente abonaría el 37,60% del haber jubilatorio, a la Caja Policial le correspondía el 62,39% (en efecto, tal documento previs ional obra a fs. 3 vto. y 4 de los A.A.). El 18 de junio de 2019 un informe jurídico a cargo del Dr. GRENNO consideró que en virtud del art. 2 de la Ley No. 17.819 para obtener el beneficio de otras entidades involucradas en la acumulación de servicios deberían cumplirse la totalidad de los requisitos que se exigen para la configuración de la causal y, a dichos efectos resulta aplicable la legislación vigente al momento del cese de la última actividad. Sobre esto sostuvo que al: “ ser la legislación vigent e en éste organismo previsional la Ley 18 .405 se exigen 60 años de edad y 35 años de servicios a los efectos de configurar causal por retiro común (artículo 6 Ley 18405), no accediendo por lo tanto a una prorrata por éste organismo previsional” (fs. 9 y vto. de los A.A.). Conferida la vista, esta se evacuó con fecha 7 de agosto de 2019. Allí advirtió que dado que su última actividad “fue en el año 2000 y el hecho de que las leyes no tienen efecto retroactivo, más lo informado por el B.P.S. ” correspondía otorgar el complemento jubilatorio solicitado (fs. 15 y v to. de los A.A.). Girado el expediente a la Dirección de Liquidaciones de Actividad y Retiro, Mesa de Acumulaciones de la DNASSP, ésta informó el 5 de setiembre de 2019 que: “ el titular no configura c ausal jubilatoria, dado que sumados los servicios polic iales (16a.10m.08 d.), los servicios al amparo del B.P.S. (09a.11m.16d) y la edad a la fecha del cese en la última actividad (15/03/2001), no alcanza los 74 -06-01 puntos requeridos ”. (Fs. 18 vto. de los A.A.). A partir de lo anterior es que el 1º de octub re de 2019 se pro dujo un nuevo dictamen a cargo del Dr. GRENNO que en síntesis señaló: i) que le asiste razón al interesado por cuanto no le corresponde la aplicación de la Ley No. 18.405 desde que la norma es posterior a setiembre del año 2000, momento en que cesó su acti vidad; ii ) por ende le resulta aplicable el régimen vigente a dicha fecha, dado por la Leyes Nros. 9.940, 13.793 y 16.333, en aplicación de lo dispuesto por la Ley No. 17.819; iii) a f in de analizar “ si cumple con los requisitos exigidos p ara configurar ca usal jubilatoria en este Organismo Previsional ” en tanto el actor computó 16 años 10 meses y 8 días aportados al organismo policial, reparó en que el artículo 21 de la Ley No. 9.940 preceptúa que el derecho al beneficio de cada una de las distintas formas de jubilación especial se adquiere “El de la normal, anticipada y temporal cuando complete, respectivamente, veinte, quince y diez años de servicios…”. En base a los años de aportes (1 6 años policiales) se remitió al artículo 22 numeral 3 de dicha norma (jubilación anticipada) a los efectos de poder determinar si configura causal jubilatoria; iv) es a partir de ello que consignó: “ surge aplicable solamente la causal 55 años de edad, los que habría cumplido el 13/01/2009”. Pero el Sr. Machad o fue dado de baj a a su solicitud, debiéndose por lo tanto aplicar lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley No. 9940 ”. Con base en este artículo y “ debido a que el mismo fue dado de baja a su solicitu d (renunció)” concluyó en que “ no es posible acceder a retiro por dicha causal”; y tampoco configuró causal por jubilación normal ( Fs. 19 vto. a 21 vto. de los A.A.). En este punto, recayó el acto administrativo implícito dictado por la DNASSP, configurado el 30 de octubre de 2019 por el cual se denegó - mediante el archivo de las actuaciones - la solicitud de jubilación peticionada por el accionante que aquí se procesa. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por l a Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada vulneración al derecho de acceder a una jubilación. El principal agravio esgrimido por el accionante refiere a que se vulneró su derecho a acceder al beneficio jubilatorio , en desatención a lo dispuesto por la Ley No. 17.819, que admite la posibilidad de a cumular los servicios legalmente computables a los efectos de obtener una jubilación. Al respecto, expresó que había cesado en todas las actividades que integraban la acumulación (B.P.S. y DNASSP) y configuró causal de retiro en por lo menos una de las entidades que amparaban su actividad (B.P.S.). Por su parte, emerge de los recaudos allegados al proceso que , el motivo central para desestimar la petición del actor radic ó en lo informado por la Dirección de Li quidaciones a fs. 18 vto. de los antecedentes, y, especialmente, del raz onamiento consignado en el dictamen jurídico a cargo del Dr. Grenno y que luce a fs. 20 vto. a 21 vto. de A.A. Así, desde el organismo se entendió, en primer término, que el actor no configura causal normal, por no alcanzar el coeficiente 75 e ntre edad y servicios (inc. 2° art. 22 de la Ley No. 9.940), en atención a que el art. 2° de la Ley No. 17.819 enuncia que el derecho al beneficio, por efecto de la acumulación, se generará desde que se cumplan “la totalidad de los requisitos que se exijan para la configuración de la causal” y, a tal efecto, “se aplicará la legislación vigente al momento del cese en la última actividad”, esto es en el año 2001. En segundo lugar, y en cierta forma en subsidio de lo anterior, por el aludido dictamen, se partió de la idea de que el accionante, de acuerdo con los años de servicio computados, solo podrá acceder a la “… causal 55 años de edad, los que habría cumplido el 13/01/2009. Pero el Sr. Machado fue dado de baja a su solicitud, debiéndose por lo tanto aplica r lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley N.º 9940 que establece: “Los funcionarios que habiendo prestado servicios en cantidad suficiente para adquirir el derecho a la jubilación anticipada o temporal cesen sin derecho a ésta, podrán obtener luego la qu e les corre sponda cuando cumplan sesenta o cincuenta y cinco años de edad, según sea, general o especial, o cuando se incapaciten física y permanentemente para cualquier trabajo, siempre que no h ayan sido separados por los delitos especificados en el artículo 40 o po r comisión u omisión por culpa administrativa grave o cuando no hubiesen renunciado." Por lo tanto y, debido a que el mismo fue baja a su solicitud (renunció), no es posible acceder a retiro por dicha causal”. (Fs. 21 de los A.A.). El Tribunal no comparte el razonamiento desplegado por la Administración. Veamos. V.1. No existe controversia en el caso, de que el actor cumplía con lo prevenido por el art. 1° literales A) y B), de la Ley No. 17.819. A saber: “A) Haya cesado en todas las activid ades que in tegren la acumulación, a la fecha de vigencia de la jubilación o retiro” y; “B) Configure la causal de que se trate considerando los servicios que se pretenden acumular, por lo menos, en una de las entidades que ampare su actividad”. Ahora bien , la Admini stración también consideró que se debían cumplir con los requisitos contenidos en los art ículos 2 y 7 de la citada ley, para poder acceder al beneficio de la acumulación pretendida. Reza el art. 2° de la Ley No. 17.819 “(Beneficios en otras entidades).- El derecho al beneficio en las otras entidades involucradas en la acumulación, se generará a partir de la fecha en que, considerando los servicios acumulados, se cumpla a su respecto la totalidad de los requisitos que se exijan para la configuración de la causal. A tal efecto, se aplicará la legislación vigente al momento del cese en la última actividad”. Por su parte, el artículo 7° de la citada ley, dispone que: “(Acumulación - su adm isión). - Solamente podrán ser acumulados los servicios que e xpresamente acepten las entidades involucradas en la acumulación, a cuyos efectos aplicarán la normativa vigente en cada una de ellas”. Ello condujo, a que se entendiera aplicable el régimen vige nte a la fecha de cese de la última actividad del actor, el c ual a la sa zón era la Ley No. 9.940 con sus modificativas. Con tal entendimiento, es de ver que, el artículo 22 de la Ley No. 9.940 establece que: “Son causales: 1º De jubilación privilegiadas: A) Las indicadas en los apartados A) y B) del numeral 1º del artículo 18. 2º De jubilación normal: La integración del coeficiente setenta y cinco. 3º De jubilación anticipada: A) El cumplimiento de los cincuenta y cinco años de edad; B) Las demás especi ficadas en los apartados B) y siguientes del numeral 3º del artículo 18, en cuanto fueren aplicables”. Hasta aquí, nada cabe reprochar al proceder de la Administración. Sin embargo, a entender de la Sala, se equivoca la demandada, a la hora de considerar la edad del afiliado y años de servicios policiales que alcanzaron el coeficiente “71 6 2” , por aplicabilidad del inc. 2° art. 22 de la Ley N o. 9.940, hasta el año 2001 dando mérito a la no configuración de la causal jubilatoria, por no alcanzar el coeficiente 75. V.2. Es en este punto, que cabe señalar que el cómputo de la edad debe realizarse en cada momento, y no en forma estática; ello, fundado en lo previsto por el art. 8° de la Ley No. 9.940 que reza: “La suma de los años de servicios efectivos y de edad del funcionario, forman en cada momento el coeficiente jubilatorio”. Y, tal argumentación resulta de aplicación para la causal prevista por el numeral 2° del artículo 22 de la Ley No. 9.940 (jubilación normal), sin necesidad de ingresar a la hipótesi s esgrimida por el organismo de una jubilación anticipada. VI) Con ta l entendimiento, cabe replicar las consideraciones vertidas por el Tribunal en la Sentencia No. 719/2022, donde se dijo que: “…al tenor de lo previsto en el artículo 8º de la Ley No. 9.940, la suma de los años de servicios efectivos y de edad del funcionario, conforman, en cada momento, el coeficiente jubilatorio. De modo que se trata de una concepción dinámica, ya que la causal jubilatoria puede configurarse al cesar en la actividad o en cualquier momento. Así lo dispone el multicitado artículo 8 de la Ley 9.940: “La suma de los años de servicios efectivos y de edad del funcionario, forman, en cada momento, el coeficiente jubilatorio. A los efectos de su determinación se sumarán los distintos períodos de actuación en el caso de actividades discontin uas y aun cuando no fuera de la misma naturaleza, salvo disposición en contrario”. La Administración, contrariamente a lo señalado, denegó la petición en base a que, al momento del cese, e l accionante no formó, de acuerdo con su edad a dicho momento, el c oeficiente necesario ”. (el destacado es de nuestra autoría). VII) Trasladando los conceptos que anteceden al presente, es de ver que, al igual que en el caso resuelto por la sentencia citada, en la emergencia el cómputo efectuado por la Administración, a que refiere la contestación de la demanda, fue con la edad al cese (15 de marzo de 2001) y, no al momento en que solicitó la prestación ante el Organismo Previsional, a saber, en el año 2019. He aquí , el error de la Administración al formular el cálculo d e la causal por integración de coeficientes, desde que, como ya fuera referido, a todas luces resulta concluyente de que se trata de una concepción dinámica, esto es, que la causal jubil atoria puede configurarse al cesar en la actividad o en cualquier “momento” posterior y ello dar lugar a la configuración de la causal jubilatoria. VIII) Lo que antecede, hace inútil el tratamiento de la hipótesis planteada por la Administración, respe cto de la configuración o no, en el caso del actor, de una jubilación anticipada (arts. 21, lit. 9, y 47 de la ley 9.940) y, en concreto, ingresar al examen del alcance e interpretación que debe atribuirse a la “renuncia” prevista en el citado art. 47. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devué lvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).